教育政策决策研究的四种模型及存在的问题，本文主要内容关键词为：四种论文,模型论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
袁振国认为，教育政策是一个全过程，它包括政策议题、政策决定（决策）、政策执行和政策评估等四个最主要的环节。[1]这里要探讨的仅限于政策决策这一环节。关于政策决策，中外专家们已经进行了大量的研究，由于教育政策决策从某种程度上说是公共政策决策的一部分，所以后者的研究成果在很大程度上也适用于教育政策的制定，故本文对两者未加以区分。本文将在总结前人研究的基础上，从对政策决策这一环节的研究内容出发，对教育决策研究运用的模型和存在的问题作一探讨。
一、中外政策学家在政策决策方面研究的主要内容
从检索的文献看，政策研究者们围绕政策决策主要探讨了五个方面的内容。第一，影响教育政策制定的因素，包括宏观、中观和微观因素，以及政策制定中的思维因素、信息因素和媒体因素等。第二，教育政策制定的模式，主要有目标模式和构成模式，包括林德布洛姆的两种政策制定（即决策）方式和格雷厄姆·艾利森的三种决策模式。第三，教育政策制定的程序，包括技术性程序和制度性程序，政策制定的宏观流程和微观流程，政策制定程序中政策方案的特征、来源、途径、拟定和选择问题等。第四，公共政策制定的主体系统。第五，需要避免的错误。
袁振国在其《教育政策学》一书中，从宏观、中观和微观三个纬度分析了影响教育政策制定的主要因素和模式，并从技术性程序和制度性程序两个方面探讨了教育政策制定的程序化问题，同时对技术性程序流程（分析教育政策问题、确定教育政策目标、设计教育政策方案、对教育政策方案进行可行性分析、选择教育政策方案和教育政策公布实施）进行了分析。他强调，在政策决策过程中，教育政策制定的程序化是教育决策科学化的重要保证。程序规定了教育政策制定主体应当、必须、只能如何去制定政策。它可以弥补经验决策的不足，并避免可能由此带来的政策缺乏连续性。它能为决策当事人提供一种共同的准则、平等的地位，使各种选择都能得到充分权衡。[2]由上面的分析看，他研究的内容主要集中在影响教育政策制定的因素、教育政策制定的模式和程序等三个方面。
袁宁生在其《现代公共政策研究》一书中分析了公共政策制定的主体系统、公共政策制定中的思维因素、信息因素和媒体因素、公共政策制定的宏观流程和微观流程，并探讨了公共政策方案的拟定和选择问题。她认为，就政策制定流程来说，从宏观层面上分析，公共政策的制定可以看作是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入、加工、输出和反馈的过程。其微观流程是诊断问题、确立目标、拟订方案、优选方案和采纳方案，其中每一个环节与下一个环节之间都有一个小的循环，即都会再反馈回去。[3]她提出的微观流程实际上接近袁振国对政策制定的技术程序的描述。另外，她对政策决策中常犯的错误进行了总结归类。她认为，政策制定中决策者可能犯两类错误：利益偏差导致的错误和技术偏差导致的错误。利益偏差导致的错误主要表现在政策获利化、政策廉价化、政策优惠化和政策分割化上，技术偏差导致的决策错误主要表现为只着眼于眼前、把未来仅看成是过去的重复、对问题采取简化的解决办法、过分依赖于个人的自身经验、决策者先入为主的看法、不愿做谨慎的实验工作和决策者不愿意做出决断等。[4]可见，袁宁生的研究主要集中在政策制定的主体、影响政策制定的因素、政策制定的程序和需要避免的错误等四个方面。
美国的卡尔·帕顿和大卫·沙维奇在其《政策分析和规划的初步方法》一书中，从确定备选方案方面对政策制定进行了探讨，详细介绍了备选方案的特征、来源、途径，寻求备选方案的方法（研究型分析和实验法，不行为［维持现状］分析法，快速调查法，文献述评法，实证经验比较法，被动收集与分类法，类型学的开发，类比法、隐喻法与群体生态法，头脑风暴法，理想方案对照法）、创制备选方案的方法和要避开的陷阱（过度依赖过去的经验，没有在观点与顿悟出现时成功地将它们记录下来，仓促锁定对问题的界定，过早产生偏好，对提出的观点过于挑剔，通过先期评估排除方案，当情况发生变化时不能重新考虑被排除的方案）。[5]正如书名所显示的那样，卡尔·帕顿和大卫·沙维奇对政策决策的研究主要集中在程序方法上，同时涉及到了“需要避免的错误”这一方面内容，不过所占篇幅相当少。
美国的罗伯特·丹哈特在其《公共组织理论》一书中对林德布洛姆的两种政策制定（即决策）方式进行了较为详尽的描述，这两种方式是，理性理解方式和“持续的有限比较”，即渐进的方式。依照理性方式，政策制定者将权衡所有相关的价值，选择一个目标，列出可选的各种方案，研究这些方案实现既定目标的可能性，然后选出能够最好地实现所选价值的方案。依照渐进方式，政策制定者将确定政策能够达到的有限目标，勾画出若干直接可行的选择，并选择一个“将价值抉择和实现价值的工具抉择结合起来的”方案……比较和权衡会受到行政人员以往经验的限制，从而只能实现不完全的解决方案。为此，政策制定者应重复这一渐进过程以应对不断变化的情况。[6]另外，他还介绍了格雷厄姆·艾利森的三种决策模式：“理性行动者”模式、“组织过程”模式和“政府政治”模式。这主要是对教育政策制定的模式进行的研究。
二、政策决策研究中所使用的四种模型及其相互关系
就政策决策来说，上述各位政策研究者都在他们的著作中对他人的研究进行了一定的总结，同时也提出了自己独到的见解。从他们所使用的研究方法看，主要包括“事实上是怎么做的”、“应该怎么做”、“不应该怎么做”和具体的“方法”研究。
根据这些不同的对政策决策的研究方法，我们可以把对政策决策研究内容的研究分为描述式、规范式、方法式和逆向式等四种模型。对政策决策研究内容的方法模型进行研究，目的是在分析人们所运用的那些方式的基础上，找出目前在研究方式的选择上还存在哪些不足，以便更全面地对政策决策进行研究，防止政策决策过程中的偏差。
1.政策决策研究内容中所使用的四种模型
描述式模型指的是研究者对政策制定的实然性，即对事物本来面目进行描述，也即对政策决策“事实上是怎么做的”这个问题的回答。例如，袁宁生在其《现代公共政策研究》一书第七章“现代公共政策制定”中，对“公共政策制定机构”这一部分的研究，采用的主要就是描述式模型。她对实际上存在的公共政策制定机构的类别、职责和作用等进行了描述，而不是去谈论哪个机构应该或不应该具有什么职责和作用。
规范式模型即是以事物应该是什么样的或应该怎样进展的方式进行的研究，是对“应该怎么做”这一问题的回答。例如，袁振国在其《教育政策学》一书第六章“教育政策制定的程序化”的第二部分中，对“确定教育政策目标”这一问题的研究，就主要运用了规范式模型。他这样写到：“在确定教育政策目标时，要考虑到教育政策目标的合理性问题”，“教育政策目标要符合上述决策目标”，“教育政策目标的概括和表述应具体、明确，不空泛、不含糊”，“教育政策目标应包括实现目标的时间期限”。[7]在这里，上面所运用的“要”怎么样或“应”怎么样的表述方式，就是规范式模型常用的对问题研究的方式。
方法式模型是针对政策决策的方法进行的较为具体、详细的研究。例如美国的卡尔·帕顿和大卫·沙维奇在其《政策分析和规划的初步方法》一书中所进行的研究。他们用一章的篇幅单独对“确定备选方案”的方法进行了详细的分析说明。
逆向式模型是以逆向思维的方式来分析问题、解决问题。它给我们提供了从不同的侧面来思考问题的方法，以“不应该怎么做”、“要避开什么”、“什么是不对的”、“缺乏什么”等方式对事物进行研究。例如，袁宁生指出了政策决策中常犯的两类错误，卡尔·帕顿和大卫·沙维奇则谈到了在确定备选方案时要避开的七个陷阱。还有的研究者谈到了目前政策制定的制度缺陷，例如，“我国虽然历来强调走群众路线，实际上重要的教育政策草案也大都听取了方方面面的意见，但缺乏明确严密的制度……”[8]等等。
上述四种模型并不是彼此孤立的，它们相互联系，共同构成了对教育政策决策整体的研究。大多数研究者并不只是运用其中的一种方法进行研究，而是把两种以上的模型结合起来使用。
2.四种模型之间的关系
这四种模型在研究教育决策时都是十分有用的。描述式模型是对已经发生作用和目前正在发生作用的政策制定的影响因素、政策制定的模式、程序、政策制定主体等进行的研究，是对现状的描述，很少加入研究者个人的评判。尽管每一位研究者在运用描述式模型时都可能站在不同的角度，对政策决策的描述也不尽相同，但是从研究者个人的视角看，他们只是把自己所看到的事实不加掩饰地描述出来。规范式模型侧重于按照逻辑和理性以及完美主义的思维对政策制定进行研究。这种模型以尽量广泛的经验为基础，并在经验研究的基础上融入研究者个人的价值判断，从而对政策制定设计得较为理想，而且往往在政策制定中就考虑到了政策实施的成本和效益。方法式模型是对政策制定的每一过程进行具体方法的研究，以求政策制定能够最大限度地有助于政策目标的实现。规范式模型和方法式模型所提供的研究成果都是研究者本人所认为的实现政策目标的最好方式。逆向式模型主要研究政策制定中易犯的错误和政策制定中存在的问题。
我们可以用两种方式来表示这四种模型之间的关系。其一，这四种模型构成了教育政策决策研究内容的整体，存在着相互补充的关系。每一种模型的运用都使整体的研究更加全面和完整。如图1所示，如果用一个正方体来代表政策决策研究模型的话，那么可以用不同的侧面表示不同的研究模型。A面表示描述式模型，与此相对应的B面是规范式模型（之所以把两者放在正方体不相临的两侧，是因为从描述性模型的实然状况到规范式模型的应然状况之间有一段距离），C1、C2、C3和C4各面则是逆向式和方法式模型，我们称其为互补性关系图。
图1 四种模型互补性关系图：
其二，规范式模型代表着所期望的结果，其他模型的运用有助于规范式模型的实现。如果我们把描述式模型和规范式模型作为政策决策研究的两端，即一端为实然状况，一端为应然状况，那么从描述式模型出发，经过方法式模型和逆向式模型的加工，就有可能会向着规范式模型所期望的结果靠近，我们称其为完善性关系图，如图2所示：
图2 四种模型完善性关系图：
三、教育政策决策研究的内容及其在运用模型中存在的问题
通过文献分析，把教育决策的研究模型和教育决策的研究内容相比较，可以看出，在教育政策制定的模式和程序两项研究内容上，综合运用了描述式模型、规范式模型、方法式模型以及少量的逆向式模型；在教育政策制定的影响因素和公共政策制定的主体系统两项研究内容上，主要运用了描述式模型；运用逆向式模型进行的研究和研究内容中的第五项内容相对应，即从“不应该怎么做”的角度研究教育决策易犯的错误、存在的陷阱和问题等。另外还可以发现，在教育决策研究中运用描述式模型和规范式模型进行的研究最多；运用方法式模型的研究虽然不多，但已有人专门对此进行研究，而且研究得较为详细；目前运用逆向式模型对教育政策决策研究的还很有限。这正是教育决策研究的模型中存在的问题。那么，为什么运用逆向式模型的研究较少？运用逆向式模型研究教育政策决策的意义何在？怎样推进逆向式模型研究的进展？
运用逆向式模型进行的研究之所以较少，原因是多方面的。首先，政策研究者大多是学者，在运用描述式模型和规范式模型方面有较为深刻的见解，但是由于他们很少参与政策决策，因而对政策制定易犯的错误、存在的陷阱和问题等就不容易发现。这也就是说，教育政策决策的研究需要有多方人士的参与，尤其是政策决策者的参与，这样才能使研究更加完善。其次，运用逆向式模型进行研究，当只发现要避开的陷阱，而尚未找到如何避开陷阱的方法时；当已经发现所存在的问题，而尚未找到解决问题的办法时，从某种角度看，似乎价值就不大，尽管事实上能够发现易犯的错误本身就是一项很重要的贡献。再次，可能有人会认为，规范式模型和逆向式模型是从两个相反的角度进行研究的，也即从某种意义上说，在知道了“应该怎么做”的情况下，似乎“不应该怎么做”就会清楚了，那么既然已经运用了规范式模型进行研究，再运用逆向式模型进行研究就没有必要了。
但实际上，运用逆向式模型研究教育政策决策具有十分重要的现实意义。首先，指出易犯的错误，提出警示，才能引起决策主体的高度注意并时刻保持清醒的头脑，从而不至于使决策主体忽略“存在的陷阱”。其次，尽管有些错误或陷阱是一些细节问题，但是，“千里之堤，毁于蚁穴”。有时候，一个很小的错误便会引起很大的失误。再次，尽管可能有人会认为，运用了规范式模型就没有必要再运用逆向式模型。然而，仅从“应该怎么做”上去考虑问题，而不从“不应该怎么做”方面去进行思考，做事的效果会大为不同。这正如英语学习者只记住了语法规则却还不一定能够说出或写出不存在语法错误的句子，英语学习者仍然需要进行识别错误和改错训练一样，教育政策决策研究者也应该对“不应该怎么做”进行大量研究，这样才能更有利于决策者的政策决策。另一方面，规范式模型和逆向式模型之间不是可以相互代替的关系，而是互补的关系，二者是运用不同的方式对同一问题进行的研究，从不同的侧面看问题，总会得出不同的结论；从更多的侧面看问题，才能更全面地把握问题的实质所在。
因此，推进逆向式模型研究是教育政策决策研究中一个非常值得重视的问题。首先，应当从思想上重视逆向式模型的运用。即使已非常熟悉教育政策决策的实际运作状况，知道运用哪些具体的方法来进行决策，但如果不了解需要避免的问题及在什么地方容易犯错误，仍很容易造成决策的失误。就如同一位开车非常老练的司机，在不知道前方因有路障而不能通过的情况下，依然按照通常方式向前行使，将不可避免地造成时间成本、人力成本和财物成本的浪费一样，政策决策者在不知道要避免的“路障”的情况下做出决策，有时候就会带有很大的冒险性，甚至耽误问题解决的有利时机，造成难以挽回的损失。所以，思想上的重视会促使政策决策研究者充分考虑哪里有“路障”，是什么样的“路障”，为什么会存在这样的“路障”，以及如何避开或排除这些“路障”，从而为决策者的政策决策提供更有力的帮助。其次，在研究政策决策时，应重视实地调研、专家访谈和集思广益的团队讨论，从决策者那里去寻求经验，分析他们曾经有过的失误或成功避开的“陷阱”，这将会使逆向式模型的运用更加完善，更有实际的指导意义。另外，应该运用逆向式模型研究更多的内容。研究者运用逆向式模型已经进行的研究主要表现在三个方面：一为政策决策中常犯的错误，二是在确定备选方案方面要避开的陷阱，三是实现政策决策期望目标的程序性和制度性障碍。但是，这三方面的研究是由不同的研究者分散提出，而且研究范围十分有限。因此可以说，运用逆向式模型对教育政策决策的研究还有待进一步系统化。除了运用逆向式模型对政策决策的上述三方面内容进行研究外，还应该运用该模型对政策决策的其他方面进行研究。例如，在政策决策的主体方面，可能存在的陷阱在哪些；在政策决策过程中，对具体工作的安排方面是否不够具体和清楚，从而使工作人员不能完全理解工作安排，导致效率低下；在选择备选方案时，是不是忽略了对推迟决策的研究等等。实际上，在政策决策的研究上，对政策决策的任何一项研究内容都需要运用逆向式模型，以保证政策决策的顺利进行。
总之，教育政策决策内容研究的模型中存在的问题，主要体现在对运用逆向式模型进行的研究不够。运用逆向式模型做系统的研究是非常有价值的，应该引起研究者更多的关注。