国有资产出资人制度批判与重构——从国资委到人民代表股东会，本文主要内容关键词为：出资人论文,股东会论文,人民代表论文,国有资产论文,国资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F121 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－4769（2008）02－0062－07
一、国家所有权的主体定位观
国家所有权即全民所有权，其主体是人民，这一点在改革开放以前是确定无疑的。然而，随着市场经济的推进，本来并不是问题的国家所有权主体问题现在却成了一个问题。理论界基于不同的视角、秉持不同的价值观念纷纷对这一问题进行了不同的理论解释，目的是要为不同的制度建设方向提供理论依据。围绕国家所有权的主体问题产生的争论或批判主要出现了以下几种观点：
（1）全民论。全民论者认为，我国国家所有权是社会主义生产资料全民所有制在法律上的体现，全民所有制决定了国家所有权主体的全民性，故国家所有权的主体为全体人民。社会主义国家不是外在于社会全体成员的共同体，更不是凌驾于绝大多数共同体成员之上的异己力量，而是全体社会成员的联合产物。就全体社会成员以自身的联合体即国家而行使所有权言，国家所有就是全民所有。[1]
（2）国家论。国家论者则认为，国家所有权的主体是国家。在我国，社会主义国家不仅是国家政权的承担者，而且是国有财产的所有者。国家所有权作为一种法律关系，它是在全民所有制基础上，由特定的权利主体（国家）和不特定的义务主体（任何公民和法人）之间组成的权利和义务关系。[2] 国家是国家所有权唯一的、统一的所有者，国家所有权属于国家，任何国家机关、企事业单位、团体或者个人均不能成为国家所有权的主体。中央各部门和地方各级人民政府，在中央授权的范围内，代表国家管理本系统、本辖区内的国家财产，把国家财产按其性质、用途交给相应的企事业经营管理，对其管理的国有土地、森林、矿藏和水资源等国有财产，也不享有所有权，只是在授权范围内代表国家行使所有权。[3]
（3）政府论。政府论者主张，国家所有权的主体是国家行政权力机关——政府。政府论又可进一步细化为中央政府论以及二元主体论。中央政府论认为，在计划经济体制下，国家财产所有权的主体实际上就是中央政府。这样做的目的，是给中央政府制定和贯彻经济发展计划寻找财产法上的根据，以便中央政府将行政权力和财产权利结合起来制定和贯彻其计划[4]。二元主体论，即分级所有论，认为在我国应当规定中央政府和地方政府分级所有权，特别需要在物权法中改变原来的国家所有权规定，重新建立“公共法人所有权”或者“政府法人所有权”制度，明确国家所有权（即中央政府所有权）与地方所有权的区分，使国家所有权成为公共法人所有权中的一种类型，即中央政府所有权，而不是原来全部公共财产的所有权。
（4）综合论。综合论者认为，对于国家所有权的主体，可以从三个层次理解。全民作为一个实在的整体而成为实质意义上的国有资产所有者；国家作为全民的当然代表，而成为形式意义上的国有资产所有者；政府作为全民和国家的法定代表，即实质上代表全民、形式上代表国家，而成为实际操作意义上的国有资产所有者。在法律上，全民、国家、政府作为国有资产所有者都具有唯一性，并且是一个主体。在国有资产运行中，全民和国家都只是国有资产所有权的享有者，政府则还是国有资产所有权的行使者，即全民和国家作为国有资产所有者的利益和意志，都是通过政府行使国有资产所有权得以实现。而政府如何通过行使国有资产所有权实现全民和国家作为国有资产所有者的利益和意志，是一个至关重要的问题。[5]
（5）缺位论。缺位论者由现代西方产权理论出发，从全民层次论述国有财产所有者必然缺位，因为法律规定的“全民所有”不过是“名义上的”或“形同虚设”，因而，“全民所有”是不真实的。就真实的产权关系而言，国有财产并没有真正的所有者，全体国民并不能行使国有财产所有者的职能。继而以“所有者缺位”为由，提出以“民有民营”取代绝大部分国有企业。[6] 把我国国有企业存在的诸多问题归结为“所有者缺位”，又把“所有者缺位”归咎于国家所有制与国家所有权，进而认为“所有者缺位”是我国国有企业改革必须予以突破的“瓶颈”。此种观点在我国经济学界颇有市场，并且被当成“定理”经常加以援引。在法律学界，也有部分学者信奉国家所有权的主体“缺位论”，并认为这是一个不争的事实，使得国家所有权比任何其他所有权更具有易侵害性。[7]
从本质上看，上述观点主要体现出两种倾向和三个主张：两种倾向是指在全民论和国家论中所体现的公有制倾向与在政府论、缺位论中所体现的私有制倾向；三个主张是指除了取消国家所有权并代之以私有化的缺位论之外，其他观点只不过是在全民、国家、政府三者之间进行选择以确认其为国家所有权的主体而已。细究起来，在这几种观点中，还存在着一些需要解决的实践与理论问题：一是国家与全民是不是应当区分；二是政府能否成为私有产权的主体，其与公有产权主体的职能如何划分；三是如果要使国有企业提高效率，是否必须放弃国家所有权。事实上，从对国家所有权与国有企业的批判内容来看，其性质并不是一种价值批判，而是一种事实批判，即主要是从国家所有权与国有企业的运行过程与结果进行批判。这种批判至少有两个特点，一是并没有从根本上否定国家所有权与国有企业的价值合理性，二是从事实角度分析国家所有权运行过程中存在的一些缺陷。如上述“缺位论”认为，就真实的产权关系而言，国有财产并没有真正的所有者，全体国民并不能行使国家财产所有者的职能。从某种意义上说，这些批判是符合事实的，因而也是科学的。但是，所有这些言论并不能直接推导出私有化结论；恰恰相反，从这些批判本身及其所引证的材料中，我们所看到的是通过国有企业公司治理结构与机制的合理设计达到提高效率的可能性。因此，如果从这一角度看，所谓的“缺位论”实际上是一种私有化的“缺智慧论”。
二、人民主体观的重申
从实践来看，国家所有权的主体定位涉及到两个问题，一是谁是国有财产的真正的所有权主体；二是由谁来行使国家所有权的各项权能。
就第一个问题而言，谁是国有财产的真正的所有权主体应当是非常明确的，因为从法律规定而言，国家所有权的真正主体是全体人民，国家所有权与全民所有权并没有任何区别，如我国《宪法》第7条明文宣示：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”接着第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”1986年《民法通则》第73条第1款则规定：“国家财产属于全民所有。”而1988年《全民所有制工业企业法》第2条也规定，全民所有制工业企业的财产“属于全民所有”。再如，国务院1994年颁行的《国有企业财产监督管理条例》第5条则规定，“（国有）企业财产属于全民所有，即国家所有；国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权。”因此，国家所有即全民所有，全民应当是国家所有权的真正主体。
但是，目前全民所有的观念受到了强烈的批判。有学者认为，人民并不是一个法律范畴，不是法律上的主体，即使全体人民作为所有权主体，也无法落实所有权的权能的行使。[8] 在对全民说的批判中，捷克民法学家凯纳普的名言到处被传颂：“人民所有权是一个经济意义上的所有权概念，是在社会意义上所使用的概念，全体人民在法律上并不是一个所有者”。[9] 从历史上来看，国家与人民确实有所区别：人民是从事生产劳动的群众。国家则是一个阶级镇压另一个阶级的工具（实际上是镇压人民群众的统治工具）。因此，历史上国家所有权的表现形式主要是以奴隶主代表或封建主代表的君王所有权和以资产阶级为统治的国家所有权，人民群众并不是国家所有权的主体。譬如，德国有学者认为，从国家被设定为财产占有与获得者的角度看，国库就是国家本身，国家是国家财产的主体；当国家作为财产主体参与民事经济事务并因而受私法调整时，国库就是国家的私法主体，或曰民法观念上的国家。但是，在社会主义国家，人民与国家却是难以区分的，因为社会主义国家并不是外在于社会全体成员的共同体，更不是凌驾于绝大多数共同体成员之上的异己力量，而是全体社会成员的联合产物。这种联合体既不是全民中的个人也不是执行联合体意志的具体机关。因此，在社会主义国家，国家所有权中的国家与全民所有权中的人民本质上是一个主体，国家是人民的形式，人民是国家的内容。比如中国。在国内法上，国家与人民一样，都是一个抽象主体，人民的权力就是国家的权力，国家的责任就是人民的责任。如果必须对人民与国家进行区分，那么即使是在社会主义中国，国家也必然会走向人民的对立面，国家所有权也就失去了其存在的合理性。因此，那种在国家与全民之间进行区别、通过否定人民的公法地位否定全民所有权的观点显然是错误的。
就第二个问题而言，由谁来行使国家所有权的各项权能似乎亦是非常明确的。一方面，从历史看，任何时代的国有财产都是由国家机关，即政府行使国家所有权的各项权能；另一方面，从制度实践看，国家与人民都是抽象主体，无论是人民意志还是国家意志的实现都必须通过具体的政府机关体现和实现，因此政府只不过是人民和国家的代理人。这一点在我国的法律与政策层面亦是明确的，如国务院1994年颁行的《国有企业财产监督管理条例》第5条规定，“（国有）企业财产属于全民所有，即国家所有；国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权”，再如十六大报告提出成立国资委，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。根据这一决策，2003年4月6日，国务院国有资产监督管理委员会成立。国资委作为国务院直属的正部级特设机构，专门承担监管国有资产的职责，监管范围是中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产，其直接监管的企业由当初的196家经瘦身后减少为目前的155家。国资委的成立，是我国国有资产管理体制改革的重大突破，它将经济学家的设想变成了通行于全国的现实，为政资分开提供了体制上的保障。
但是，值得注意的是，在西方国家的所有权制度中，政府却可以成为私有产权的独立主体，如在法国受公共直接使用或服务于公众的所有财产均构成政府的公产，政府的私产则通过排他法确定，即不受公众直接使用的财产以及不服务于公众的所有财产，均构成政府的私产。国家私产属于私法类型财产，国家机构可以为了自己的类似于私人的私的需求而拥有财产。因而该财产服从于私法的一般规范，可以被转让，可以被设定抵押，私人可以取得时效取得该财产的所有权。然而，这种西方私有制国家可以接受的财产区分却是与社会主义的国家理念与政府理念相违背的。我国宪法明确规定国家的一切权力属于人民，这意味着人民是国家权力的主体而非国家机构，国家机构享有的是人民赋予的具体职权而非抽象的国家权力；承认一切权力属于人民，就意味着国家机构对人民的服从地位和服务职能；承认一切权力属于人民，那么人民就是国家的主人，人民利益就应当受到最大的尊重，人民利益的保障应是我们最高的价值追求，国家的一切活动都要以人民利益为最高准则，人民利益是一切行动的指南针。因此，社会主义的国家和政府只能是人民的国家和政府，其任何活动都必须以公共利益为价值目标，所拥有的财产也只能是国家授权使用的公益性财产。因此，试图根据西方国家国有权的公权与私权结构以分化我国国家所有权显然亦是错误的。
三、委托代理理论视野下的国资委模式批判
本质上，国资委模式实际上是针对国家所有权各项权能行使主体的改革而形成的模式，但这种模式同改革前的国有资产管理模式并没有根本性区别：同样是政府主导的中央集权管理模式，并存在着同样程度的代理问题和代理成本。之所以如此，是因为这种模式忽视了委托代理问题的根本解决方式与国家所有权主体定位观。
自2003年国务院成立国有资产监督管理委员会，我国国有资产监管和国有企业改革进入了一个新阶段。国资委设立的思路与目的是通过将原来由多个部门行使的监督管理国有企业的多种职能统一划归国资委行使，从而解决原有国有公司出资人缺位的实际问题。然而，从委托代理理论角度看，试图让一个政府特设机构像自然人股东那样履行国有股权出资人的职能是不可能的。其根本原因在于国资委的设计并不符合一般委托代理理论中关于委托人的基本假定。这些假定包括：（1）委托人资质的完整性。委托—代理是基于受托人的委托授权而产生的，委托授权在委托代理关系中具有决定性意义。而委托授权的前提是有一个资质完全的委托人，否则，就不会有合理的“委托授权”，也不会产生真正意义上的委托—代理关系。（2）委托人的经济理性。在委托—代理关系中，委托人是具有经济理性的人或机构，即它在满足一定的约束条件的前提下追求自身价值最大化。（3）委托利益与委托人自身利益的一致性。在私有产权下，委托人将自己的资产以合约形式委托给代理人经营，为的是保证自己资产的增值。如果代理人不能履行此职责，委托人宁愿更换代理人。在这个过程中，委托人的自身利益和其委托利益是一致的，代理人必须首先保证委托人的利益。从委托代理理论的上述假设来看，我国存在国有股权的公司中不设股东会而由国资委履行出资人职能的设计至少存在以下几个弊端：
（1）国有股权的分化性与层次性造成了出资人角色分裂。在国有资产的委托代理链中，国有股权的形成与实现实际上存在着三个层次：首先，作为初始委托人的全民意志实际上是各个地方人民意志的程序化结果，即由各地方人民选举地方人民代表大会代表、再由地方人民代表大会选举全国人民代表大会代表，最终形成全民关于国有资产的所有权意志。其次，在我国，尽管法律规定由国务院统一行使国有资产出资人职能，但同时又规定国有资产所有者代表的具体职能分别由中央和省级地方政府的国资委行使，从而使国有股权的统一权能被不同的行政机构所分割。国有资产所有者意志在这种分化中获得具体化、地方化的表述。最后，国资委通过履行出资人职责委托董事、经理等经营者，监督其实现国有资产所有权意志。因此，从实践看，国有资产出资人的角色发生了分裂，从而使国有资产的委托—代理体系中没有一个完全、统一的委托人。
（2）委托人和代理人的目标函数不同导致国资委行为异化。一方面，由于每一个公民并不直接拥有国有资产产权，不能任意使用国有资产，也不能直接享有国有资产收益，因此，从一般意义上讲，国有资产与公民的个人利益不直接相关。另一方面，作为国有资产委托人的自然人，其代表的主要是政府官员，他们的目标函数中包含资产保值增值之外的内容，使他们的行为经常和完全的资产委托人的行为不一致。政府官员常常希望通过预算规模最大化，为其提供获得薪水、额外所得、所在机构或职员的规模、社会声望、权利和地位等所有效用目标最大化的资源。而且，政府官员还经常与特殊利益集团合谋，为了获得政治或经济支持甚至屈服于特殊利益集团的压力。这些特殊利益集团通过捐款、游说、政治交易、寻租、贿赂等手段对政治家和政府官员施加影响，迫使他们做出、执行有益于这些集团的法规和政策。可以说，这些解释同样适用于作为特殊政府机构的国资委。在国有资产的委托代理过程中，国资委的逆向选择和道德风险问题不可避免。
（3）委托人和代理人地位的不平等性、信息的不对称性与责任的不对等性导致角色异化。在我国现在的国有资产委托—代理关系中，委托人与代理人的地位，是一种包含政府过程和经济过程的行政上下级关系，二者的地位是不平等的。这种行政性委托—代理关系，使得双方被行政隶属关系紧紧“锁定”，不能退出，难以产生有效的激励约束机制，显示出激励不足，约束不力。同时，由于各个层次的委托人或者处于出资人权利之外，或者处于经营管理领域之外的政治生活中，从而既不能对代理人的工作行为如努力程度、机会主义做法的有无等进行全面的观察，也不能准确获知公司经营的各种外部环境如市场、科技发展等信息。因此，相对于最终代理人而言，各个层次的委托人实际上处于信息上的“弱势地位”。此外，由于国有资产的委托代理更多的是一种政治性过程，每一层次上的委托人和代理人都具垄断性，而因其代理行为的过错所导致的责任主要是行政上的责任，相对于其过错程度以及由此导致的经济损失而言，这种行政责任严重违背了法律上的权责适应原则。这种弱约束性导致委托人对国有资产的运营状况漠不关心或关心不够，成为“无所谓的委托人”，代理人也因为未能拥有剩余索取权而成为“无所谓的代理人”。
上述弊端集中反映到国资委的职能层面，显示其内部存在着巨大的矛盾冲突，并且这种矛盾冲突已经在国资委大刀阔斧的改革措施中逐渐显露出来。国资委法律地位的两个方面在法律上被赋予了两种不同性质的权利：作为政府监管机构，国资委行使的是公权力性质的监督权和管理权，它可以借助权利的“公”的性质强制性地推行一些改革措施，或者借助公权力颁布行政规章；同时，作为国有资产的所有权人，国资委要根据《公司法》、《证券法》等法律行使国有股东的权利，这种权利虽然以“国家的代表”作为主体，但是本质上仍然属于私权利的范畴，基于这种权利“私”的性质，国资委必须按照市场规则运作。于是国资委享有的公权力和私权利在行使过程中发生利益冲突难免，且最终只会导致两种权利的扭曲。
尽管委托代理理论模型来源于西方经济学思想，并且其基本前提是所有理论都是针对私有制和标准市场经济体制而言的，但是，既然改革的方向是社会主义市场经济，既然存在国有股权的公司是营利法人，那么这种来源于西方的理论对国有资产委托代理问题的分析就应当具有重要的参考价值，而且通过上述委托代理理论分析而得到的下述结论亦是正确的，即本质上，国资委出资人制度的设计并没有解决国有资产委托代理的出资人“缺位”问题。
四、国有资产出资人制度之重构——人民代表股东会
一方面，委托代理问题的产生源于所有权与控制权的分离，这意味着委托代理问题的根本解决逻辑是所有权与控制权的两权合一，在两权不能合一的情况下，则需要将控制权人塑造成为一个“类所有权人”。另一方面，委托代理问题的根本解决逻辑在国家所有权问题上的体现就应当是由人民亲自行使控制权，在不可能由全体人民行使其控制权时，可以建构一个人民代表组织行使控制权。因此，笔者认为，建立一个人民代表股东会组织行使国有资产出资人职能应当是国有资产监管与国有企业改革的根本方向。
与国资委委托—代理链相比较，人民代表股东（委员）会委托—代理链的特点有三个方面：一是全民与人民代表股东（委员）之关系和人民代表股东（委员）会与公司董事会之关系是一个直接的委托代理关系。二是人民代表股东（委员）具有相对的独立性。尽管在我的设计中全国人民代表大会常委会、地方人民代表大会常委会、中央政府国资委、地方政府国资委可以通过各种形式参与到人民代表股东（委员）会的组成、决策中，但人民代表股东（委员）会与其在法律上的关系是相互独立的。至多算全国人民代表大会与地方各级人民代表大会的特别执行机构，但仍与全国人民代表大会、地方各级人民代表大会保持相对的独立性。三是全民通过人民代表股东（委员）会可以直接进入董事会，从而实现在全民与存在国有股权的公司之间建立相对的直接产权关系。
人民代表股东（委员）会的成立理由可以从不同方面考察，这里主要强调其存在的合法性与合理性。第一个理由是合法性理由，即人民代表股东（委员）会的成立是人民主权理论与全民所有权理论逻辑的必然结论。在现代国家，人民是国家主权的真正主体，任何国家权力的组织机构都必须建立在人民同意与选举的基础之上，同时人民本身亦通过各种组织机构以各种形式管理国家事务。国家所有权既然属于全民所有，那么国家所有权的行使亦应当由人民选举的组织予以代理，并由人民通过这个组织行使其权能。而且从全民所有权的委托代理理论视角看，既然全民是全民所有权的剩余风险、收益的承担者，那么全民亦应当是全民所有权的剩余控制权的享有者。第二个理由是合理性理由，即人民代表股东（委员）会的成立是委托代理理论的逻辑要求。人民代表股东（委员）会委托—代理链的显著特征是委托代理关系的直接性，即全民与人民代表股东（委员）会之间、人民代表股东（委员）会与公司之间、全民与公司之间存在着更直接的产权控制关系。从委托代理理论看，这种通过“缩短从委托人到代理人之间的距离”① 而形成的直接产权控制关系，具有显示委托人之经济理性与政治理性，降低代理成本，减少信息失真和不对称，加强监督、激励与约束功能，从而最终减轻国有资产的“代理问题”，改善公司治理之效用。有理由认为，人民代表股东（委员）会委托—代理链通过实现全民由最初委托人到直接委托人的角色转变能够使存在国有股权的公司委托人成为一个真正的“经济人”，② 并进而通过这个“经济人”角色的赋予改善公司治理。第三个理由既是合法性理由亦是合理性理由，即人民代表股东（委员）会的成立是利益相关者理论与共同治理的逻辑要求。利益相关者理论认为，公司是利益相关者相互之间缔结的“契约网”，各利益相关者在公司或投入物质资本，或投入人力资本，目的是获取单个产权主体无法获得的合作收益。企业的本质是一种团队生产或长期合约的集合，表现为人力资本与非人力资本之间的相互依赖。因此，公司治理的目标不仅仅只是追求股东利益的最大化，而是包括股东在内的利益相关者利益的最大化，现时公司治理除了物质资本所有者外，其他利益相关者在公司治理中都应发挥重要作用，故被称为“共同治理”。在利益相关者理论看来，所谓的利益相关者几乎囊括了除股东之外的所有与企业具有直接、间接关系的经济主体、政治主体。在这里，我们可以看到利益相关者与全民的一定程度的契合性，人民代表股东（委员）会与利益相关者参与公司管理的共同治理具有本质上的一致性。共同治理理论具有委托代理理论上的优势与企业生存、发展的合法性，因而亦可以成为人民代表股东（委员）会成立的一个有效理由。
人民代表股东会的建构不仅意味着国有资产监管的重构，而且意味着国企公司治理的重构。其初步框架可以概括为以下几个方面：③
1.人民代表股东会的设置与选任。首先应当通过全国人大和地方人大选举成立一个国有资产委员会权力系统，国家国有资产委员会独立于国务院、法院和全国人大常委会，但对全国人大负责；地方国有资产委员会由省、地（市）、县（市）分别设置，并独立于地方政府、法院和地方人大常委会，但对各级人大负责。其次，在国有资产委员会之下分别设立行政性、资源性和经营性国有资产监督委员会。最后，在经营性国有资产监督委员会中设立若干人民代表股东会。人民代表股东会应按照行政区划设立，相互之间不存在隶属关系；人民代表股东会的组成人员应在全国人大常委会和地方各级人大常委会主持下进行选举，候选人的产生由中国共产党各地方委员会、各民主党派、各社会团体、各行业协会、各地方工会及各地方企业职工提名，并根据各地方国有资产及国有企业数量确定人民代表股东会人数规模、候选人名额及其分配。这种设置既符合我国宪法规定的人民通过各种形式行使国家权力的规定，也符合共同治理的发展方向，同时对于协调国有企业中“新三会”与“老三会”之关系亦具有重要意义。值得特别指出的是，人民代表股东会不属于行政机关，而应当属于与全国人大、地方人大保持相对独立关系的一个特别执行性机构。人民代表股东会应当是一种相对独立的、新型的国有资产的行使主体，由人民单独选举。
2.人民代表股东会与国企公司治理结构。在国有企业中，人民代表股东会履行公司法规定的股东会职权，人民代表股东会中的国资委代表只享有召集、主持人民代表股东会的程序性职权及委派国有企业监事的实体性职权。人民代表股东会必须严格遵守国家法律、法规、政策关于国有资产和国有企业的各项规范性规定和战略性决策，并享有聘用董事、经理的职权，通过公司章程和会议决议对董事会、经理的职权予以严格限制。在人民代表股东会主导下，国有企业监事、董事、经理应当形成一个相互制衡的权力架构。经理应当与董事长相分离并直接对股东会负责，公司经理应当是公司的法定代表人，并享有相应的职权，经理与董事会、监事会形成三权制衡。而且，由于国有股权的全民性，董事、监事、经理亦应当有权力监督人民股东代表，以促使其更好地提供企业价值。在国有控股、参股公司中，人民代表股东会应当以人民代表股东委员会的组织形式行使上述职权，并通过公司股东会促进上述职权的实现。简言之，由于人民代表股东会的集中性、常设性等特点，“股东中心主义”的治理原则应当在国有企业中得到遵循。
3.人民代表股东会与国企公司治理机制。在国有企业中，人民代表股东会成员、监事与董事、经理应当适用分类治理机制，即人民代表股东会成员、监事的任免、激励、约束遵循政治性的公法逻辑予以治理。在任免方面，遵循政治性选举原则；在激励方面，侧重于精神激励；在约束方面，强调行政责任和刑事责任。而董事、经理的任免、激励、约束遵循市场性的私权逻辑予以治理。在任免方面，遵循契约性聘用原则；在激励方面，侧重于物质激励；在约束方面，强调经济性的民事责任。政治性的公法逻辑源于国有资产的监管权力属于公共权力，而市场化的私权逻辑源于国有企业的市场主体身份。
注释：
① 参见张维迎《公有制经济中的委托人—代理人关系：理论分析和政策意义》，《经济研究》1995年第4期。值得注意的是，该文中代理链的缩短是通过分割所有权共同体实现的，其启示意义在于实质上的私有化。当然，这一启示意义与其后来谈到的中央代理人的有效性是矛盾的。而我这里主张通过减少人民与企业之间的代理人中介、只允许存在人民代表股东（委员）会这一个中介实现代理链的缩短，其本质上仍然是公有制。
② 实际上，按照现代经济学假设，市场经济中的人民本身就是“经济人”。
③ 限于篇幅此处只是提出初步框架，具体论证将另文详述。
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