当前我国农村的贫困状况、成因及战略选择，本文主要内容关键词为：成因论文,贫困论文,当前我国论文,状况论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
（一）我国农村仍有2365万左右的人口没有解决温饱问题
根据2005年绝对贫困人口和低收入人口的标准测算，2005年末，我国农村绝对贫困人口的数量2365万人比上年减少245万人，减少9.4%；贫困发生率为3.7%，同比下降0.3个百分点，低收入人口数量为4067万人，比上年减少910万人，减少18.3%；低收入人口占农村人口的比重为4.3%，同比下降1个百分点。在现有农村绝对贫困人口中（见表1)，东部地区有 142万人，占我国贫困人口比重的6%，其分布特征以零星插花为主；中西部地区有2089万贫困人口，占我国贫困人口比重的88.3%，其分布特征是连片集中为主，大多分布在自然资源条件较为恶劣的山区和一些老、少、边、穷地区。贫困人口与非贫困人口在生活水平上的差距是明显的。2005年贫困人口人均纯收入为552元，仅为全国平均水平的17%；低收入人口人均纯收入860元，仅为全国平均水平的26.4%；而非贫困人口人均纯收收入是贫困人口的5.89倍，人均生活消费支出是贫困线的3.9倍。此外，贫困人口的人均粮食拥有量只有非贫困人口的1/2左右；人均住房面积仅只有非贫困人口相应指标的2/3左右；彩色电视机拥有量只有非贫困人口的1/3（见表2）。
（二）基础公益设施依然薄弱是贫困地区社会经济发展的瓶颈
在我国长期的反贫困工作实践中，修筑公路、广播电视、水利、电力设施一直是扶贫项目选择的重点。所以，如果以行政村“所有村通公路比重”、“所有村通电话比重”、“农户通电的比重”、“农户接收的电视比重”四项指标衡量计算，贫困地区在基础设施建设方面与非贫困地区已经相差不大。但是，从自然村水平看，“四通”与全国的平均水平有较大的差距，通电、通路、通电话和接受电视的比例分别为95.9%、79%、74%和87.8%。贫困地区的基础设施落后不仅反映在几个指标的对比上，从绝对数量上看，差距则更大。以电力设施为例，到 2005年底，我国有16个县、11.6万个自然村、650万户、3783万人口没有通电（见表3）。
此外，贫困农户的电话、卫生所拥有率分别落后非贫困农户15-20个百分点。贫困县农村饮水困难的范围和人数也呈逐渐上升的趋势。据国家统计局中国农村贫困监测报告反映，在医疗卫生方面，扶贫重点县与全国相差近20年的距离；扶贫重点县每万人拥有医院、卫生院床位数和每万人口拥有医生数仅是全国县域平均水平的60%左右，相当于全国1980年以前的水平。至2005年底，尚有26.5%的村没有医疗室，有25.2%的村没有乡村医生或卫生员。
表1 2005年我国农村绝对贫困人口分布和绝对贫困发生率
注：东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南10个省市；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6个省；西部地区包括内蒙古、广西、贵阳、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、重庆、四川12个省区市；东北地区包括：辽宁、吉林、黑龙江共3个省。
表2 2005年贫困人口与非贫困人口在就业和经济方面的比较
（三）自然资源缺乏，自然灾害频繁，生存条件恶劣
贫困地区之所以贫穷，其中一个重要原因就是他们大都地处边远的山区，这里生产和生活环境恶劣，自然资源贫乏，不但人均拥有量低，而且资源质量差，自然灾害频繁。根据中国农村贫困监测数据，2005年绝对贫困人口居住在山区的占50%，而连续贫困的群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原地区，46%人均耕地不足1亩。2005年重点县有53.1%的行政村因灾害减产3成以上。在国务院扶贫办组织的大学生扶贫社会调查的455个贫困村中（以下简称“455个贫困村”）2004年有300个村遭受不同类型的自然灾害，占65.9%。
（四）产业结构单一，农村非农产业发展不足
在贫困地区，从事农牧渔业生产的劳动力高达89.4%，在这部分劳动力中，有96%从事种植业。贫困地区劳动力中从事工业、建筑业的比重为3.1%，从事商业、服务业的比重为7.5%。与全国平均水平相比，贫困地区从事农林牧渔业的劳动力比重高出19.1%，从事工业、建筑业的劳动力比重低10.6%，从事第三产业的劳动力比重低8.5%。贫困地区产业结构单一也反映在农户的收入构成上。2005年，全国农民人均工资性收入占纯收入的36.1%，而在重点县农民人均收入中只占32.5%，低3.6个百分点。重点县70.5%的农村劳动力从事第一产业，外出打工的只占16.6%。根据国际经验，如果一国或一个地区产业结构越复杂，非农业产出比重愈大，其经济发展实力就愈强。反之亦然。
表3 中国主要无电人口分布情况表（2005年底统计）
资料来源：《经济参考报》2005年8月14日。
（五）人力资本质量不高，自我发展能力不强
在现有贫困人口中，2005年，贫困和低收人口16岁以上成人文盲率分别高达为22.5%和 18.9%，比全国农村16岁以上成人文盲率高12.6%；受过初中以上教育的劳动力只有38.1%，比非贫困人口低15%。尤其令人担心的是，目前贫困人口的入学率要明显低于非贫困人口， 12-14岁儿童入学率低8%，15-17岁人口的入学率低11%。2005年，重点县劳动力文盲率高达12.7%；而在连续2年贫困的农户中，劳动力的文盲率达到28.1%。455个贫困村中，小学文化程度的劳动力占29.6%，初中文化程度的占34.5%，共计64.1%。2004年，贫困户和低收入户中接受过各类培训的劳动力分别各占总人数的13.5%和10.5%，如果再考虑到医疗卫生状况造成贫困人口身体素质下降，以及贫困地区交通不便、信息闭塞等不利条件，贫困地区今后的发展能力可能仍赶不上非贫困地区。
二
在新的历史时期，扶贫开发的形势、任务等都面临着新的挑战，同时也蕴含着新的机遇。要发扬以往我国扶贫开发工作的经验，结合21世纪我国经济社会发展的总体规划，下一阶段我国农村扶贫开发战略思路是：必须继续坚持开发式扶贫的方针；将中西部地区、少数民族地区、革命老区、边疆地区和自然条件恶劣的特困地区作为今后扶贫开发的重点；将贫困农户和贫困农户占绝大多数的连片乡村作为重点扶贫对象；在着力解决剩余贫困人口问题的同时，更加重视相对贫困问题；在扶贫工作上把贫困地区的经济发展与扶持贫困人口相结合，努力缩小贫困地区与发达地区的差距，最终推进贫困地区的经济社会全面发展。
（一）重新制定我国农村扶贫标准和界定扶贫目标
中国是一个发展中国家，经济不发达，农村尤其不发达。这一基本国情决定了目前和较长的一个时期内我国的贫困标准还只能是一个低水平的贫困标准。在当时的国情和国力下，制定这样一个贫困标准，也是符合实际的。但是随着经济社会的发展进步，农村贫困人口标准过低，就会出现富裕掩盖贫困的现象，不利和谐社会的构建。依据马克思劳动力价值学说的基本原理，应当抓紧调整提高农村贫困人口标准，改进扶贫工作机制，对我国的长治久安和建设和谐社会的大局创造有利条件。
贫困可区分为绝对贫困和相对贫困。所谓绝对贫困是指个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持基本的生存需要，陷于物质生活的极度困苦之中。所谓相对贫困是指相对于一般社会成员的生活水平而言，即生活水平处在最低层次那部分人的生活状况。贫困线是对“贫困”的度量，目前，我国学术界对贫困线主要存在以下三种理解：第一种，贫困线即满足人们最基本的生存所必需的费用，是对绝对贫困的度量。第二种，将贫困线区分为绝对贫困线与相对贫困线。其中，对相对贫困的理解又有两种：一是国际公认的生活水平低于所在国家或地区平均水平一定比例的人口或家庭。二是温饱基本解决，简单再生产能够维持，但低于社会公认的基本生活标准，缺乏扩大再生产能力或能力很弱。两种理解差别在于：前者至少有一部分人属于绝对意义上的贫困；而后者不包括绝对意义上的贫困。第三种，将贫困区分为绝对贫困、基本贫困和相对贫困。相应地将贫困线分为三条：(1)生存线。基本贫困的下限，是满足最起码的生理需求的最低费用，类似绝对贫困线。(2)温饱线。这是相对贫困的下限，是满足最基本的生活需求的最低费用。(3)发展线。它是脱离贫困的下限，是达到基本上能自给有余的最低费用。
确定贫困线是一项极其复杂的工作。国际上通用的确定贫困线的方法主要有：(1)恩格尔系数法。国际一般认为，恩格尔系数在60%以上为贫困，50%-60%为温饱。(2)数学模型法。利用现有数据，由收入指标与食品、衣着、日用品等支出建立一个扩展的线性支出系统模型，导出居民基本生活需求，以此确定贫困标准。(3)基本需求法。根据各项消费对于生活的重要程度，确定生活必需消费的商品项目和最小需求量，再对每一项依据最低收入户实际消费的混合平均单价计算金额，它们的全部之和即为贫困标准。(4)比例法。把一定比例最低收入的居民定义为贫困居民，把他们的收入水平定为贫困标准。发达国家通常把20%的最低收入人口作为扶贫对象。上述每一种方法都有其优势和不足。相比较而言，相对贫困线的确定更为简单，一般用收入比例法或国际贫困标准线法来确定。国际上通行的做法是以社会平均收入的1/2为界，也曾有机构将相对贫困线定在社会平均收入的1/3处。世界银行根据33个发展中国家贫困状况的研究结果，提出了人均每天1美元的贫困标准（1985年购买力平价不变价格）。
我国现行的农村贫困标准是国家统计局农调总队在1986年对全国6.7万户农村居民收支调查进行计算后得出的。当时是以国际上通用的生存绝对贫困概念作为计算农村贫困标准的基础。生存绝对贫困的核心问题是穷人不能满足在当时社会生产或生活方式下维持生命正常活动所必需的基本生存需求。基本生存需求包括两部分，一部分是满足最低营养标准（2100大卡）的基本食品需求；另一部分是最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求。前者是食物贫困线，后者是非食物贫困线，两者之和就是贫困标准。根据这种方法计算，1985年中国农村贫困人口标准为人均年收入206元，此后根据特价指数逐年调整，到 2005年这一标准相当于683元。
我国过去主要考虑是如何尽快解决贫困人口的温饱问题，因此，特别强调满足贫困人口基本食物需求的重要性，而较少考虑非食品消费需求。在基本消费需求中，食品消费需求占85%左右。这是一种典型的以生存为本的温饱标准。这种以生存为本的贫困标准在早期贫困人口大面积存在的情况下是符合我国国情的，它可以保证将扶贫资金集中投入到最需要帮助的穷人。然而，在基本解决了温饱以后，我国还有许多农村人口连最低限度的非食物需求都得不到满足。如果将最基本的食物需求和非食物需求两方面都考虑在内，目前我国农村的贫困人口要远远超过绝对贫困人口与低收入贫困人口合计数量的6432万人。因此，农村贫困问题还将长期存在。有贫困，就要有标准。明确扶贫对象，同样需要标准。要反映和评价扶贫效果，更需要有一个客观科学的标准。从世界范围来看基本上每个国家都有自己的贫困标准。与国际贫困标准比较，我国现行的农村贫困标准只相当于人均每天0.7美元左右，低于世界银行提出的人均每天1美元的贫困标准。
关于农村贫困标准，目前比较有影响的是世界银行的看法。世界银行认为，在绝对贫困发生率较高时，中国政府制定的较低贫困线是一个有效的标准；然而，当社会发展到一定阶段，在只有占总人口比例很小的部分人生活在贫困线以下时，这个标准就不那么有效了。那么，如何确定新标准呢？
笔者建议考虑以下几方面的因素：(1)新的农村标准必须首先满足贫困人口的温饱需求，其用在食品消费方面的支出不能低于现行贫困标准。(2)随着贫困人口温饱的解决，今后扶贫的重点应转到重视穷人非食品消费需求和强调培养贫困人口的自我发展能力方面来。(3)新标准要高于现行标准，其差额要足以保证已解决温饱的贫困人口不容易返贫。(4)要以 20%的最低收入人口的收支状况为参照系。(5)尽可能与国际贫困标准接轨。
为了更准确地评估贫困状况，更好地指导扶贫开发工作，我国需要有一个相对稳定的操作性强的、符合实际的、可行性的贫困标准。可采取沿用国际贫困标准和我国农村贫困标准相结合的方式确定一个新标准，或者将最低收入10%的农村人口的收入水平作为贫困线。上述两种标准测算的数据大约都在年人均收人民币1000元左右。这一标准不仅考虑了穷人的食物需求，而且也考虑了穷人其他方面的基本生活消费需求。按照这一标准计算，2005年我国农村贫困人口约为9000万人左右。对这个新贫困标准，有可能普遍存在的疑问是，既然已基本解决了农村贫困人口的温饱问题，怎么又出来了这么多贫困人口？事实上，原贫困标准实际上是温饱标准，由此确定贫困人口为未解决温饱的贫困人口。新贫困标准实际上是农村居民最低生活保障标准或农村居民最低的生活消费标准。考虑到新旧贫困标准的衔接和可行性问题，在公布新贫困标准的同时，也公布原来的贫困标准。把原贫困标准叫做温饱标准，由此确定的贫困人口为未解决温饱的贫困人口，对这部分人口重点解决他们的最基本食品和非食品需求；在此之外，则重点解决新标准下贫困人口最基本的非食品需求问题。
（二）继续坚持开发式扶贫方针
开发式扶贫是指扶贫主体通过投入一定的扶贫要素，帮助贫困地区和农户改善生产、生活条件，发展生产，以此提高贫困人口的收入，减轻或消除贫困。开发式扶贫的主要含义是，在国家和社会必要的帮助和支持下，动员贫困地区的干部群众，发扬自力更生、艰苦奋斗精神，合理开发利用当地资源，形成自我积累和发展的能力，主要通过自身的努力增加收入，解决温饱摆脱贫困。开发式扶贫包括为贫困地区修建基础设施，发展贫困地区教育，给予优惠经济政策，提供优惠贷款等多项措施。开发式扶贫把贫困地区农民自力更生和国家、社会扶持结合起来，有效地开发当地资源，发展经济，增强自我积累、自我发展的能力。这是稳定地解决温饱、实现脱贫致富的根本出路。
自20世纪80年代中期以来，我国一直实施开发式扶贫发展战略。从20多年来我国扶贫开发取得的成就和实践证明，开发式扶贫的方针是完全正确的，符合贫困地区的实际，符合农民脱贫致富的愿望，也符合我国社会经济发展的特征。因为我国贫困人口规模庞大，国家不可能有足够的财政资源对所有贫困人口实行救济。在目前贫困人口大幅度下降的情况下，开发式扶贫仍是今后扶贫的主要方式，这种扶贫方式投入成本低，扶贫效益高，能够真正改善贫困地区生产条件，增强贫困人口的发展能力，从而在根本上解决贫困问题。正如联合国开发计划署在《2005年人类发展报告》中指出：“中国在全球千年发展目标中所做的贡献，给予再高的评价也不过分。如果没有中国的进步，整个世界在减贫方面从总体上说是倒退了”。世界银行保罗·沃尔福威茨在2006年10月访问中国时说：众所周知，中国在过去20年是增长最快的经济体，并在此期间帮助4亿多人口脱离了1美元的贫困线。自1980年以来，中国的脱贫人口在发展中国家脱贫人口中占75%，这是一个惊人的事实，中国的减贫成就举世瞩目。这些成就得益于我国坚持了开发式扶贫的方针。当然，在坚持开发式扶贫的同时，对丧失劳动能力的贫困人口，也必须给予必要的救助。对大部分贫困群体主要是提高自我发展能力，走开发式扶贫的道路。开发式扶贫是党中央、国务院确立的扶贫工作基本方针，是扶贫政策的核心和基础，是中国特色扶贫道路的重要特征，在今后一个时期，开发式扶贫仍是我们的基本工作方针，这一点不能动摇。
（三）确定扶贫开发重点
政府应该将中、西部地区、少数民族地区、革命老区和自然条件恶劣的特困地区作为今后扶贫开发的重点。
我国现在的贫困人口越来越集中于中、西部省区。在没有解决温饱问题的贫困人口中， 6%分布在东部，28.2%分布在中部，而60.1%分布在西部省区（见表1）。目前，在东部、东北的贫困人口以零星插花分布为主，在中部则大多分布在革命老区，以山西省为例，从2006年开始实行的晋西北太行山革命老区开发战略中的59个县，就有54个是国家、省贫困县。在西部则大多分布在少数民族地区、仍以集中连片为基本特征。解决这部分人的贫困问题，支付的成本高、难度大，完全依靠当地政府是不可能的。山西省的“两区”大部分县财政收入只有几千万，有些只有一二千万，基本是靠中央和省财政转移支付来维持。山西和全国其他地区相比，中部、西部贫困连片地方政府的财力明显不足，许多县人均财政收入都在200元以下。例如，山西省的永和、石楼、临县2005年人均财政收入分别是：145.40元、172.52元和178.00元。显然让当地政府挤出财力开展扶贫工作是不现实的，因此，必须集中国家的财力和动员全社会的力量对这些老、少、边区给予重点扶持。部则大多分布在革命老区，以山西省为例，从 2006年开始实行的晋西北太行山革命老区开发战略中的59个县，就有54个是国家、省贫困县。在西部则大多分布在少数民族地区、仍以集中连片为基本特征。解决这部分人的贫困问题，支付的成本高、难度大，完全依靠当地政府是不可能的。
（四）要把扶持贫困地区经济发展与扶持贫困人口相结合
1986年以来中国农村扶贫在资源配置方面主要是以行政县（市）为单位进行的。1986年中央确定了331个国家重点扶持贫困县，各省区另外确定了368个省重点贫困县。1994年提出《“八七”扶贫攻坚计划》时，国家扶持的贫困县总数增加到592个。这些贫困县覆盖了当时全国人口的70%以上。中国的扶贫开发政策很大程度上是针对这些贫困县而制定的。特别是在扶贫资金方面，明确规定：中央的各项扶贫资金必须全部用于这些贫困县。自1986年国定和省定贫困县设立以后，国家贫困县的扶持力度明显加大，解决群众温饱问题的进程相对快于其他贫困地区。592个国家贫困县的绝对贫困人口，已经由1994年的5858万人减少到2005年底的 2365万人，成为这一时期中国贫困人口减少幅度最大的区域。在贫困县，由国家拨付的无偿和信贷扶贫资金大量用于水、电、路以及农业基础设施等建设项目方面，这些项目是以县为单位集中发放，投入对象是项目建设，其产生的效益当地所有人口都可以享受。过去，当国家贫困县拥有全国大部分农村贫困人口时，集中资源向592个国定贫困县倾斜对大幅度减少贫困人口、缓解贫困问题是十分有效的。但是，经过20年来的扶贫开发，我们扶贫开发工作呈现出三个明显的特点。一是脱贫成本增加。由于目前解决和巩固温饱的难度加大，所以脱贫的总成本比“八五计划”期间有明显的提高。二是减贫速度减慢。20世纪80年代，全国农村贫困人口平均每年减少1350万，90年代平均每年减少530万。2002年到2005年平均每年减少140万。三是贫困人口分布呈现点（14.8万个贫困村）、片（特殊贫困片区）、线（沿边境贫困带）并存的特征。14.8万贫困村的贫困人口和低收入人口占这些地区总人口的比重为33%，青藏高原延伸的甘孜、阿坝和凉山州比重达40%左右，41个沿边境的国家扶贫工作重点县比重超过 40%，都远远高于全国平均水平。面对出现的新情况，一方面要看到我国贫困人口分布日益分散化的趋势，另一方面也要看到区域化仍是农村贫困人口分布的主要特征，只是在东部和中部广大地区，贫困的基本单元已从县变为乡村。因此，我国应该调整以行政县为基本单元开展扶贫工作的基本做法，建立扶贫资源配置更直接对准贫困人口的机制。基本思路是，对西部地区和中部的集中连片贫困地区，仍采取区域开发治理的方式，通过区域的整体发展和重大项目布局，带动贫困人口脱贫；对东部、中部分散插花分布的贫困人口，可考虑将扶贫工作的基本单元向贫困人口集中的贫困乡、贫困村延伸。确保把大部分扶贫资源用于现有贫困人口身上，以使他们能够得到更多的政府支持和社会关怀，尽快摆脱贫困人口过上宽裕生活。
（五）在着力解决剩余贫困人口温饱问题的同时，更加重视解决相对贫困问题
当前全国扶贫开发工作的重点，就是首先要解决剩余贫困人口的温饱问题。到2005年底，我国仍有2365万左右人口尚处于绝对贫困状态，不能满足基本的食物和衣着需求。解决这部分人的温饱不仅关系到贫困人口自身的尊严，而且关系到全面建设小康社会和建设社会主义新农村目标的实现。因此，解决绝对贫困人口基本消费需求，是“十一五”期间我国扶贫工作的战略核心。还应包括两方面的内容：一是向绝对贫困人口提供基本生存条件。通过政府和社会力量向他们提供粮食、衣物等基本的生活必需品，提供人畜饮水、卫生设施、健康服务及住房等基本的社会发展服务。二是向绝对贫困人口提供基本生产条件。通过政府扶持、社会援助、贫困人口积极参与的方式，改善贫困人口基本的农业生产条件，帮助其修建基本农田、水利设施、乡村道路及通电设施，为其彻底解决温饱问题奠定基础。
我们在重点解决绝对贫困问题的同时，还必须关注相对贫困问题。因为我国目前社会经济发展存在着一个突出问题是地区之间、城乡之间和农村内部收入差距不断扩大的趋势。从我国居民收入差距变化情况看，改革开放以来的27年间，差距有了较大的上升。根据世界银行估计，在改革初期的1979年，我国城乡居民家庭人均收入的基尼系数为0.33。根据国家社科基金的一项课题的研究，到了1988年，我国城乡居民家庭人均收入的基尼系数上升到0.382。 2004-2005年，中国城乡居民家庭人均年收入的基尼系数已达0.4577。另一种是所谓五等份方法。这种方法是将全体居民按收入低、次低、中间、次高、最高分成五组，然后看各组在全部收入中所占的份额。高收入组占份额越大，低收入组占的份额越小，则收入差距越大。根据上述的2004-2005年的同一次调查，我国城乡居民各收入组占总收入的比例分别为：4.06%、 8.63%、14.14%、21.77%和51.40%。如果说用上述数据与20世纪80年代相比，高收入组占的份额比20世纪80年代有了明显上升，20世纪80年代时，按同样的分组，最高收入组所占份额从未超过45%。与此同时，低收入组所占份额有了明显下降。所以，用五等分法测量收入差距所得结论，与前面分析基尼系数的结论是一致的，即目前的差距是比较大的。2005年，重点县农民人均纯收入1723元，仅相当于全国平均水平3255元255元的52.9%。贫困农民收入上限与全国农民人均收入差距从2001年的1:3.6上升到2005年的1:4.8。从山西省“两区”县内的54个贫困县农民人均纯收入与全省农民人均纯收入差距分析，2002年、2003年、2004年分别为：689元、683元、754元，差距也在逐步扩大。由此可见，无论城乡之间还是农村内部收入差距都是扩大的。
收入差距在不同群体间扩大的后果是产生愈来愈严重的相对贫困。因此，国家必须调节不同阶层居民收入分配政策，既要重视剩余贫困人口脱贫问题，又要关注刚刚解决温饱问题的农村人口，有效地发展社会服务，促进农村剩余劳动力的流动，实施保护穷人和脆弱团体的公共项目建设，从而使全体人口都从经济增长中获益。
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