产业政策与地区政策的融合：理论与经验，本文主要内容关键词为：产业政策论文,理论论文,经验论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国的产业发展，一方面面临着激烈的国际竞争，另一方面又面临着计划经济加速向市场经济过渡所产生的不适应性。与此同时，我国地区经济社会发展差距日趋拉大的问题愈加突出，如果得不到及时有效地解决，就有可能引发一系列社会矛盾和社会问题，影响全国经济的顺利发展和社会稳定，乃至危及国家整体利益。因此，正确处理好我国产业政策地区化和地区政策产业化之间的关系具有重要的现实意义。
一、产业政策要有区域政策相配套
政策的出发点和着力点是调整、协调，特定的政策调整协调特定的对象。事物的复杂性和关联性，要求政策配套、交互作用，才能充分发挥各项政策的功能。产业政策也是如此。国家制订和执行产业政策，规定在一定时期内，对不同产业分别采取扶持发展改造限制以至淘汰的措施，其目标是调整协调要素在产业间的分布，矫正已有的结构性偏差，促进产业结构的合理化和高度化，提高要素的运用效率，从而提高社会生产率。同理，为了使生产要素在空间上进行合理的调度和组合，协调区域关系，并使整体结构的调整、优化落实到特定空间，就需要制订和执行地区（或称区域）政策。因此，产业政策和地区政策是两个相互联系又有区别的概念。二者的总目标是一致的，都是为了优化生产要素的组合，提高整体效益。但二者回答和处理的问题又是不同的，前者主要解决整体结构优化问题，后者主要解决地区结构优化问题。二者相互促进、相互制约，但不能相互取代，不能认为有了国家的产业政策，各地区都按此办事，就能解决区域问题。没有区域政策相配套，产业政策就难以顺利实施并取得预期成果。由于国家的产业政策，主要是从宏观上明确各个产业的地位、发展方向及国民经济各个领域中支持和限制的重点，但它不能体现不同地区的发展特性和不同的发展要求。而我们国家幅员广阔、地区差异很大，不同地区经济发展的基本条件、潜力、限制因素和经济运行中的问题千差万别，已有的生产力发展水平、结构层次和经济发展所处的阶段也有差别。宏观产业结构的调整，如果不结合区域特点来进行，将产生两种结果：或者是国家产业政策在地区受阻，难以在各个地区贯彻到底，或者是国家用“一刀切”的办法强制推行产业政策，使地区的发展受阻。要使产业政策得到各地区的积极响应和配合，就必须有体现区域特性的区域政策相配套，所谓“产业政策地区化，地区政策产业化”，其实质就是产业政策与区域政策相辅相成，以实现整体结构优化和区域结构优化的有机融合。
从实践上看也要如此。改革在一定意义上讲是利益关系的合理调整。十多年的体制改革，在构造地区发展主体和地区利益主体方面，取得了巨大成就，使地区经济出现前所未有的活跃局面，但同时也暴露出一系列问题，集中体现在以下几方面：
第一，地区经济发展不平衡加剧，地区经济差距全面拉大。80年代以后，中间产业布局重点倾斜于东部地带，但东部地带的超速发展对中部和西部地带的连动效应不大。特别是东部的长线产业没有及时得到限制，在一定程度上偏离了东部应有的发展目标，而具有资源优势的中西部地带的能源、原材料产业，由于没有产业倾斜政策的支持，未能得到应有的发展，加剧了全国性基础工业与加工工业的失衡。
第二，地区倾斜与产业倾斜不协调，生产布局偏置与产业结构失衡同时存在。在产业政策倾斜过程中，东部地带的发展不分产业和部门，实行全面倾斜，忽视了中西部农业、能源和交通运输等基础产业的发展。同时，在现有的布局中，加工业和原材料分布的错位现象十分严重。
第三，地区间的经济摩擦和碰撞日益加剧，以贸易封锁和资源争夺为特征的“蜂窝状经济”形成并不断强化。由于政策不平等和价格体系不合理，造成具有原材料和初级产品优势的中西部地区的部分利润流向东部地区，中西部提供原材料，东部地区加工后再返销中西部地区的分工模式造成了中西部地区的“双重利润”损失，加剧了地区间利益的不均等，由此而产生的中西部地区以及东部地区之间的区域经济封锁，导致“蜂窝状经济”的形成。
第四，地区产业结构趋同趋势加剧。各地区产业布局缺乏宏观控制，在利润动机的诱导下，纷纷加速投资少见效快的加工工业的发展，忽视基础产业的发展，最终导致地区产业结构雷同和全国产业结构失衡。
解决这些问题，单有产业政策，而没有配套的地区政策，宏观结构的调整，缺乏空间和地区基础，该限制的产业得不到限制，该支持的得不到支持，其政策功能就无从发挥，必须通过产业政策和地区政策的双重引导和约束，把产业政策的要求具体到地区，使产业政策和区域政策相互融合，才有可能同时实现总体结构的优化和地区结构的优化。
二、地区产业发展要同国家产业政策相吻合，国家产业政策要考虑地区产业的差异性和灵活性
产业发展和产业政策的实施总是在一定的地区范围内展开的。要了解中国的产业发展及政策趋向，必须研究中国产业发展的地区布局问题。沿着中国产业布局的历史轨迹，我们可以看到在中央主导型产业布局政策的影响下，中国产业布局表现为“非均衡发展——均衡发展——非均衡协调发展”逐步演变的过程。同时也反映了产业政策与区域政策不断融合的发展趋势。
随着中国80年代后期非均衡产业布局政策的实施，中国经济出现了区域间差距拉大以及地区间经济封锁等问题，加上西方一些产业布局和区域经济理论陆续被引进中国，中国理论界对非均衡战略又进行了修正，这些修正主要是吸收了美国经济学家J·威廉姆森（J·G·williamson）的区域成长理论的主要思想。 该理论认为，在国家经济发展的早期阶段，区域间成长的差距将会扩大，即倾向不均衡成长。之后随着经济成长，区域间不平衡程度将趋于稳定，当到达发展成熟阶段，区域成长差异则逐渐缩小，即倾向均衡成长。区域经济成长从不均衡到相对均衡和均衡的演变过程是极化效应和扩散效应相互作用、相互转化的结果。在区域成长初期，极化效应较扩散效应显著，区域经济差距呈拉大趋势，这种不平衡发展是与聚集经济和规模经济紧密相关的，即生产要素首先集中在少数点或地区（增长极）上可以获得较好的效益和发展。而在区域成长后期，扩散效应变得更为重要，新区经济得到发展，聚集区经济向周围扩散渗透，并导致区域经济差异的进一步缩小。因而，从本质上看，区域成长理论，是一种由不平衡到平衡的发展理论，在这种发展理论的影响下，中国理论界意识到，1978年以后中国推行非均衡产业布局是由当时的经济发展的实际情况决定的，但这种非均衡布局必须有一定的度，区域间的经济发展可以是不平衡的，但区域间的差距不能过大，否则就难以实现从不平衡到平衡的过渡，因而在非均衡产业布局的基础上必须进行必要的协调，在提高区域极化效应的同时，加强区域的扩散效应，促进区域间的经济合作，最终实现从不平衡发展到平衡发展的过渡。
非均衡协调论认为，中国的产业布局政策总体上应该选择非均衡战略，要根据非均衡战略发展规律，有重点、有差异、有特点地发展，而不是平均使用力量普遍按一种模式发展，在不同的时期要选择支配全局的重点地区、重点部门发展经济，才能事半功倍。中国区域经济成长尚处在初期阶段，极化效应扩散效应更为显著，宜选择非均衡的区域发展战略，它既适应中国区域经济不平衡发展的现实，又符合加快全国经济发展步伐，提高宏观经济效益的要求。此外，中国区域间的自然条件、自然资源、地理位置、经济技术基础和社会历史背景等差异，在程度上要远远超过国外一般的区域不平衡发展国家，受制于这个独特的国情，要求在这种适度倾斜的战略中，把区域经济倾斜与产业结构倾斜、中西部地区开发结合起来。从宏观和整体上向东部沿海倾斜，但不是对东部的所有产业和部门倾斜，对非重点的中西部地区，也并不是一切产业和部门都不是重点，都不要倾斜。在重点发展东部沿海的同时，又不忽视中西部特别是农业、能源、原材料和交通运输等基础产业和基础设施的发展，从而正确处理好重点与一般，沿海与内地的关系，利用各个地带的特点，扬长避短，发挥各自的优势，达到最大的社会经济效益。这种开放型的区域经济发展战略要求东部沿海要充分利用世界产业结构调整的有利时机和自身的经济技术和劳动力资源优势，跻身于国际分工行列，大力发展外向型经济，参与国际竞争和交换，改变过去的加工工业在同水平上的过度扩张，对传统产业进行技术改造，积极开发新型产业，实现产业结构高度化，并为中西部地区让渡出一部分能源、原材料和传统制成品的国内市场。中西部地区要根据自身的资源条件，通过对比较成本和比较利益的选择，优化本地区的产业结构，迅速填补这一部分国内市场，从而带动地区经济的增长。东部地区根据产业结构调整目标，向中西部扩散和转移一些产业，形成对中西部资产积累的补充。沿海地区要进一步对外开放，这不仅可以加速本地区的经济发展，而且有利于加速技术、信息、管理经验向中西部的推移，减少因中西部地区特别是西部地区位置偏辟而带来的智力时差。中西部地区经过多年的建设已有一定的基础，具备了经济增长的初始条件，在产业发展中必须走出自我封闭系统，增强开放意识，发挥资源优势，采用优惠政策，吸引国内外特别是沿海地区的资金、技术和人才，实施资源开发与加工增值相结合的发展战略，使资源优势得到充分发挥。
我国在从计划经济向市场经济转变过程中，中央对产业布局的影响力度逐步下降，市场经济发展的内在规律对产业布局的影响明显增长。因此各地区在区域经济发展中，一方面依然靠中央，服从大局，贯彻落实国家产业政策的要求；另一方面又必须面向市场，在地区经济交流中发挥自身优势，寻求本地区发展的机会。
从方法上看，该理论一方面从经济效益目标出发，发挥各地区优势，利用市场经济的内在规则促进区域分工和交流，加速经济发展。另一方面注重政治、社会等因素对产业布局政策的影响，利用经济杠杆协调区域经济关系，逐步缩小或消灭客观上存在的区域间不平等。同时也为各地区的产业发展指明了方向，为产业政策地区化提供了理论依据。从理论政策效应上看，该理论一方面促进了地区优势形成，经济高速增长，另一方面通过中央政策的宏观调控缩小经济发展中出现的地区差距。
三、国家产业政策与地区主导产业的选择
作为中国90年代区域产业政策的基本目标内容之一，确立不同类型省区的主导产业和产业发展序列已成为产业布局的重要内容，标志着产业政策与地区政策的进一步融合。
现代地区经济成长的过程，实质上是产业部门的成长过程，成长首先从主导产业开始。从动态上考察，地区主导产业是因时因地而异的。同时它又具有共同特征，一方面它是全国产业系统中同类产业的主要生产供应地，同其它地区同类产业相比，主导产业具有综合效益高、产品专门化率高、规模集中等特征。另一方面它又是区域经济增长的驱动轮和推动地区产业结构演化的主角，具有较高的关联度和辐射力，构成区域经济的主体和核心。因而地区产业结构的选择和优化，本质上应围绕主导产业建立起来，并以此为核心，建立有序的开放的地区产业系统和网络。
地区主导产业的选择，既要符合国家的产业政策，同时又要以地区的区位优势作为选择的基本依据，以充分发挥地区优势为目标。在这个过程中，市场机制将发挥越来越重要的作用，各地区根据产业布局的现状从本地利益出发选择主导产业。这种选择很容易导致重复布点、地区产业结构趋同的现象，从而，国家宏观调控对地区主导产业的形成是十分必要的。从国家来看，一是要加强对各地区主导产业行为的导向控制；二是要素流动的调控；三是主导产业规模控制。通过这些调控使地区主导产业的选择与国家主导产业布局相互协调。这种协调不是强调地区与全国的一致，因为国家的重点项目不一定都是国家的主导产业项目，有些不属于国家主导产业项目的重点项目，布局在条件适宜而没有国家主导产业项目的地区，也可能成为这些地区主导产业的生长点，国家也应在资金、政策上积极予以扶持，这对地区经济发展，特别是落后地区的经济增长显得十分重要。
四、促进产业政策与地区政策有机融合的政策取向
1.适度倾斜与区域经济协调相结合，实施区域经济非均衡协调发展战略。
历史的经验证明，产业发展的合理选择只能是注重效率，兼顾公平，适度倾斜，协调发展，采取区域经济不平衡战略。从已形成的东、中、西三大经济地带的现状出发，利用地带性“梯度差”蕴含的经济技术势能，更有效地发展经济技术交流，合理分工、发展所长、协调发展。
东部沿海地带采取引进、改造、振兴的办法，提高产业结构和产品结构，实行“外引内联、内联外挤”，积极开拓技术密集型、知识密集型新兴产业，面向国际市场，利用本地带城市智力密集的优势，不失时机地跟踪世界高新技术的发展。同时，对现有高能耗、高资源消耗和普通技术产业和产品，逐步向中西部转移，从而既使沿海地带的工业提高到一个新水平，又给内地工业发展腾出原料和市场，提供技术，使全国三大经济地带各得其所，协调稳步发展。在战略重点上，主要抓紧辽中南、京津唐、长江三角洲、珠江三角洲四大经济重心区，使其率先实现结构高度化的同时，有步骤地对区内开发不足又具有开发潜力的地区如冀东滨海地区、黄河三角洲地区、苏鲁豫皖接壤地区、镇海——宁海——普陀经济圈，两江产业带和海南岛等实行综合开发。
中部和近西部的产业发展充分利用资源优势，加快能源、原材料工业和农业开发，使中部和近西部成为中国能源、原材料的主要生产基地和商品粮基地。同时，利用本地带三线建设的技术优势发展微电子、光纤通讯、新型材料、核工业等高技术产业，并以新技术嫁接、改造区内的传统产业，发展进口替代和出口产品。此外，该区农业无论从深度开发和广度开发上都有很大的潜力，通过对三江平原、松嫩平原、豫中平原、江汉平原、成都平原等的开发，将其建成大规模的农业商品粮基地。
远西部地区积极发展农林牧业生产，加强资源的普查和勘探，重点开发国家急需而又为本地区特有的石油、煤炭、有色金属等资源，发挥地区优势。在布局重点上，集中进行河西走廊的钢铁、石油和商品粮基地建设，黄河上游水电和高能耗的工业建设，新疆哈密——乌鲁木齐——伊宁产业带的发展，形成一批增长极，以带动整个地区经济的发展。
2.以市场为基础重构产业布局和运行机制。
重构产业布局和运行机制，总的思路是：国家制定产业布局总体目标和基本框架（规划各地带、各地区发展的主要方向和任务，国家级产业带的走向、重点开发区域和增长极等等），综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段调节市场，通过要素市场的经济参数，引导企业和各投资主体，围绕国家产业布局目标，自主作出投资区位的决策。
标签：产业布局论文; 产业结构理论论文; 国家经济论文; 均衡生产论文; 区域经济学论文; 市场均衡论文; 产业融合论文; 经济学论文; 中西部地区论文;