我国社会保险存在的主要问题及改革取向，本文主要内容关键词为：社会保险论文,取向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国社会保险的现状及存在的问题
（一）我国社会保险的现状
经过几年来的不断改革，我国已基本实现了对城镇企业职工“养老保险”和“失业保险”基金的社会统筹，部分地区对“医疗保险”和其它保险也实行了社会统筹。有些试点地区还在“养老”和“医疗”两个项目社会统筹的基础上实行个人帐户，即将单位和个人按职工工资总额的一定比例缴纳社会保险费汇入个人帐户，职工生病和退休时，按规定在个人帐户的储存额中领取医疗费和养老金。社会统筹在一定程度上提高了社会保险基金的社会化程度，缓解了过去因职工社会保险基金全部由各个企业自筹，在本企业范围内自收自支，而造成新老企业之间负担不平衡、社会互济性差的矛盾。同时，由于现行筹资方式将大部分城镇企业纳入统筹范围，扩大了社会保险的覆盖面，推动了我国社会保险事业的发展。到1996年末，全国参加基本养老保险的职工达8758.41万人，覆盖率为78.4%；全国基本养老保险基金收入1171亿元，收缴率为92.5%，支出1031亿元，累计结余578亿元。失业保险方面，1996 年全年领取失业救济金的人数达331万人，比上年增长27%；帮助187万人实现了再就业，比上年增长27%。工伤保险方面，全国已有3102.61 万名职工参加工伤保险，比上年增长18.66%。海南、 广东等省还建立了社会集中管理、全省调剂使用的工伤保险基金。全国有80%的企业开展了医疗保险改革，四川、河南等近20个省、直辖市288个县和28 个系统开展了中小企业大病医疗费用社会统筹，参加的职工已有792万人； 参加生育保险的职工已达2015.56万人。
（二）我国现行社会统筹制存在的主要问题
社会统筹和个人帐户相结合的社会保险模式是我国借鉴国际经验的一个首创，符合我国的现实情况，与原社会保险制度相比，社会统筹改革措施所取得的成果是显著的。但我们也应当看到，现行社会统筹制仍然存在不少缺点，社会统筹和个人帐户相结合的模式在实施过程中也遇到不少困难，制约着我国社会保险事业的发展。具体分析如下：
1.社会化程度不高，负担不平衡，覆盖面狭窄。以国有企业开展的养老保险为例，目前全国仅14个省、直辖市的退休费用是省级统筹的，其余省、市、区均为市县级统筹。这样虽打破了单一企业保险的格局，但却造成地区间退休费用负担不平衡的局面，造成养老金相互攀比的现象。同时，我国的社会保险除国家工作人员、国有企业和城镇大集体企业职工外，三资企业、私营企业和小集体企业的职工及个体经营者多数没有参加，农村社会保险几乎是一片空白。狭窄的社会保险覆盖面，不利于国有企业和非国有企业在统一条件下的公平竞争；不利于尽快形成劳动者在企业间合理流动的就业机制和其它劳动制度的改革；难以在更大范围内筹集社会保险基金（尤其是养老基金）。农民不参加社会保险，导致人口过量增长，增加了社会不安定因素。
2.按保险项目分别设立个人帐户将造成管理分散、基金分割、调剂面小和保障力差的矛盾，弱化个人帐户利益分配机制。从试点地区的“社会统筹和个人帐户相结合”的管理体制看，劳动部门负责建立养老保险的个人帐户；卫生部门负责建立医疗保险个人帐户；各地视具体情况增设住房帐户，这样，投保人的帐户由不同部门管理，个人缴纳的基金也被分成几块，不仅使基金收缴过程中环节过多、操作复杂，而且还造成各个项目之间无法调剂使用，无法使社会保险基金发挥应有的功能。
3.社会保险基金筹集和管理分散化，导致基金软收硬支、挪用挤占问题严重。由于我国的社会保险制度改革相对滞后，导致社会保险方面的立法工作跟不上实际运转状况的需要。目前全国尚无一部较为统一健全的跨所有制的法律或条例来严格规范保险金的征管行为，保险金的收缴主要靠协调，征收尺度软，弹性大，因此造成管理严重失效。加上社会上很多人对社会保险不理解，许多企业不愿缴、迟缴、拒缴社会保险金，拖欠现象十分严重。仅天津市1995年11月底就有300 多家企业欠缴养老保险金达1亿多元，严重地妨碍了社会保险事业的发展， 损害了职工的切身利益。而社会保险具有很强的刚性，一旦上去就不可能减少，一软一硬，加重了财政负担，一些地方已出现入不敷出、吃老本的现象。
另一方面，由于基金管理不规范，社会保险基金经常被挤占、挪用、浪费，专款难专用。据财政部对10省市检查，1992年至1995年被挤占挪用的社会保险基金达60多亿元；另据审计机关报告，1996年全国发现被挤占挪用的社会保险基金近60亿元。加上我国社会保险金的发放工作是“由劳动部门返还给企业，再由企业发给受保人”，一旦企业资金紧张，就会有人打社会保险金的主意。据统计，我国社会保险金发放的到位率只有42.9%左右〔1〕。保险基金管理的非规范性， 削弱了政府的宏观调控作用，在某种程度上降低了保险基金的社会效益和经济效益，造成相当部分保险基金流失，变相地增加了企业和职工的经济负担。
4.由于某些行业实行行业系统的条条筹管，造成社会保险“条、块”分割。统筹社会保险基金的根本意义在于全社会范围内形成一种互济机制，而按行业统筹社会保险基金的结果必然使互济范围缩小，限制了社会保险互济功能作用的充分发挥。由于市场经济的竞争性，现在景气的行业将来未必景气，因而按行业统筹的做法会加大一部分职工社会保险的风险性，也给职工在不同行业间流动造成障碍。
5.现行社会统筹制不能发挥社会保险预算制度的作用。在现代化大生产和市场经济体制的条件下，社会保险基金管理必须纳入国家财政预算，建立统一的社会保险预算制度。目前，社会保险基金的来源仅依靠企业和个人负担的部分加上国家负担的税前支出转让部分，只能适应一般正常情况下的资金需求，在一些特殊领域、特殊行业、特殊地区，以及在发生范围较大的自然灾害时，则会产生支付能力的不足，需要由国家财政给予必要的补助、调剂和平衡。此外，我国现行的社会保险，由社会或部门设立的社会保险机构分头管理，未建立起完善有效的监督机制，不利于政府、企业和职工群众对社会保险基金的筹集、分配和使用进行监督，无法保证社会保险基金运行的合理性、安全性和公正性。资金分散化将阻碍社会保险制度的完善，导致政府宏观调控能力弱化。
二、开征社会保险税是解决我国社会保险问题的最佳选择
针对我国的国情和现行社会统筹方式的不足，笔者认为，下一步改革的当务之急是要扩大社会保险的覆盖面，规范社会保险基金筹集方式和管理办法，为社会保险制度的完善和发展提供稳定、可靠的财源，而开征社会保险税则是实现这一改革目标的最佳选择，这是由税收的特点决定的。税收是国家借助法律形式筹集资金的一种手段，税收本身具有强制性和固定性的特点。开征社会保险税可以借助法律手段强制地实行社会保险基金的社会统筹，并能确保社会保险基金的稳定性。具体地说，我国现阶段开征社会保险税的优点在于：
1.开征社会保险税是筹集社会保险基金的最有效形式。社会保险基金的筹集是以国家为主体对国民收入进行的分配。实践证明，用行政手段筹资困难很大，而采用社会保险税筹集社会保险基金，用税法等法律形式把企业和个人的权利、义务确定下来，有利于确保社会保险基金来源的稳定可靠，且具有强制义务性，能及时、足额地把税款征缴上来。同时，社会保险税收缴按统一征收率，克服了不同地区、企业、行业的职工个人之间负担不均、待遇有别的弊端，可以实现在同一比例下“多收入者多缴，少收入者少缴”的社会负担纵向公平和“收入相同者负担一致”的横向公平，有利于推动我国社会保险事业的发展。
2.开征社会保险税有利于减轻国家财政和企业负担。开征社会保险税，统一由税务部门征收，只是资金筹集方式的改变，并没有发生分配格局的根本变化，也不普遍增加企事业单位的负担。从总体上讲，由于职工个人承担一部分，社会又实行大范围的社会统筹，一部分企业的负担将有不同程度的下降，因此，阻力因素不大。由于我国离退休人员日益增加，预计到2000年，全国退休人员将达4000万，费用支出超过1000亿元，如此巨额支出，国家难以承受，如由企业承担，企业会因职工年龄结构不同而负担不均，实行条块统筹会因费率和支付标准不同造成条块的差异和攀比。而实行国家统一税率征收保险税，可以消除地区负担不同造成的条块差异和苦乐不均，保证有稳定的资金来源，减轻国家、企业负担。加上社会保险税具有明确的目的性、返还性，真正体现了“取之于民，用之于民”，公民乐于接受。
3.开征社会保险税有利于加强国家宏观调控。社会保险税由税务机关统一征收，纳入预算归财政统筹，可以发挥预算体制的优势。一方面，根据社会经济发展水平和保险事业的发展需要，在不同时期、不同情况下，可以通过对社会保险税的征收范围、征收率的调整，对社会保险基金的筹集和分配进行控制，从而实现对社会总需求和国民经济的调节；另一方面，由于经济发展的不平衡，国家也可以通过社会保险基金的调剂使用，调节地区之间、部门之间的利益分配。
4.开征社会保险税有利于社会保险事业的社会一体化管理。所谓社会一体化管理，就是凡符合保险对象都属应征范围，包括城镇甚至农村的各种经济成分，各种经营形式的企事业单位，所有不同岗位、不同职业、不同身份的工薪劳动者，对其社会保险事业的安排、规划以及资金的筹集、支付等，实行统一政策、统一制度、统一管理。社会保险税的特点同这种体制的要求相一致。社会保险税由税务部门制定保险税的征收办法；会计师事务所等中介机构承担社会监督责任；财政部门负责编制社会保险基金的预算，定期向社会保险机构划拨保险支出，监督保险基金的征管和使用，检查保险基金的发放和使用效果，实现社会保险基金的增值；社会保险机构负责社会保险制度的制定，具体使用社会保险基金。这就建立起规范化的收、用、管等社会一体化管理，使社会保险基金的管理、使用更加公平合理，减少浪费。同时，也便于公民对保险基金的使用进行监督，增强公民的参与意识。
5.开征社会保险税是我国经济体制同国际惯例接轨的需要。据《世界政府财政年鉴》记载的118个国家资料中， 开征社会保险税的国家有80多个，几乎包括了所有发达国家和部分发展中国家。借鉴发达国家的做法，开征社会保险税可消除外商投资企业和外国企业对我国当前依靠行政措施征集社会保险基金造成的误解和纠纷，妥善解决这些企业中方职工的社会保险利益问题，促进我国对外开放工作的发展。
三、我国社会保险税的框架设计
（一）我国社会保险税应遵循的原则
1.循序渐进，逐步发展的原则。国外经验表明，社会保险制度的建立与发展是与一国社会经济发展水平相适应的。我国是个发展中国家，社会物质基础比较薄弱，地区之间经济发展不平衡，农业生产的社会化程度较低，且人口众多。因此，我国社会保险税的设计，必须从国情出发，不宜全国“一刀切”，应在我国统一模式下，视各地具体情况逐步推行；实施范围应由小到大，由企业职工向其他公民逐步展开；保障项目由少到多，逐步增加；税率调幅，在相对稳定的前提下，由低向高逐步上扬。决不能把社会保险标准定得过高，避免因改变社会筹资方式而增加负担，减少征收阻力。
2.普遍纳税，共同负担原则。社会保险税应遵循普遍纳税，国家、企业和个人共同负担的原则，不论是何种类型的企业，也不论是城市还是农村，只要是具有纳税能力的劳动者及其所在单位都是纳税人。国家行政事业单位除由公务员个人负担的部分外，均由各级财政集中划拨；企业单位及所属职工分别负担，以企业负担为主，个人负担为辅：个体经营者由个人负担，国家可以给予一定的补助。
3.负担与受益对应、权利与义务相统一的原则。国内各类企业及其职工、个体经营者均有义务缴纳社会保险税，不缴税者不享受社会保险，缴税项目和缴税数的多少与受益项目及受益程度挂钩，做到权利与义务相统一。
4.专税专管、专税专用的原则。社会保险税的收支应建立专门的预算管理制度，由税务机关征收税款，足额划拨给社会保险机构，以确保社会保险税款用于各保险项目。对收支结余部分，可设立社会保险信托基金，委托国家信托投资公司进行直接或间接投资，保证基金不断增值，杜绝挪用、浪费社会保险基金的现象。
（二）我国社会保险税的具体设想
1.税种名称。我们认为，与“社会保障税”相比，称“社会保险税”更为适宜。理论界有人简单地认为社会保险等同于社会保障，这是不正确的。社会保险和社会保障是两个既有区别又有联系的概念。社会保险由国家举办，带有普遍性、强制性、互济性及补充性等特征，其对象是工薪收入者，其目的是要解决劳动者在伤、残、废、失业等情况下获得基本生活费用和保证其基本生活，它是社会保障的核心部分。而社会保障不仅包括社会保险，还包括社会优抚、社会福利、社会救济，其对象是社会全体成员，如称“社会保障税”，则隐含之意是对全体社会成员征税，这显然是不可能的。因此应该称“社会保险税”。
2.纳税人。中华人民共和国境内的一切企事业单位和职工及有收入的劳动者均为纳税人。具体来讲应包括国有企业、集体企业、股份制企业、联营企业、私营企业和行政事业单位、社会团体及其职工以及个体经营者。但是有两个问题需要引起注意：一是对党政机关和由国家财政拨款的事业单位不应作为社会保险税的纳税人，因为对他们征税实际上是对财政的行政事业经费支出征税，毫无意义；二是鉴于我国目前农村经济发展水平较低，以及管理水平落后，暂不把农民列入纳税者，待条件成熟后，再因地制宜，逐步将其列入纳税人范围。
3.课税对象和计税依据。社会保险税的课税对象，对个人纳税人而言为职工全部劳动报酬，包括工资、奖金、津贴和其它收入；个体经营者以缴纳个人所得税的所得额为征税对象。对法人纳税人而言是各类企业、事业单位职工工资总额。征税对象扣除法定减免项目的余额，构成社会保险税的计税依据。另外，根据国际惯例，社会保险税应附有“最高应税限额”的规定，即只就一定时期内一定限额以下的工薪收入额课税，因为社会保险税是一种专门目的税，它为筹集社会保险基金而存在，不是以调节经济为根本的。
4.税目与税率。税目的设计在我国现行社会统筹项目的基础上，考虑到养老、失业、医疗对社会经济影响较大，应首先设置养老保险税、失业保险税、医疗保险税三个税目。通过设置养老保险税、失业保险税可以解决养老保险基金和失业保险基金的筹集问题，保障人们退休和失业时的基本生活需要。医疗保险方面，由于医疗费难以精确测算和控制管理，可先行立法，选择部分地区试点，取得经验后，再正式纳入征税范围。其它如工伤、生育保险等应在原办法的基础上继续完善，待时机成熟后再设置开征。
如何选择和设计税率是开征社会保险税的关键一环，它必须符合我国经济发展状况和企业、职工个人的负担能力。从国外情况看，现行的税率模式有比例税率、累进税率、定额税率。目前我国的生产力水平较低，不少企业效益欠佳，加上我国一直实行低工资制，工资水平相差不大，不具备实行累进税率的条件；而按比例税率征收，一般不会造成纳税人负担上的不平衡，且具有透明度高、计算征收简便等特点，为此我国现阶段宜采用比例税率。根据我国具体情况，先设计总的比例税率，后根据税目及单位和个人的负担能力分解为分税率。
（1）总税率的确定。在开征初期， 考虑到我国地区经济发展不平衡，收入水平参差不齐的实际情况，税率不宜定得过高，应同目前劳动部门收缴社会保险基金的比例衔接。经过反复测算、反复论证，我们认为就养老、失业两项开征社会保险税的税率以20%左右为宜，具体调整幅度由各地区结合本地实际情况自行确定，但调整幅度不宜过大。
（2）分税率的设计。 我国近几年养老金占工资总额的比例一般在14—16%之间。考虑到这一时期工资总额的增长快于养老金的增长，必须建立积累基金，以适应人口老龄化高峰到来的客观要求。因此，将养老保险税的税率定为18%为佳。在开征初期，由企业、单位负担16%，个人负担2%。以后视具体情况将个人负担率每年增长1—2个百分点， 最终达到8%的比例，相应地企业负担降为10%。 失业保险税的税率由企业和个人分别负担1%。个体经营者参照个人所得税的课税对象计征， 因而可设计为15%的轻税率，不足部分由国家财政拨付。
5.减免项目。目前世界各国除个别国家规定有减免社会保险税的条款外，大部分国家没有此项内容。根据我国实际情况，我们认为对以下项目可以考虑减免社会保险税：（1 ）低于法定社会最低生活标准以下的工薪收入；（2）企业停产停工发给职工的基本生活费；（3）退休人员被重新聘用所得报酬；（4 ）在校学生在课余时间从事经营活动取得的收入；（5）在职人员因公负伤、患病， 在家休养期间取得的不完全工薪收入；（6）经国务院批准的其它项目。具体减免幅度， 应由省级人民政府确定。
6.征收管理。为了便于征收，方便纳税，防止税收流失，社会保险税应按属地由税务部门按月计征，年终清缴，采用“源泉扣缴”与“申报纳税”相结合的方法征收。对国有企业、集体企业等会计制度较健全的企业可实行“自行申报”办法；而对在职职工可由各企业在发放工资时，实行“代扣代缴”；对个体经营者及会计核算制度不健全的企业可由一些中介机构（会计师事务所、税务代理事务所）帮助申报纳税。保险税最好划为共享税，中央占的比例应在20—30%之间，以便加强社会统筹调剂能力，避免地区和企业间由于负担不同产生矛盾。企业缴纳的社会保险税金可在税前扣除，列入成本。征收的税款要遵循“专款专用，专税专管”的原则，有结余也不能用于平衡预算，可委托有关部门进行投资，实现增值，保证退休人员和待业人员生活水平稳定增长。
注释：
〔1〕王宝春：《关于开征社会保险税的思考》， 载《税务与经济》，1996年第6期。