以科学发展观统领民族地方立法，本文主要内容关键词为：科学发展观统领论文,民族论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1004-4922(2009)01-0047-05
民族地方立法工作者不但要注重在具体的法律法规条文中体现科学发展观的精髓，而且要自觉地把科学发展观的要求贯穿在地方立法工作的各个环节[1]。
民族地方立法是《立法法》规定的民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治、经济和文化的特点，制定自治条例。自治州、自治县的条例和单行条例，立足于民族地方实际，结合民族地方的实际需要，在不违反国家的基本法律的前提下制定的，对国家法律体系以及法制建设起着补充和完善的作用。民族地方立法作为社会主义法律体系的一个重要组成部分，其立法质量对当地的政治、经济和社会全面发展起着至关重要的作用，是一项逻辑严密、体系完整、关乎民族地方全局的工作。因此，民族地方立法要有相关法律的规制和科学理论的指导。要把科学发展观切实贯彻到法制建设和法治观念的更新上，用科学发展观来指导地方立法工作，不断提高立法质量，促进民族地方各项事业的全面、协调、可持续发展。科学发展观对于民族地方立法建设的统领作用可从以下几个方面认识。
一、科学发展观要求民族地方立法贯彻“以人为本，立法为民”原则，完善民族地方法制
“以人为本”是科学发展观的核心，它要求民族地方立法要“尊重人格、合乎人性、讲究人道、保障人权，构建法律源于人、行于人、评于人和服务于人的理论体系。”[2]
民族地方立法工作要坚持以人为本，从各族人民群众的根本利益出发，因为他们不但在法律上是国家的主人翁，而且在事实上是组织操纵政府的主权者。社会主义国家的一切权力属于人民，权力机关和政府机构的权力是人民赋予的，立法理应体现人民群众的意志，为人民群众的利益而服务。要将“以人为本”、“立法为民”作为基本原则贯穿在整个民族地方立法工作过程中。认真贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，一方面要以各族人民群众的根本利益为出发点和落脚点，体现民意，切实保障各族人民群众的政治、经济、文化和社会等各方面的权利，另一方面又要依靠各族人民群众的力量，拓宽他们参与立法的渠道，广泛听取他们的意见，集中他们的智慧。在实现上述目标的过程中，既要求民族地方人大转变观念，又要求民族地方立法机关坚持与时俱进，建立健全民族地方立法的创新机制，从而更好地实现和保障各族群众的利益。
（一）在立法理念上，从各族群众的根本利益为出发点，转变民族地方政府观念和职能
按照科学发展观的要求，民族地方立法指导思想应当切实保障公民的权利。当权利之间产生矛盾和冲突的时候，要进行适度的配置，寻求合理的协调平衡，而在各种社会关系中，其中一对重要的关系是政府与公众的关系。在制定民族地方行政法规过程中，要通过立法化解和协调两者之间关系，维护和促进两者之间的一致。从而保证在民族地方立法中贯彻民主原则，增强法律的公信力，促进社会和谐发展。这就要求民族地方政府做好以下几方面工作：
首先，树立“人本法律观”，立法出于人，利于人。人是社会的基础，人构建社会的目的是使人拥有更好的生存和发展的环境，而这种环境是由制度支撑的。这些制度应该是人的意志的充分反应，应该给人的生存和发展提供最有力的支持。《立法法》第66条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”
自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得违反宪法和民族区域自治，“这必然要求将以人为本、立法为民的法治思想贯穿于我国立法工作的始终，把尊重和维护人的尊严，把实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益作为立法工作的出发点和落脚点。”[3]如果一个社会违背这种初衷，将制度作为束缚人、压制人的工具，它的发展必将受到限制。“人本法律观”是“以人为本”的重要组成部分，也是社会主义本质的充分体现。这就要求少数民族立法在落实科学发展观时坚持“人本法律观”，在立法上做到：第一，立法者要转变立法观念，积极从统治型向服务型过渡，把立法当做服务社会、服务人民的手段，摒弃“法律是统治工具”的传统观念；第二，立法者要把立法的出发点定位于各族人民群众，将立法的初衷由“我的需要”转为“人的基本需要”，从“方便政府管理”转向“方便人的生存发展”，使法律真正成为人的护佑。第三，立法者所制定的法律必须充分反应各族群众的利益，积极维护各族群众的根本利益。这就要求，立法者所制定的法律一方面有利于维护各族群众的利益，另一方面也有利于各族群众积极实行这些法律。总之，立法者要放弃“权力本位”、“官本位”的落后理念，坚持立法为公、以人为本的理念。在立法的各个领域与环节，都要坚持权利本位，把维护人的尊严、自由与权利作为立法的终极目标。
其次，必须遵循禁止过度原则和信赖保护原则。前者要求政府在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段；后者要求政府在其实施的行政行为对相对人产生了值得保护的信赖利益时，不得随意变更或者撤销该行政行为，否则应当给予相对人合理的信赖补偿或赔偿，以均衡协调个人的信赖利益与公共利益之间的关系。
再次，必须建立好政府与公众的沟通机制。建立政府和公众之间各种沟通的法律机制。只有通过各种形式的沟通机制，政府与公众之间才能取得协调一致、彼此信任，从而增进相互间的尊重与合作，避免相互间的误会和磨擦。
最后，必须做好公共服务的工作。政府机关应当改变过去那种高高在上的观念，真正树立起为民服务的观念；不要把自己手里的职权看做一种绝对的命令和强制，而要看做是为公众服务的职责，充分信任各族群众，把公众当做行政的主人或参与者。只有这样，才能在政府与公众之间建立一种和谐一致的良好关系。
立法只有全面的、实践的、从为更多的民族群众谋取福利的目的出发，才是以民为本、立法为民。
（二）在立法内容上，从各族群众的根本利益出发，充分反应民意
首先，民族地方立法应该反应各族群众最关心的问题。目前，各族群众最关心的问题首先是社会安定问题，其次是各民族的发展问题，然后是其他问题。这些都是人生存的基本问题，这些问题得以解决，人的发展才有可能。目前，国家在这些方面的立法基本成形，作为民族地方立法应该做的是如何完善民族地方立法，使民族地方立法和中央立法形成良性对接，“发挥法作为社会生活调整器的社会控制作用，使权利受到不法侵害时能得到法律救济，权力专横滥用时得到法律的遏制，从而确保社会秩序得以维护，人民生活得以安定，社会争端得以解决。”[4]
其次，民族地方立法应该解决事关各族群众切身利益的问题。目前，事关各族群众切身利益的问题一般为教育、就业、交通、物价、住房、租金、保健、福利、抚恤、养老金劳动保障及其他社会保障等方面的问题。这些问题涉及人的发展问题。民族地方立法要在中央立法的基础上完善义务教育、职业教育以及民办教育方面的条例法规，保证各族群众平等享有受教育的权利，促进教育公平；制定初级卫生保健法、医院法，建立健全覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，确立公共医疗卫生体系，解决群众看病难、就医难的问题；健全社会保障立法，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系；制定社会福利法，规范社会优待、伤残抚恤、死亡抚恤和以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利行为[5]。
最后，民族地方立法还应该充分考虑发展不均衡的少数民族群众的利益。由于现代社会利益主体的多元化，少数民族群众的需求不尽相同，这就决定了民族地方立法过程，必然是一项复杂而烦琐的工作。在阶层多元化、利益需求多样化的情况下，民族地方立法工作不仅需要立法机关与立法利害关系人进行沟通，了解民众的需求，而且特别需要让立法涉及的各方面利害关系人充分表达，陈述各自的观点和理由，表达对立法的意见和要求。在充分发扬民主、彼此进行沟通的基础上，寻求解决的方案。在坚持以人为本的目标下，应当通过沟通、博弈和妥协，协调好各方利益，以达到立法和谐的状态。
（三）在立法程序上，从各族群众的根本利益出发，依靠各族群众的力量
“以人为本，立法为民”反应在立法程序上就是贯彻民主精神，让各族群众充分参与立法过程。立法属于专门的法律工作，它技术性强，专业要求高，程序繁复冗杂。对于民族立法主体来说，一方面要真正树立以人为本、为民服务的意识，全面了解民情，真正代表民意；另一方面要立法主体努力提高立法能力，在设计立法规划、提出立法议案，讨论、审议和表决法律草案等各个环节上，提出意见，把群众的意志和利益有效地贯彻落实到民族地方的条例、法规文本中。在立法程序上反应民意主要是从如下几个方面实现的：
第一，立法前，广泛进行调查研究，充分了解民意，制定符合各族群众利益和要求的法律。这就要求立法者从立法的意义，立法的内容，立法的适用范围，立法给社会带来的影响，立法与各族群众利益的关系等多个方面认真宣传，虚心听取群众的意见和建议。真正做到倾听民意，反映民情，集中民智，解决民疑。“在地方立法中实行公众参与立法决策中来，是地方立法预期目标实现的要求，是增强地方立法的科学性与可行性的重要保证，是让地方立法真正贯彻和落实科学发展观的重要途径。”[6]
第二，在立法过程中，增加透明度，使少数民族群众充分了解法律草案的内容和拟定过程，保障各族群众的知情权和参与权。立法中的知情权具体表现为：一要民众知道立法机关的活动，知道人大代表在立法过程中的态度、发言和行为（人大代表反映民意）；二要民众知道法规草案的原则、主要内容、法律责任等等；三是要民众了解到的立法信息应当是真实、全面、充分和及时的。民主立法中的参与：一是要将民众参与立法规划、立法起草、立法讨论的活动制度化、程序化，如立法听证、立法咨询、立法座谈、立法讨论等；二是民众要有参与立法的信息、资料、时间、程序等的具体安排和保障。立法参与和监督是一种常态；三是民众参与立法不能形同虚设，他们表达的意见和建议应当具有一定的法律意义，能够在一定程度上影响立法过程和立法结果。
第三，进一步推动民族地方立法民主的进程，逐步实现公众参与立法的有序化、制度化。为保证群众参与的常态化，民族地方立法中要将群众参与的组织实施机构、参与的时间、参与事项的范围、参与人员的范围、参与人员的数量、参与的形式、参与人员的权利和义务等内容通过法律的形式确定下来，使群众参与规范化、法律化。
二、科学发展观要求民族地方立法要体现科学性，使地方立法符合客观现实的发展要求
（一）民族地方立法的科学性要求立法者要解放思想，开拓创新，以科学理念指导立法
科学就是符合客观规律，与客观现实相一致。创新是科学观的灵魂。地方立法工作要认清这一客观规律，不断探索，开拓创新，树立科学的立法理念首先要不断解放思想，以实践来检验一切，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来。民族地方立法工作随着改革的深化和经济的发展，既需要制定新的自治条例，也需要对原有不适应改革发展需要的自治条例进行修改或废止。无论哪种都需要以科学观念为指导。其次，要依据客观规律，研究新情况，学习新知识，寻找新思路，创造出能够体现民族地方人大特点、发挥人大优势的新方法、新途径，用足、用好民族地方立法权，切实解决改革与发展中遇到的新问题，努力把民族地方立法工作提高到一个新的水平。再次，既要把握新形势，又要创造新思路，在肯定和保护改革发展的成果同时，注意引导、规范改革发展的方向。要适时、主动、科学地搞好民族自治条例的“立、改、废”工作，把条例的修改和废止放在与制定新条例同样重要的位置。
（二）民族地方立法的科学性要求立法者要增强法理观念，使立法内容更具科学性
立法是一门科学，有其自身的内在规律。民族地方立法要认真发掘立法学的内在规律，制定出富有科技含量的民族地方立法。首先，民族地方立法要注重法律体系的紧密联系性，在立法内容上搞好法律之间的相互对接，尽量避免各种法律之间的重复和矛盾，创制出具有地方特色、内容丰富、形式多样、有机和谐的法律体系；其次，民族地方立法要注重和中央立法的有机衔接，既要对中央立法给以充分的尊重和体现，又要对中央立法给以及时的补充。对需要由地方立法予以落实的中央立法要及时制定自治条例和法规，把中央的法律精神转化为民族地方的规章制度；对中央没有明确规范的社会领域要及时制定自治条例予以调整。同时要力求和中央的法律精神协调一致。再次，在立法内容上要充分反应现代社会的需要，积极促进社会健康发展，反应科学发展和技术进步的需要，完善现有法律，形成保护知识产权，促进科技进步，鼓励技术创新的法律氛围。
（三）民族地方立法的科学性要求立法者提高立法技术，创造立法佳绩
立法技术是指在整个立法过程中产生和利用的经验、知识和操作技巧，包括立法体制确立和运行技术、立法程序形成和进行技术、立法表达技术。包括：规范性法律文件的内部结构、外部形式、概念的语言表达、文体的选择技术；法律规范的结构和分类技术；规范性文件规范化和系统化技术等。为了使立法表达准确无误，符合立法的本意，必须研究和熟练立法技术。就民族地方立法而言，首先要保证民族地方立法的内部结构科学合理，符合规范性法律文件的基本要求，法的内容要完整，法的要素要齐全，法的体例安排要统一。外部形式规范有致，各种法律形式之间相互呼应，协调统一。其次要求法律概念准确精练，法律术语表达规范严谨、明确，法的名称表达要规范统一。再次，要求立法运行程序设计科学合理，具有操作性和实效性。
三、科学发展观要求民族地方立法要做到全面、协调、可持续发展
（一）科学发展观要求民族地方立法要统筹全局，保证民族地方经济、政治、文化、社会全面发展
经济、政治、文化、社会全面发展是民族地方治理的总体目标。民族地方立法必须为实现这个目标提供法律支持，因此，民族地方立法要全盘打算，创制出调整各个领域的法律规范。既要有调整各种经济关系的法律，也要有规范各种政治行为的法律；既要有促进文化发展的法律，也要有推动社会进步的法律。而且要使他们之间相互协调，形成合力。挖掘地方综合发展实力，促进民族地方经济、政治、文化、社会全面发展。
（二）科学发展观要求民族地方立法要协调一致，兼顾民族地方经济、政治、文化、社会各个领域，以期实现可持续发展
首先要协调经济发展与社会进步的关系。宪法规定中华人民共和国各民族一律平等。今天，在我国经济高速发展的同时，社会领域立法却严重滞后，阻碍了我国的健康发展步伐，降低了我国综合发展的水平。“实践告诉我们，加强社会领域立法，是深化改革、扩大开放的需要，是科学发展、社会和谐的需要，是科学立法、民主立法的需要，是形成和完善法律体系、建设法治国家的需要”[5]。因此，加强社会领域立法，实现社会发展与经济发展同步是摆在我国民族地方立法工作者面前的艰巨任务。加快民族地方社会领域立法的步伐要注意如下几个问题：第一，要协调好中央和民族地方的立法权限，使民族地方立法成为中央立法的良好补充。在制定和完善民族地方社会立法工作中要认真研究中央立法的相关内容，领会中央相关立法的基本精神，在充分掌握民族地方基本情况的基础上，对中央的社会立法加以落实。中央已经出台的地方就不要重复制定，尤其要避免出台和中央立法相抵触的法律规范；对于中央没有规定法律的领域，要充分发挥民族地方立法的优势，及时予以立法加以调整。第二，认真研究社会领域立法的功能，准确限定社会领域立法的范围。社会领域立法是目前尚处在争论之中的问题。根据王亚平的观点，我国可以将社会领域立法限定在如下几个方面：(1)关于公民基本权利的立法。劳动法、劳动合同法、就业促进法、反歧视法、劳工权利保护法、劳动争议调解仲裁法、户籍法、特殊群体权益保障法；(2)关于发展社会事业的立法，包括义务教育法、职业教育法、初级卫生保健法、医院法；(3)关于健全社会保障的立法。包括社会保险法、社会救助法、社会福利法；(4)关于规范社会组织的立法，包括：村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等。
其次要协调人与自然的关系。促进人与自然的协调发展。加强环境立法工作是科学发展观的集中体现。在城市化向工业化的过程中，民族地方立法机关应看到各族群众的长远、根本的利益，同时兼顾整个社会中不同人群的不同利益，通过民主和法制，科学有序地处理好人和自然的关系，处理好经济发展和生态保护的关系，处理好人口、资源、环境的关系。处理好人与自然关系是一个庞大的系统工程，其中一个重要方面就是完善环境保护的民族地方性法律规范的制定，为各族群众创造一个良好的生存和生活环境。
收稿日期：2008-10-16
标签：法律论文; 科学发展观论文; 立法原则论文; 科学论文; 法律制定论文; 利益关系论文; 时政论文; 经济学论文;