关于我国交通基础设施投资融资政策的思考*，本文主要内容关键词为：基础设施论文,融资论文,我国论文,政策论文,交通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立适应社会主义市场经济体制的交通投资和融资体制，采取合理有效的财源政策和资金筹措方法是解决我国交通建设长期投资不足问题的关键所在。根据交通基础设施投资的特点，总结我国各地交通建设投资、融资体制改革的实践经验，借鉴世界各国发展交通事业的成功做法，我们认为，应该从以下五个方面入手完善我国的交通基础设施投资和融资政策。
一、发挥政府在交通基础设施建设中的主导作用
交通设施是支持国民经济和社会发展的重要基础设施，交通设施建设涉及到社会公共资源的使用问题，具有明显的外部效果。政府的主导作用主要体现在对交通建设的扶持和对交通投资的管制两个方面：
1.政府对交通建设的扶持
政府可以通过三种途径对交通建设进行扶持，一是由政府直接投资建设交通基础设施；二是提供优惠政策，鼓励民间投资建设与经营交通基础设施；三是支持与交通发展有关的研究开发活动。
从我国的现实情况看，在相当长的时期内，交通基础设施主要由政府集中必要的资金进行建设并引导社会资金、国内企业资金和外资参与投资将是交通发展的主要方式。政府投资建设交通基础设施应继续贯彻“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的方针，发挥各级政府的积极性，各级政府应进一步加大交通基础设施建设投资力度，完善以国家开发银行为主体的政府投资和融资体系，在投资规模和信贷规模上向交通建设倾斜，集中财力保证交通重点项目的建设。应明确中央政府和地方政府的责任和权限，根据中央政府和地方政府的权责和财力合理划分投资领域，全国性的主要交通设施建设项目、涉及国家生产力布局、经济协调发展以及国防建设的项目由中央政府投资；区域性交通项目投资由地方政府承担；受益限于几个地区的交通项目，则可由中央政府牵头组织受益地区的政府、企业和个人联合投资。中央政府还应投资支持经济落后地区的交通设施建设。
政府应根据交通建设项目的经济效益、社会效益和市场需求情况，将其分为非经营性项目和经营性项目两大类。对于社会效益显著的非经营性项目政府应进行无偿投资，对于适于实行市场化经营的项目，政府可进行有偿投资或提供优惠政策吸引民间投资。能吸引民间投资的项目应尽量不用或少用政府投资，能采取有偿投资方式的应尽量不用无偿投资方式。对于有些经营性交通投资项目，政府可在建设初期注入部分投资作为诱导民间投资的活力因素，也可先由政府投资建设，待项目建成开始发挥效益之后，再转让给其它投资主体经营，政府用项目转让所得资金进行滚动投资，建设新的交通基础设施项目。
交通基础设施投资具有很强的公益性，为了吸引国内外的民间投资主体参与交通基础设施建设，政府应实行必要的优惠政策，创造良好的投资环境，同时制定相应的法规，采取必要的行政措施协调项目投资者、工程承包方、政府各部门、金融机构、保险公司以及交通设施使用者之间的关系，解决好交通基础设施建设中的征地、拆迁、安置、补偿以及交通设施建成后的依法管理等问题。应当指出，政府对交通投资项目的优惠政策应与对这类项目服务价格、服务质量的管制政策相联系。应在科学测算的基础上掌握优惠政策的力度，在适度竞争的前提下为投资者提供获取合理投资报酬的条件。
政府还应加大用于交通科学技术研究和科研成果推广的投资力度，促进交通设施建设和运营各个环节的科技进步。
2.政府对交通投资的管制
政府对交通投资的管制主要包括两个方面：一是交通基础设施的建设应由政府统一规划；二是民间投资建设和经营交通设施要由政府授权委托并接受政府监督。
国内外关于交通与经济互动作用机制的研究表明，交通投资效益的发挥要以经济、社会和环境的协调发展为前提，提前形成交通基础设施服务能力，会造成交通投资呆滞，滞后形成交通基础设施服务能力，会造成工业、商业及房地产等投资的呆滞，交通设施建设在规模、种类、空间和时间上必须与经济和社会发展对交通服务的需求相适应。因此，交通基础设施投资项目必须由政府系统规划，统筹安排，这样才能在宏观上取得最佳投资效益。应加强交通规划工作，全国和各省市都要尽快制定出比较科学、全面、系统、具有法律约束力的交通发展规划，交通项目的立项要严格按照规划执行。政府应利用各种经济杠杆并采取必要的行政手段对交通基础设施建设进行宏观调控，合理利用土地、岸线和资金等资源，制止盲目建设和重复建设，保证重点项目建设。
交通设施建设和运营要占用土地、河流、港口、天空等公共资源，交通服务的价格和水平涉及公众利益。为在保证公众利益不受损害前提下吸引民间投资或外国投资参与交通设施建设，政府应对交通建设项目实行特许委托经营制度，即由政府有条件地将某些项目委托给具备一定资格的国内外公司开发与经营，接受委托的公司在一定时期内取得项目建设和经营管理的特许权，用项目经营收入回收投资、偿还债务，政府保留规定服务项目、服务质量和收费标准的权力并行使监督职能。应根据我国的实际情况和不同项目的特点在实践中探索各种合适的特许委托经营的具体形式。BOT（建设、经营、 转让）是一种国际上普通采用的特许委托经营模式，对这种模式应在深入研究的基础上大胆实践，总结经验，逐步推广。实行交通设施特许委托经营制度目前亟待解决的问题有：制定和完善特许委托经营项目管理法规，明确特许委托经营项目的范围、特许经营公司的资质标准、各级政府对特许经营的审批权限以及特许委托经营的授权程序，界定特许经营期间政府和受委托公司各自的权利和义务；规范特许委托经营授权合同的基本条款；研究制定特许委托经营项目可行性研究和特许经营权价值评估的方法；设立特许委托经营的专门管理机构和中立的投资咨询机构。
二、规范交通基础设施建设的投资主体
通过改革建立责、权、利明确，投资主体多元化的交通投资体制是提高交通投资效益，实现交通发展良性循环的重要前提。交通投资体制改革的关键在于规范交通基础设施建设的投资主体，建立交通项目投资主体的责任约束机制和利益激励机制。规范投资主体应首先从以下两个方面入手：
1.实现政府投资主体法人化
政府投资主体法人化是指政府对交通建设项目的投资要通过政府特许的全国性和地区性的各类交通投资法人主体来实现。要明确界定政府与投资法人主体间的产权关系，建立与完善国有资产经营管理体系，逐步形成自主经营，自负盈亏，具有自行融资、自我还贷能力的企业法人主体。交通项目分不同类型：有些属于经营性项目，有些属于非经营性项目；有些是区域性项目，有些是跨区域项目；有些项目必须由国家控制，有些项目则可吸收包括外商在内的民间投资者参与。为了适应不同项目的要求，充分调动各方面的投资积极性，交通项目投资法人主体的产权结构可以有多种形式。无论取何种形式，都应按照现代企业制度的要求，做到产权清晰、责权明确。根据项目的性质，中央政府和各级地方政府对交通建设项目的投资可以作为资本金投入，也可以用政府贷款的形式投入。政府参与投资的经营性项目，应由承担项目的企业法人主体完全按照市场规则进行建设与组织运营。政府则从政策、法规等方面为企业的正常经营创造条件，进行引导和调控。对于需要政府无偿投资建设并补贴运营费用的非经营性项目，政府应在对工程造价和运营补贴进行科学测算的基础上建立有效的责任约束机制和利益激励机制，并通过独立的法人主体加以实施。
2.完善交通建设项目法人责任制（略）
三、建立与完善交通设施建设特定财源制度
国内外交通发展的实践经验表明，以立法形式建立与完善交通设施建设特定财源制度，为交通设施建设提供与其资金需求和补偿特性相适应的稳定的专项资金来源是发挥政府在交通建设中的主导作用，促进交通事业发展的有效措施。交通设施建设的特定财源可分为专项财政资金和政策性专项贷款两类。前者主要来自特定的政府财政收入及国债、地方政府债等，这部分资金来源相对固定，通常由政府无偿用于交通建设，也可将其中一部分作为交通发展专项基金有偿滚动使用。后者来源于政府发行或政府担保的规定用于交通设施建设与运营的专项金融债券、中央银行借款、国际金融机构贷款和外国政府贷款等，原则上有偿使用。
1.扩大交通建设的专项财政资金来源
我国目前公路建设的专项财政资金主要来自车辆购置附加费和养路费。从长远看，应将直接向车辆拥有者征收养路费改为通过石油销售部门征收燃油税。燃油税可作为专项税收由地方税务局统一征管，纳入地方财政预算，专项用于公路和城市道路的维护和建设。征收燃油税的好处一是随着汽车保有量的增加和耗油量的提高，用于公路建设的专项财政收入会稳定增长；二是鼓励提高车辆利用效率，有利于减轻道路压力，节约不可再生的石油资源，减少环境污染；三是能更好地体现受益者公平负担的原则。征收燃油税要以完善石油制品专营制度为前提，采取科学合理的税额计算方法。我国车用汽油约占汽油总消耗量的85%，车用柴油约占柴油总消耗量的20%，通过石油销售部门征收燃油税可先从汽油车开始。柴油车多为吨位较大的货运车辆，可比照同吨位汽油车的税赋制定相应的柴油车燃油税标准，仍由交通管理部门直接向车主征收。
交通设施建设能改善工商业的经营环境，使周边一定区域内的土地升值，周边土地升值是交通投资间接效益的一部分。对在新建交通设施周边受益区内进行土地开发与经营活动的单位和个人征收工程受益费，是美国、英国、日本等许多国家和地区广泛采用的筹集交通基础设施建设资金的有效办法。我国也可以借鉴这种办法，将工程受益费作为交通设施建设专项财政资金的一个来源。我国不同地区经济发展不平衡，情况差异较大，政策上不宜一刀切。可以由中央政府明确有关的政策界限，由各级地方政府根据当地的实际情况制订征收交通设施建设工程受益费管理办法。工程受益费征收标准的确定要综合考虑工程建设投资、项目运营和维护费用、征收对象的的受益程度和负担能力等各方面的因素。应根据项目所能发挥的作用和周边地区的社会经济功能及自然地理环境合理划定工程受益区。工程受益费可以在工程建设之前或工程建设期间征收，也可以在工程建成之后征收。
除上述资金来源之外，中央和各级地方政府还可根据社会经济发展和交通建设的实际需要，将其它相关税费收入如城乡维护与建设税、城市基础设施配套费和增容费、固定资产投资方向调节税等的一定比例作为交通建设专项资金。
2.发行交通建设专项债券
从我国目前的情况看，对政府通过增加税收扩大交通基础设施投资的社会承受力是有限的，交通建设靠政府用预算内的财政收入无偿投资也是远远不够的。实际上，世界各国进行交通基础设施建设大多不是仅仅依靠政府的无偿投资。许多国家采取了一种“准财政”或称“准金融”的作法筹集交通建设资金，即利用国家信用，通过发行国库券、保值公债、政府担保的交通建设专项债券等各类债券来筹集交通建设资金。“准财政”融资和投资，既不是无偿投资，也不同于商业投资，既不是不要利润，也不追求最高利润。实质上是由政府承担风险，吸引民间资本投资于交通设施建设一种方式。由于有政府信用作担保，居民投资于这类融资债券的风险小，因而采用“准财政”方式融资资金成本可以比较低。
我国可以采用两种“准财政”融资方法：一是由政府发行交通建设专项长期债券，用发行债券所筹集到的资金通过国家开发银行发放政策性贷款支持交通建设，这种债券由政府负责偿还本息，因而仍可视为国债；二是仿照日本发行社团公债的方法，由政府认定的交通投资集团发行由政府担保的交通设施项目融资债券。专项债券的发行对象既包括城乡居民和企业法人，也包括各类社会福利基金组织等社团法人。
四、利用市场机制筹集交通建设资金
1.更有效地利用国内银行商业贷款
长期以来，我国的交通建设项目贷款主要来自建设银行和工商银行。随着国家专业银行商业化改革的推行，银行政策性贷款业务与商业贷款业务分离已成为不可逆转的趋势。在新的金融体制下，政策性贷款业务原则上应由国家开发银行承担，需要通过商业银行发放的贴息贷款，贷款利息差额应由政府从财政预算中支付。这样做表面上看是增加了政府财政支出，实际上体现了责权明确的原则，硬化了商业银行的预算约束，避免了政策性贷款掩盖不良商业贷款的弊端。银行按商业贷款原则发放交通项目贷款，有利于提高交通投资的效益，而银行利润的增加又可转化为政府的财政收入。当然，中央银行在信贷规模管理方面，应体现鼓励商业银行向交通建设实行信贷倾斜的政策，商业银行在贷款项目选择上，应执行国家的产业政策，在贷款额度和时间安排上优先保证交通基础设施建设项目。
对于经营性交通项目，可结合项目法人责任制的实施采用项目融资方式，即银行向特定的项目法人提供贷款并将拟建项目的预期收益视为偿还债务的资金来源。对于规模较大的交通投资项目，应改变一家银行包一个项目的贷款方式，开展国内银行间的合作和国内银行与国外银行以及国际金融组织的合作，以各种形式的银团贷款和混合贷款方式进行项目融资。这样做既可减少项目融资风险，又可减少银行贷款风险。
2.多渠道吸纳社会资金
改革开放以来，我国的国民收入分配格局发生了显著变化，居民个人收入所占比重不断增加。与政府财政困难成鲜明对比，居民储蓄数额巨大且增长迅速。到1996年底，城乡居民储蓄总额已近40000亿元。 随着我国社会保障体系的建立，各种社会保障机构也将积聚大量资金。在交通建设急需大量资金的情况下，拓宽吸纳民间资金的渠道，将一部分城乡居民储蓄和社会保障资金转变为对基础设施项目的长期投资，未尝不是一种积极的选择。交通基础设施项目投资大、回收期长，分散的社会投资主体一般无力独立承担。比较合适的吸纳社会资金的方式有发行股票、债券和设立投资基金。
对于经营性的交通设施项目，通过实行股份制吸纳企业和民间资金进行建设是改革的方向。应鼓励按“一路一公司”、“一桥一公司”的模式组建交通投资股份公司，吸引企业法人、社团法人和居民个人投资入股。在我国目前的情况下，股份募集对象应以交通项目的受益集团和个人为主。在符合国家有关政策的前提下，地方政府可按照受益者负担的原则，根据拟建交通项目的具体情况，制订相应的地方法规，组织受益企业或其他经济实体按一定的方式共同投资建设交通基础设施。
除由政府发行交通建设专项债券之外，由交通投资股份公司发行企业债券也是筹集交通设施建设资金的一条有效途经。当然，与政府债券相比，企业债券风险较大，投资者要求的回报率较高，因而融资成本也较高。
设立面向实业投资的投资基金是吸引社会闲散资金参与交通建设的重要方式。投资基金由专业机构运作，可以通过适当的投资组合减少投资风险，因而对缺乏专业知识的投资者有较大的吸引力。
建立健全产权转让市场是利用市场机制多渠道吸纳社会资金用于交通建设的重要条件，只有产权能够方便地转让，使投资具有良好的流动性，才能有效地吸引社会投资。
3.积极开拓利用外资的新途径、新形式
国际金融机构和外国政府贷款一直是我国进行交通设施建设的一个重要资金来源。这类贷款利息率较低，还款期限较长，且有一定的宽限期，比较适合交通基础设施项目的投资特性，今后仍应努力争取多利用世界金融机构和外国政府的贷款发展交通基础设施。但是，国际金融机构和外国政府贷款的数额有限，远不能满足我国交通基础设施建设对外资的需求。国际金融市场上的商业贷款也是可以考虑的资金来源，但这类贷款通常利息率较高，还款期限短，大多数交通基础设施项目应该慎用。我国政治稳定，经济持续高速发展，市场相对稳定的经营性交通基础设施项目对外商直接投资有较大的吸引力。外商直接投资不构成国家外债，国家不承担偿还义务，不承担汇率风险。直接利用外资还有利于引进国外的先进技术设备和管理经验。从长远看，吸引外商直接投资是在交通基础设施建设中利用外资的重要渠道。交通基础设施项目利用外商直接投资应主要采用特许委托经营的方式，特许委托经营项目可以是外商与中国企业合资、合作开发经营，也可以由外商独资开发经营。要创造良好的投资软硬环境，按照国家产业政策，吸引外商在国家允许的范围内直接投资建设和经营交通基础设施项目。
为了鼓励外商直接投资交通基础设施项目，国家已经制定了一些优惠政策，这些政策对鼓励外商投资无疑起到了积极作用。但现有政策法规针对性还不够强，有些内容不够明确，一些政策法规之间不够协调。政府应尽快制定和完善针对外商投资建设与经营交通基础设施项目的政策法规，以立法形式保证交通设施有偿使用和特许经营政策的连续性、稳定性，保障投资者的合法权益。要进一步明确对外商直接投资交通基础设施项目在税金减免和建设用地征用、拆迁、安置、补偿等方面的优惠政策，尽量减少外商投资的法律风险和政策风险，消除外商不必要的顾虑。
外商投资建设交通基础设施是商业行为，要求获得合理的投资回报，希望尽可能地避免或减少投资风险。出于对投资风险的担心，外商往往要求政府对最低投资回报率给予担保。担保外商的投资回报率实质上是替外商承担投资的商业风险，这是不合理的，政府原则上不应对投资回报率作担保。但是，对外商的一些合理要求，应采取灵活、务实的态度，在深入调查、认真测算的基础上作出适当的承诺，以降低外商直接投资的风险。例如：针对项目的实际情况确定合理的交通设施起始收费标准和调价方式，随物价上涨定期对收费标准进行调整；在政府规定的限价范围内，允许对收费标准作技术性浮动；协调好内资与外资、对外借款和外商直接投资项目之间的关系，避免重复建设，批准外商直接投资建设收费交通设施后在一定区域内不再修建与该设施竞争的免费设施；若因该设施能力饱和需要建设新的收费设施时，给予原设施的投资者以优先参与权；协调好高速公路进出口与普通公路网的联络线建设；因政府的重大行动造成外商收入减少时给予经济补偿或延长收费经营期限等。
对于某些对经济与社会发展有重要意义，但仅靠收取使用费不能回收投资或投资回报水平过低的交通基础设施项目，政府应进一步放宽政策，允许投资建设交通设施的外商拓宽经营范围，给予他们在交通线沿线或交通设施周边区域内投资开发和经营相关高盈利项目的权力，通过项目组合使外商对交通基础设施项目的投资达到合理的回报水平。
五、建立交通设施建设投资的综合补偿机制
在市场经济条件下，要实现交通基础设施建设的良性循环，必须建立投资的综合补偿机制。根据不同的交通基础设施建设项目的特点，可以分别采用财政补偿、市场补偿以及市场和财政复合补偿三种投资补偿方式。财政补偿指由政府对一些交通设施的建设和运营给予必要的补贴，市场补偿指用交通设施及相关项目的经营收入补偿交通设施投资。无论采用何种补偿方式，都应体现受益者公平负担的原则。就我国目前的情况而言，对交通设施投资应增加市场补偿的比重。市场补偿可分为直接补偿和间接补偿两种形式。直接补偿是通过交通设施的有偿使用使交通投资得到合理回报，间接补偿是通过开发经营相关项目使交通投资的潜在效益和间接效益转化为直接收益从而实现对交通投资的补偿。对于经营性的交通设施建设项目，建立投资综合补偿机制目前应解决好以下两个方面的问题：
1.完善交通设施有偿使用制度
对经营性交通设施实行有偿使用制度是对投资进行直接市场补偿的基本前提。要结合交通投资体制的改革，树立交通设施商品化的观念，逐步扩大交通设施有偿使用的范围，建立并不断完善符合社会主义市场经济原则，适合我国目前的交通状况及经济发展水平的价格形成机制和价格管理体制。
实行交通设施有偿使用制度的根本目的是实现交通投资的良性循环，加快交通事业的发展，为社会提供更好的交通服务。要达到这一目的，必须确定合理的交通设施收费标准。交通基础设施属于公共项目，不宜笼统地提放开交通设施有偿使用的价格（收费标准），应根据不同项目的具体情况，当放开则放开，当管制则管制。能够形成市场竞争的交通设施，要逐步放开价格，具有垄断性的交通设施，政府要在某种程度上实行价格管制。当然，政府对交通设施有偿使用价格的管制也要遵循市场规律，要根据交通设施建设与运营成本、物价指数以及服务条件的变化对收费标准作相应调整。在政府限价范围内，应允许企业根据市场供求情况实行价格浮动。要根据不同类型交通设施的特点和不同地区的具体情况，实行中央政府和各级地方政府分层管理的价格管理体制。
确定交通设施收费的起始标准、调价方式和调价间隔时间，要以对项目建设造价、设施管理与养护费用、资金成本和使用者效益的科学测算为基础，综合考虑当地经济发展水平与前景、交通设施的能力与需求情况、物价上涨趋势以及项目风险等因素，兼顾投资者的利益和使用者的承受力。有关部门应通过深入的调查研究，明确规定交通基础设施项目投资的合理利润水平界限，制订出一套可供参考的确定主要交通设施收费标准和调价方式的指导原则和办法，为各级政府进行价格管制提供依据。在具体设施收费方式上，可以借鉴国外的成熟经验，采用多种结算方式，因地制宜，逐步推广电子收费与监控技术。
2.交通项目与相关获益项目的联合开发
交通基础设施项目具有公益性，即使是经营性项目，也会带来明显的外部效益。交通项目外部效益的典型表现形式是能够带动当地经济发展，导致交通设施沿线或周边地区商业繁荣和房地产升值。由于政府实行价格管制，一些外部效益显著的交通设施建设项目仅仅依靠收取交通设施使用费往往难以收回投资。对这类项目，政府应提供优惠政策，采取各种灵活方式给予间接补偿。间接补偿的有效方式是允许投资者进行交通项目与相关获益项目的联合开发和综合经营。交通项目与相关获益项目的联合开发是指将交通基础设施建设项目与可利用该项目获取超额商业利益的其它项目（如旅游、广告、商业、房地产开发等）结合在一起，由同一投资主体进行开发。联合开发可以将交通基础设施建设项目带来的一部分外部效益转化为内部效益，使投资者能够以房地产项目或其它项目的的收益补偿交通建设投资，从而实现交通投资的良性循环。无论是经营性的交通设施项目，还是非经营性的交通设施项目，都可以实行与相关获益项目的联合开发。
联合开发有三种基本方式：第一种是交通走廊联合开发，即对拟新建的交通项目和沿线的土地开发利用项目作统筹规划，组成效益互补的联合项目群进行综合开发；第二种是交通带改造项目联合开发，即在建成区将交通设施改扩建项目与建成区改造项目组成联合项目加以实施；第三种是交换道区域联合开发，即在快速交通线的车站或交换道区域内进行交通设施和相关获益项目的联合开发。联合开发的投资主体可以是一个有综合开发能力的企业集团，也可以是一个以股份制形式组建的组合项目联合开发公司，还可以是一个由不同企业法人以合同、契约形式结合起来的综合性联合投资主体。
对一些投资规模大、回收期长的高等级公路、公路客货运输枢纽、城市快速交通线等基础设施建设项目，政府应将交通线沿线和交通设施周边地区的土地按交通设施建设用地一次性征用，允许交通设施建设的投资主体优先获得沿线一部分土地的开发经营权，进行交通项目与房地产及其它项目的联合开发和综合经营。实行联合开发既要起到合理补偿交通基础设施建设投资的作用，又要防止国有土地收益流失。为此要解决好两个问题：一是要完善有关联合开发土地征用、特许委托经营授权、交通基础设施建设投资综合补偿等方面的政策法规，使之协调配套；二是要研究制订交通线沿线和交通设施周边地区土地增值收益界定与测算、与联合开发有关的各种特许经营权的价值评估、联合开发项目财务评价与社会效益评价等科学方法。
*国家自然科学基金资助项目
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