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【中图法分类号】O912.29 【文献标识码】A 【文章编号】1001-9162(1999)04-0088-05
一、法律是集体选择的公共品
在现代民主宪政国家，法律通常被理解为人们在长期的社会历史发展中集体选择的产物，是域内强制实施并由国民一体遵循的公共品。所谓公共品，在经济学上是指那些能够同时供许多人享用，其供给成本却不随享用它的人数规模和地域范围的变化而变化的物品。用函数公式表示为：
其含义是指：对于每一个法律消费者（守法者）来说，他们为了享受法律收益而必须服从的法律X[i,n+j]的数量，就是全部国家制定法律的总量X[,n+j]，法律法规均匀地、广泛地由全体国民遵奉和信守，任何一个单位或个人都不能被排斥在法律调控机制之外。强行分割人们对法律的占有、使用或对法律进行简单市场交易，要么是甄别成本太高，要么是根本无法有效实现。由此决定了法律应该由全体人民共同享受，而不应服务于或服从于个别人及特殊利益集团的性质，这是法律面前人人平等之宪法原则的经济根源，由此也决定了法律用以统合和维系现代社会秩序的有效性和必然性。
从法律公共品公式中，可以归纳出法律制度在经济学视角中的如下五个特点：
（一）法律资源的稀缺性。法律的供给与需求受特定历史时期社会经济、文化、政治等条件的约束，具有稀缺性。社会生活中人们彼此“争权夺利”，便是法律资源或者说权利资源稀缺的真实写照。法律的稀缺性通常与法律公共品供给的非盈利性相联系，即由于生产法律规范和维护法律秩序需要支付大量的费用，供给者的私人成本大于社会成本，其私人收益小于社会收益，亦即在经费不变的前提下，供给量愈大，支出负担愈重。因此，按照市场价格机制来配置法律资源，私人生产者没有积极性，从而使有效率的公共品供给难以实现，为此需要一个特殊的主体——国家机关来负责法律的供给，并采用一种特殊的机制——强制收费（财政收入、税金补偿）来组织法律资源的生产和实施，并通过规模经济（垄断法律活动）来实现效率。即使如此，由于国家机关（法律生产者）及其组成人员缺乏向社会提供“优质适量”法律产品的内在动机，加之其立法执法意愿和能力水平所限，致使“良法”资源十分稀缺。如果法律资源没有稀缺性，则也就没有对法律进行成本效益分析的必要性，更没有进行法律改革（变法）和制度创新的必要性。因此，为实现法律制度的效用最大化，必须对法律资源慎重选择和合理配置。
（二）法律供给的垄断性。国家垄断法律及其秩序的供给，一则由于法律资源的稀缺性、历史地理和传统因素以及社会利益冲突与合作关系的特点，使得国家作为“秩序和秩序构成的共同体”，独占立法、司法、行政执法权力资源，利于秩序的形成和稳定（即“定纷止争”）。二则由于用一个机构建立一套保护产权与社会发展的大规模武力系统比建立许多小规模的私人武力系统，用国家的公力救济取代私力救济更能带来规模经济效益。此即现代产权经济学家所称的“霍布斯规范定理”(normative Hobbes theorem)：“国家通过建立法律结构，使私人协议难以达成所造成的损失最小”（注：罗伯特·考特、托马斯·尤伦著，张军译《法和经济学》第372页，上海三联书店1994年版。）。值得一提的是，虽然从表面上看，各级国家政权垄断着立法权、执法权和司法权，可以无限制地“生产”法律，但是，任何法律的制定和实施过程都需要耗费成本，且这种生产也须以人们的有效需求为约束条件，因此国家对法律的生产绝不可能是“无限”的。那种认为法律实行没有成本，国家可以随心所欲地供给法律，人们也不需要为消费法律（守法或违法）支付代价的想法，是不食人间烟火的幻梦。按照历史唯物主义的观点，只有那些真正反映客观经济规律、合乎历史发展方向和生活需要的法律规则，才是“现实的”和“合理的”，才是具有鲜活的生命力的。
（三）法律消费的公开性（非竞争性）。相对于国家机构从事法律生产经营的垄断性而言，社会成员对法律的消费则是公开、均等地进行，守法者对同种法律的需求和消费量的增加，一般说来，不会引起立法成本的增加，个人消费法律的行为也不会导致他人法律消费量的减少。例如，公民甲依宪法享受言论自由这一基本权利时，既不会导致宪法制定和实施成本的增加，同时也不会使他在其他领域的权利（如对某物之所有权）丧失或发生减损，更不会使另一公民乙依法享有的基本权利丧失或减少。再比如，公民甲在人民法院对乙提起诉讼，乙也有权对甲同时提起反诉，甲的诉权的存在及行使并不影响乙的诉权（或答辩权）的行使。甲乙二人所享有的权利是同一法源、共同共有、非竞争性的。由此可见，守法者愈多，法律收益愈大，而法律生产成本却基本保持不变。在既定数量的法律供给条件下，法律服务的对象越多（法律需求和意愿守法者越多），就愈值得立法；反之，则要控制甚至减少立法数量和规模。
（四）法律生产者与消费者效用函数的一致性。对于普通市场物品而言，生产者与消费者的效用函数是不一致的。正如一般消费契约关系所反映的，买卖双方利益相对立，厂商供给产品的直接目的是盈利，尽管自由的市场交换使双方都获得了利益，但在谋取自身效用最大化的时候，双方获得的效用、利益通常是此消彼长的关系。而现代民主政治的国家理论，普遍宣称政府服务于全社会的利益，除全民利益之外无任何特殊利益追求，政府官员是人民公仆，法律的制定、颁布和实施是为了人民的和平、安全和公众福利，政府为社会公众的利益制定并执行法律。这些宪政民主理论作为法律道义权威性的基础，其经济学涵义便是法律生产者（国家机关）和法律消费者（社会公众）之间效用函数的一致性。
（五）法律的普遍适用性（不可分割性）。即对法律的消费只能在保持其完整性的前提下，由众多的守法者共同享受，具体的法律规范不能单独产生法律效力。换言之，非市场经济活动中的法律产品本身是浑然一体的，不能割裂使用或任意歪曲解释。此性质表现在一般的立法活动中，就是中央立法和地方立法、人大立法和行政立法必须保持形式上和内容上的一致，使全国统一的立法原则，不因多极立法体制而受到动摇，不得有超越或违背法律体系之情事；表现在法律规定中，就是“根据宪法、法律制定行政法规；根据法律、行政法规制定规章；在与宪法、法律和行政法规不抵触的原则下，制定地方性法规”的法律效力等级安排；表现在法律资源的初始配置中，《民法通则》第10条规定：“公民的民事权利能力一律平等”，且非依法律规定，不得加以限制或者剥夺，同样是法律不可分割地应用于一切人的明证。
二、法律供给及其成本效益
由于法律的制定和实施从本质上表现为一种特殊“公共品”的供求关系，因此在评析法律之公共物品属性的基础上，进一步研究法律市场中的供求关系、影响法律供求的因素，对实现法律的效益化重构有着重要的意义。供给与需求理论是分析一系列法律问题的有效工具，更是法律成本收益分析的基础。一般说来，在法律运作过程置于人类知识总量递增和行为模式优化的背景之下，随着社会经济生活的不断发展，市场主体对相关的权利、义务、责任、程序等法律资源的需求就愈加广泛，国家机关的法律供给水平也就随之提高（法制越健全）。
所谓法律供给，就是指国家机关强制或意愿进行的立法、司法、执法等活动的总称。影响法律供给水平、规模、结构的因素主要有以下几个方面：
（一）既定法律秩序。包括基本政治制度、宪法秩序、国家调控模式、文化传统等，它们常常作为基础性和背景性的因素对法律供给起作用。一般说来，法律供给和法制创新的目标模式与文化传统越相近，与原有利益格局和政治秩序越“合辙”，实施阻力就越小，法律供给就越有效率，法律收益就越大。
（二）法律的生产技术水平与研究开发的弹性。当一个社会的法学理论发展、法制实践经验积累充足、整体社会科学知识水平高的时候，法律供给的质量就会有保障，法律收益也相应提高。同样，立法技术的进步也将对法律供给的规模和层级产生积极影响，有利于提高法律主体的素质，增强其对法律行为的理性预期和调控能力。立法弹性越大，法律的稳定性就越差，被其他调整规则替代的可能性就越大，反之亦然。
（三）法律调控面积的大小。通常，当调控区域面积较大时，法律制度便更加抽象，原则数量也少，以求法律的普遍适用；而当调控区域面积较小时，法律制度则事无巨细，一概调整，数量上也比较多。在我国，地方法律的供给数量就是全国人大立法量的几十倍。据统计，截止1997年底，改革开放19年间，国家最高权力机关制定法律和有关法律问题的决定310件，国务院制定了750多件行政法规，国家部委制定了8000多件行政规章，各省、直辖市、自治区有立法权的地方人大制定的地方性法规达5300余件，地方政府规章更多达17000件（注：参见国务院法制局局长杨景宇1997年8月14日在甘肃省依法行政报告会上的讲话：“一切政府机关都必须依法行政”，载甘肃省政府法制局编《政府法制工作》1997年第11期。）。与行政科层分级制相类似，有的事务，比如环境污染和保护、劳动用工制度等，在较小的区域（如省、市）就可以通过立法加以解决；而较大调控范围的法律，比如税法、公司法、铁路法、森林法等则必须在全国范围内发挥整体效应。
（四）法律供给的机会成本（法律价格）。即社会公众因服从法律而放弃的自然权利或利益，它是公众购买法律的支付，包括依照法律进行活动而增加的支出或放弃的收益，以及违法时所受的制裁。法律机会成本越大，说明法律供给的价格越高，收益相对越低。在实践中，人们往往倾向于选择支付价格较低的私法规范以实现其意思自治，而将高守法成本、高价格的经济法和行政法视为最后救济手段。
（五）法律固定资产投资。即法律运行的国家财力支持和人力资源保障。法律供给的增加，意味着人力物力投入的增加，预算投入不足，法律效益就难以实现（注：据1994年《瞭望》周刊第5期记者庄建民的一份调查显示：目前全国法院有830个法院还没有审判法庭，6800多个法院没有办公用房。浙江省各级法院到1993年8月共有264万元差旅费无法报销，陕西省目前各级法院共有5500多件已决案件由于经费不足而无法执行，有些法院不得已而搞“创收”。）。
（六）法律供给符合边际效用递减规律。即：法律越多，从新法律中获得的效用就越少；法律朝令夕改或同一种法律供给过多，其效用递减，人们守法的积极性就越小。
上述所列因素，都各自独立或综合地对法律部门的法律供给规模起着制约作用，其发生作用的基本原则和进化结果是在一定成本耗费的条件下实现法律收益的最大化。法律供给数量（立法量）与法律成本效益的互动变化表现为三个阶段：(1)在初始立法时，法律的成本与效益均随着法律供给的增加而增加，但由于法律收益的增加额超过成本的增加额，从而产生了立法规模效益的递增倾向；(2)逐渐地，由于法律的边际收益日益减少，法律规模效益的递增倾向便开始变弱，直到出现法律收益的增加额与成本的增加额相等的某一点，这一点可视为立法（法律供给）的适度规模；(3)法律供给一旦越过这一临界点，则会由于法律成本的增加额大于收益的增加额而导致“规模不经济”。由此我们的结论是：法律的成本和收益都随着法律供给的增加而增加，成本和收益两者的增长曲线的性能和轨迹不尽相同，法律供给不足或过剩，立法速度过快或过慢均不能实现积极的法律实效。
三、法律需求及其成本效益
作为与法律供给相对应的概念范畴，法律需求主要指人们购买法律的主观愿望和客观能力。它可以从人们对法律的现实需求与预期需求、形式需求与实质需求、广义需求与狭义需求等方面进行理解。
一般说来，人们的收入水平和增长率、收入分配、消费者偏好差异等决定着法律市场规模和需求层次。一般在发展中国家，法律总需求量是持续上升的，法律需求的增长率往往高于法律供给增长率，形成“供不应求”的局面。但是，这种“供不应求”并不会自然导致法律制定的社会效率和对法律成本的节约，在与落后的社会文化因素相联结的场合，法律的稀缺常表现为人们排队等待购买法律和法律的计划配给者垄断法律的问题，甚至出现因法律“卖方市场”特性而导致“劣法”充斥或者说法律通货膨胀（法律贬值）的局面。
法律需求作为一种非市场的制度需求，对法律成本效益的影响主要在于其内在的几个特征：
（一）需求主体目的之盈利性。即指法律需求者期望通过法律的实施和遵守获得最大的潜在利益。换言之，人们之所以选择适用法律，是因为适用的结果将给他（或她）带来具体的权利和利益，不适用法律则将使该利益丧失或使该利益减损，与此同时，选择适用法律还将取得超出其他社会调整手段（如宗教、道德、习俗和宗族规约等）的比较利益。从制度需求理论上讲，通过适用法律使显露在现存制度安排结构之外的利润内在化，即潜在利润（或外部利润）内在化，是法律需求产生的基本原因，而该“外部利润”内在化则是法律需求理论所涉及的一个基本范畴和重要问题，外部利润内在化的过程实际上是法律需求由可能变为现实即由主观变为客观的过程。
（二）需求主体之广泛性。即指法律需求的主体较供给主体的范围更为广泛。法律的供给主体一般仅指国家机关，而需求主体不仅包括非国家机关的市场主体（公民和法人），也包括国家机关。由于法律适用的普遍性和守法的平等性，任何国家机关、组织和个人都必须遵守宪法和法律，国家机关和非国家机关都是守法主体。对法律的需求不仅涉及非国家机关的公民和法人，而且涉及到作为国家机关的立法者、司法者、执法者，因为如果没有立法者、司法者、执法者对法律的主观和客观需求，那么前述法律供给就无从谈起，法律需求也就会因此而毫无意义。事实上，在我国现阶段供给主导型的法律制度改革和创新过程中，重视对作为法律供给主体的国家机关的法律需求问题的研究，更具现实意义。市场主体法律需求的动机主要是经济因素，即盈利。而国家机关对法律需求的动机则是多样的，既有与市场主体需求一致的一面，又有不一致的一面。就一致性而言，国家机关享用和维持的权力、威望和财富，最终取决于社会的财富总和，取决于市场主体的收益，双方收益的一致性决定了国家机关必然要提供一套旨在促进生产和贸易的产权和合约的执行程序，包括诸如统一度量衡、维持社会稳定与安全的一系列规则等。但是，除了与市场主体需求相一致的因素外，影响国家机关法律需求的还有与市场主体需求不一致的经济因素——增加预算收入和预算外经济收入，以及国家公务人员再次当选的概率、政治升迁、扩张权力等非经济因素（注：丹尼斯·缪勒著、张军译《公共选择》第149-159页，上海三联书店1993年版。）。由此决定了市场主体与国家机关对法律的不同需求，即“市民社会”所需要的私法规范与“政治国家”所需要的公法规范的不同。
（三）需求内容之不确定性。指人们对于法律的需求内容和需求量难以准确地把握。法律需求的显示是公共选择的过程。而社会公共选择的过程，受意识形态、社会舆论、政治活动投票规则的影响巨大，而需求显示的结果，还可能严重偏离以市场盈利为标准的客观需求，既有可能夸大法律需求，也可能人为低估法律需求。法律需求不确定性的一个典型表现，便是当前“经济行政法规的泛化”。就法律需求而言，如果我们把守法理解为消费法律之典型，那么国家机关从事的立法、执法、司法产品之供给活动就是一种生产法律的活动，该活动所需的生产资料，诸如对执法经费、法律文件、执法人员等的需求，则是由作为法律消费者的广大公民和法人对相关立法、执法、司法产品的需求引致的，即法律的生产需求取决于消费需求。而“行政法规泛化”的症结就在于，国家机关在加强法制和法律万能的口号下，以大量的经济行政法规的生产歪曲或掩盖了人们对法律的实际需求，并借机扩张公共权力的机构利益。在此“泛化”背景下，行政执法机关扩大了，执法费用增加了，经济行政法规的供给严重过剩，致使“乱摊派、乱集资、乱罚款”盛行和寻租现象严重。从而表现为政府及法律的失败。
在现实社会中，由于影响法律需求的政治、经济、文化诸因素不断发展变化，法律需求自身也处于不断发展变化之中。如同上层建筑难以完全与生产力发展的需求相适应一样，法律的供给也难以达到与需求完全吻合的理想均衡状态。法律供给一方面通过立、改、废，改革执法、司法制度等措施，自我调整以适应发展中的法律需求，另一方面又积极地创造着自己的需求。受成文法的局限性等因素的影响，法律供给总是与需求有一段距离，或滞后或超前，表现为总有一些法律规范不适合需求，同时也总有一些需求无法满足，社会生活中总有一些领域处于缺少法律调整的真空状态，“法网恢恢”，毕竟有所疏漏，人类行为中总有一些行为因缺少规范而成为失范行为。因此，不均衡是绝对的，均衡是相对的。法律在供求不均衡——均衡——不均衡的循环过程中，走向未来。
四、节约交易成本与法律的实现
投入是产出的前提，没有任何消耗的生产是不存在的。有法律的需求和相应的供给，也就必然产生法律的成本及其价格。在经济学中，与主要调整社会关系的法律制度的资源耗费相一致的成本范畴是交易成本，即全部“经济制度的运行费用”（注：Arrow,KennethJ."The Organi-zation of Economic Activity,Issues Pertinent to the Choice of Market Versus Non-market Allocation"In the Analysis and Evalu-ation of Public Expenditure:The PPB System Vol.I.U.S.Joint Ec-onomic Committee,91st Congress,lst Session.），由于市场交易是构成经济制度及其作用的基本单位，所以交易成本成为解释法律内在逻辑和演变过程的重要范畴，其基本原理是：
第一，法律就是一整套从静态到动态、从组织到行为降低交易成本和促进社会与经济发展的制度系统。其实质是在市场主体从事权利交易必然会耗费一定的私人成本前提下，通过某种制度安排，消除基于市场交易和当事人原因而产生的各种外在成本和不确定性，从而使个人收益率接近于社会收益率，推动社会生活进步。
第二，立法、司法、执法和守法等法律活动本身也要支付费用，大到宪法法律的出台，小到一项法律规范的改进和经济纠纷的依法审理，都会给社会特别是相关法律主体造成大量的直接和间接的成本耗费。若单位法律的交易成本过高，就会使公众对该法律的需求消失，法律即使制定出来也可能成为一纸空文。节约交易成本由此成为法律设计的评价标准和效益性质。
第三，在不同的法律和法律规范下，交易成本不同。由此导致人们在法律体系（宏观）层面对公法与私法、民商法与经济法、国内法与世界法、成文法与民间法、中央法与地方法等的选择；在法律制度（中观）层面对各种具体法律制度的选择；在法律规范（微观）层面对于构成性规范与调整性规范、奖励性规范与惩罚性规范、任意性规范与强行性规范等的选择。归根结底，人们总是自觉地倾向于选择适用法律和遵守有效益的法律，以使交易成本最小化。
第四，正如传统法学所揭示的，法律主要作用于生产关系层面，但我们认为它也作用于生产力。法律对生产成本的节约机制，不是作为生产成本的构成要素，孤立、单个地进行节约，而是类似于科学技术，渗透、包容在生产力和生产关系各要素中，综合地起作用。其一，法律通过对资源的优化配置，促进人们对生产资料不断改进和完善。例如，工业产权法律激发了人们创造新工具、提出新思想、拿出新设计的欲望，使生产力水平迅速得到提高。其二，法律通过明晰的产权界定，激励人们扩大劳动对象的范围，促使人们有效地开发和使用现有各种资源，而且虑及稀缺资源保护的长远利益。其三，法律调控资本市场、产品市场和经理市场，维持快捷有序的市场秩序，给企业提供充分完全的信息，从而使企业生产预测准确、决策科学。更重要的一点，法律还能武装新型劳动者，创造高素质的人力资本。从宪法中的基本人权规定，到公民依法享受九年义务教育待遇、消费者权益、不受非法经济控制权以及经济诉讼权等，通过对市民权利义务的合理配置，提高了劳动者的智能因素和技术水平，培养了他们的理性意识和市场观念，对国家平均劳动生产率的提高作用极大。
总之，法律不仅保护市场主体，增强集体协调一致、合作生产生活从而提高改造自然的能力，而且也不断解放“市场主体”自身，使之更自觉地创造自己的历史，实现人类从必然王国向自由王国的飞跃。
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