关于城市总体规划修编的思考，本文主要内容关键词为：总体规划论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要
当前，新一轮城市总体规划修编工作正在各地展开，如何科学地进行总体规划修编已成为规划工作者关注的问题。本文结合实践从8 个方面论述了关于城市总体规划修编的思考，并对有关问题提出了相应的看法。
一、引言
当前各城市普遍开展了城市总体规划的修编工作。面临着计划经济体制向社会主义市场经济体制的重大转变，经济活动、城市建设活动突飞猛进地发展，出现了许多原有规划中预见不足的新情况、新问题。城市规划人口规模和用地规模普遍提前实现或突破，规划工作超前性特征已经丧失。原规划用地布局不能满足和指导建设实践，出现了临时选址随意布局的现象。在缺乏总体规划控制和统一协调的情况下，分散编制的各类开发区规划及其指导下的各自为政的建设，已对城市总体发展造成了许多不利影响。除了新区建设外，旧城改造掀起高潮，大片拆迁，超强度开发，城市居住环境质量下降，成为许多城市普遍出现的问题。此外，机动车数量激增，城市中心区及入城口交通拥挤堵塞，污染物排放总量猛增，城市环境质量继续恶化。撤县建市、撤乡建镇趋势明显。镇、村级工业发展来势汹猛，不同层次的居民点自我扩展侵蚀着农业用地，威胁着农业地区的环境质量。城市边缘地区的村镇建设既促使城区迅速膨胀，又造成城市边缘地区建设布局的混乱和失控。
这一轮总体规划的修编处于跨世纪的时段，既要满足近期的建设需要，又要展望下一世纪的发展前景。应通过规划，体现政府的宏观调控的功能，促进经济持续、快速、健康的发展。这轮总体规划不是上轮总体规划简单的规模放大，而必须在诸多方面有新的变化和突破。下面结合近年参加修编的十几个大中城市总体规划的实践，谈一下对新形势下总体规划修编的思考。
二、新形势下城市总体规划修编应考虑的问题
（一）正确确定跨世纪的城市发展目标
我国制订了2010年实现小康，21世纪中叶赶上世界中等发达国家水平的目标；一些城市也将“现代化”一词纳入城市性质的表述中。社会主义城市现代化不仅体现经济的高度发展，还应当有高质量的城市综合环境，便捷的交通和通讯系统，先进完善的基础设施，优良的城市文化风貌，高水平的城市管理，优质的社会化服务和高度发达的社会主义精神文明等。在城市总体规划中，要通过对本地社会经济发展战略的研究提出经济发展的总体目标和方案，在一定的经济发展速度前提下提出社会经济发展的现代化目标体系。如江阴市的现代化目标体系中提出了包括政治生活、经济效益、社会结构、人口素质、生活质量、科技进步、环境保护、城市建设以及社会稳定和社会秩序等九大类的84项指标。张家港的现代化指标体系加强了社会发展和区域发展等内容，初步提出了21项指标。现代化指标体系的拟订必须结合城市现状水平及一定速度下的发展所能达到的水平，并且对照发达国家一定时期社会经济发展水平，使它成为既是经过努力可能达到的，又处在世界城市先进水平的标准线上。它使城市现代化不再是一般的形容词或空洞的口号，而是具体可衡量可操作的目标体系。
（二）重视区域的分析研究
工业的集约化集团化，经济的市场化，科学技术和交通运输的现代化，使得社会分工和城市职能的相互依存更加突出，城市不再是孤立的封闭的单元，而是处于区域的循环甚至国际的交流圈中。不仅要把市域城镇体系规划纳入城市总体规划，发达地区的重要城市如江阴、张家港更将着眼点扩充到长江三角洲这样个大范围，从区域经济、交通地位分析其重要性，认识城市发展的优势和制约条件。从大区域看，江阴张家港地处长江三角洲的中心，而长江三角洲又处于中国沿海与太平洋结合部的中心。世界经济重心东移，这一地区将成为引人注目的经济生长点和支撑点，两市正是这一发达地区的发达城市。另外，由于规划有两条重要交通线新长铁路和同三国道在江阴过江，这两条纵轴的重要性决定了江阴在沿江城市中的地位，由此可以认为江阴必将成为重要交通枢纽和发达的大城市。除了进行城市发展的经济分析以外，还要在大区域范围研究基础设施和交通网络，例如区域供水、供电网络、环境保护、交通走廊、交通枢纽位置、重要基础设施的厂站位置等。
（三）对基础设施和交通问题应有超前意识
基础设施现代化是城市现代化的重要组成部分，在城市总体规划中，各项基础设施的容量指标首先要超前，要达到现代化标准；基础设施的管线走廊、站场位置必须预留。目前，发展小汽车生产已成为我国的一项产业政策，应及早采取对策。在优先发展公共交通的同时，对城市汽车交通将出现极迅猛的增长作充分的估计和准备，给予足够的重视。如江阴是个交通枢纽城市，过江交通量很大，对外交通与市内交通的组织和转换显得十分重要。根据江阴沿江带状发展的特点，结合现状的可能，规划了两条平行并相互贯通的轴向快速干道，以便解决过境交通与市内交通的转换，疏港交通以及城市各组团间的快速交通联系问题。相应地在快速干道沿线的重要交叉口地段预留立交用地。张家港市将联系扬舍和港区的张扬公路规划为城市的快速干道，并且将江阴的南快速干道向东延伸成为解决扬舍港区两组团联系和市际交通联系的又一条快速干道。在100万人口的南通市，也规划了两条平行又成环成网的快速干道。在江阴和南通的总体规划中，在OD调查的基础上运用计算机技术进行交通预测和路网评价，尝试将交通规划与总体规划相结合，从交通角度定量评价总体用地布局和路网布局的合理性，进而调整路网和用地布局方案。江阴的路网评价得出结论：必须继续预留长江过江隧道位置，以备作远期修建第二通道的选线方案之一；规划中两条平行的快速干道及相应的立交预留用地是必要的；必须开辟新市中心区，与旧城中心相互补充并分散交通压力；在旧城中心区开辟拓宽支路，提高路网密度；调整部分路网和道路宽度。
（四）从城市布局形态着手，提高综合环境质量
现代的污染控制战略的根本变革在于以污染防止取代末端处理。现代的环境观已不局限于污染物的治理，而致力于保持和创造良好的生态环境和自然景观，并保护和保持优良的城市传统建筑环境风貌。创造良好的综合环境质量不仅是保持和增加公共绿地的问题，而应该从城市布局形态着手，避免城市延绵过大成“铁板”一块。江阴结合滨江带形发展和多条交通线分割城市的特点，采用组团式布局结构，将宽阔的生态绿地、城市绿地楔入组团之间，并与南部自然山林和农田连成一体，从根本上保证了生态环境质量。张家港则根据杨舍、港区现状相距18km的特点，将市区形成双城式城市结构形态，市区将由杨舍和港区两个相对独立的中等城市规模的组团组成，中间间隔大片的生态绿地，穿插几个一般城镇，在城市规划区范围内，形成疏密相间，葡萄串式的城镇群体。张家港的总体规划还以后滕镇域的总体规划为试点，探索城乡一体化的途径，发展改造城镇和农村居民点，引导城镇和农村居民点进一步聚集，结合发展集约化高效农业，使农田也相对集中，促使城镇间的开敞空间得以保持。在江阴和张家港的规划中引用了广义绿地系统的概念，即绿地系统既包括参与城市建设用地平衡的公共绿地和生产绿地（G 类），又包括不参与用地平衡的生态绿地（E类）和专用绿地。 生态绿地指农田、菜地、山林、水面等非建设用地。专用绿地指绿地率较高的开敞空间，如学校、机关、体育场、医院、别墅区等。在规划布局上把专用绿地靠近城市绿地系统布置，并与周围的生态绿地沟通融合在一起，共同形成完整的多用途的绿色开敞空间系统，保证了城市的生态环境质量。广义绿地中无论是公共绿地还是生态绿地都是城市禁止建设的地域，规划开敞的绿色空间同规划城市建设密集地段是同等重要的事，是提高城市综合环境质量所必须的。
（五）总体规划中引入地价分析
为了使规划适应市场经济的要求，符合城市发展规律，一些城市对城市地价作专题研究。通过对城市现状地价的典型调查和统计分析，得出现状地价分布状况；通过进一步分析规划期内土地增值的潜力和趋势得出规划地价的分区。如江阴通过江阴长江大桥、开发区、港区建设等重大举措对城市地价影响的分析，验证了在地价增值最快的重要交通地段（如大桥引桥及火车站附近）安排为新的市中心区和三产用地；在地价增值较快的交通方便的边缘地区安排工业用地和居住用地。从而得出了近期建设集中在中心城区，完善开发区，启动新市中心区的结论。现状地价测算还验证了结合产业结构的调整优化城市用地布局结构的可能性，旧城区将是第三产业的发展空间，退二进三是必然的。这些分析都为安排建设程序提供了依据，也使政府能利用地价因素引导土地开发，调控房地产市场，有力促进城市规划的实施。
（六）开发区纳入城市总体规划
开发区建设对吸引外资、引进先进技术、繁荣城市经济起了积极的作用，但开发区热的负面效果也是明显的。名目繁多的各类开发区各自为政地建设影响了城市总体布局的合理性和城市总体用地规模的控制，因此开发区必须纳入城市总体规划。如江苏省金坛、江阴、太仓、南通等市的总体规划即把开发区纳入，并对原有开发区规划进行了必要的修改和调整，使之成为城市整体的一部分。反之，有的城市由于几个开发区属于多个领导人多头领导，规划部门无权左右开发区的选址、规划和建设。开发区数量多，布局零散，勉强拼盘式地并入总体规划，却成了不完整的城市整体，造成总体规模过大，布局很不合理等后果。
（七）计算机辅助城市总体规划
总体规划应用计算机辅助设计已较普遍地推广，全部地形图和成果图均可在计算机内编辑完成。图中地形采用GIS软件扫瞄，在AutoCad中编辑，规划图则引用地形直接编辑完成，最后，两张图叠加在一起，用采色喷墨绘图仪输出。应用CAD前期工作复杂耗时， 后期工作相对轻松，工作效率明显提高，绘图精度高，图面效果精彩，修改方便，可按任意比例复制任意份数，便于以磁文件形式保存成果；同时，图形和数据信息的输入为建立城市规划管理信息系统打下基础。目前计算机辅助总体规划还局限于绘图阶段，至于利用计算机解决总体规划中的决策问题，挑选方案，对其进行经济可行性研究等还有待进一步探索。
（八）编制总体规划文本和技术规定
近年来的总体规划已不再采取过去的说明书、图纸的形式，而改为文本、附件和图则，有些城市的总体规划还尝试编写了技术规定，这一作法适合于50万人口以下不再做分区规划的城市，可增强总体规划成果的法制性规范性，为规划管理提供方便。如江阴市的技术规定着重解决以下问题：一是规划的弹性和可操作性。实施过程中可能遇到的情况比较复杂，城市用地性质、长江岸线利用允许在一定条件下调整、互换、改变。二是对重要的基础设施用地、走廊作出具体而严格的规定，提出远近结合的过渡要求。三是提出对农村居民点的处理对策和政策。四是协调与已编制规划的关系。在保持规划延续性的前提下对原总体规划、详细规划、乡镇规划作出调整要求。
三、几点看法
（一）关于城市用地的紧凑发展
前一轮总体规划人口规模用地规模的预测未能考虑到大发展的形势，偏于保守，新形势下指标提前实现或突破。但当前修编规划时，根据地方意见，不少城市规模定得偏大，预测的城市化水平偏高，不少城市相互攀比，争相跨入大城市、特大城市行列。在用地规模上更力求摊子铺大，人均建设用地指标突破国际上限很多，美其名曰“高起点高标准，为发展留有余地”。不少城市除了规划建设用地外还在总图上画上了大面积的远景发展备用地，或表示远景几种发展可能性的示意范围，但实际掌握时这些用地并非为远景准备，而是近期就打算批租建设的。有的城市不顾用地的性质、区位和开发的期限早晚，凡是外商看中的，一概照办照批。其后果是批租的土地占地广，架子拉得大，征而不建，实际建设星星点点不成气候，使城市布局十分松散，土地浪费，建设很不经济，影响了城市的合理功能。必须克服只图眼前某一项目利益的短期行为短视目光，加强总体规划的法制观念提高其权威性，征地和建设必须符合总体规划的意图，在总体规划指导下进行，使城市建设健康、有序地发展。
（二）关于城市用地结构
许多城市现状工业用地比例偏高，这在中小城市尤为显著，是城市功能发育不全，片面发展工业的表现。新规划建设的用地中开发区往往占很大比重，而以往的开发区规划中工业用地占了很大比例，没有把开发区当作城市的一个新区考虑，而把生活配套部分寄托于城区，这样，开发区和城区合在一起，工业用地的比例就不会低。这个问题只有通过开发区纳入城市总体规划以及政府部门重视产业结构的优化和合理安排城市各功能部分的建设来解决。用地结构不合理还表现在不重视对包入建成区的农村居民点、乡村企业的改造更新。由于农村居民点的包入，表面上居住用地比重不小，实际上可供建设的规划居住用地余地并不多。这些都市里的村庄成为被城市建设遗忘的角落，它的不合理的混乱的布局，影响了城市整体环境，造成城市边缘混乱。所以要重视城市边缘地区的规划和对包入的农村居民点，乡村企业的合理改造更新工作。
（三）关于保护城市历史环境风貌和创造城市特色
无论是历史文化名城，还是有一定历史传统的一般城市，旧城超强度开发是个普遍问题。个别文物保护单位被孤立地“保留”在高楼群下，早就丧失了文物原有的环境风貌，谈不上成片的整体风貌的保护和历史文脉的继承。一些虽非文物却有一定价值和特色的街区成片推平，被混凝土森林代替。改造后的居住密度大于改造以前，城市环境质量恶化。造成这种情况的原因首先同各级领导、开发部门乃至规划人员对城市现代化的片面认识有关。他们认为高楼大厦、豪华新奇、汽车立交就是现代化，而未认识丰富的历史文化积淀的保存既是环境质量的最高层次，也是现代化的重要标志。城市硬件可以引进可以改善，城市特色和历史文脉却是城市固有的，是不可引进不可任意割断的。要扭转当前城市历史环境风貌受到破坏的问题，难度很大，还有待长期努力。
1995.9