当前农村税费改革的缺陷与思考，本文主要内容关键词为：缺陷论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
被誉为继土地改革、家庭联产承包制之后农村第三次革命的税费改革，是从根本上解决农民负担问题的创造性探索。目前各地正在试点，试点就是要发现并解决问题，最终使此项改革达到预期目的。笔者在基层调查中感到，当前的税费改革存在严重缺陷，此项改革还需认真研究。
一、税费改革存在的三个缺陷
由于税费改革“牵一发而动全身”，所以在试点中产生了许许多多的问题，其中有三个缺陷正动摇着税费改革根基。
（一）法律上的缺陷：以附加税的方式收取村集体资金（原村提留），违反了《村民委员会组织法》。
税费改革政策规定，改革后原村提留开支通过征收农业税附加和农业特产税附加解决，税率最高为正税的20%，其收入属于村集体资金，实行乡管村用。这一做法实质上违背了《中华人民共和国村民委员会组织法》。该法第四条规定：乡人民政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；……。”税费改革中把原村提留改为以附加税的方式强行征缴，尽管政策规定其性质仍属于集体资金，并实行乡管村用，但它的强制征收方式已剥夺了“村民会议讨论决定”的权利，实质是“民主权利之手”被“行政权力之脚”踩住了。其根源在于仍把村民委员会看作乡镇的附属物，是典型的观念及行为的倒退。再说，这块资金转为国家税收后，存在着能否按时足额返回的风险，即存在着被平调、挪用、挤占等侵害集体经济组织利益的可能。《村民委员会组织法》是我国推进民主法制建设，让农民真正当家作主的一部极为重要的法律，虽然实施中还有不少问题，但它已得到了农民的欢迎和肯定，而且也倍受国内外的关注。贯彻执行好这部法律，是深化农村改革的一件大事。如果税费改革中的上述问题不及时研究解决，最终会瓦解掉村民委员会的政治地位。
（二）计税依据上的缺陷：使农民种田积极性下降。
农村前两次革命都大大激发了农民种田的积极性。这次税费改革虽然给农民带来了减负的实惠，但计税依据存在的缺陷，挫伤了农民的种田积极性。1、税费改革取消了原来按人口或劳力收取的“两资”，改为按承包面积计征农业税及附加，形成了税负的三个不公平：一是形成农户之间多种田多负担，少种田少负担，不种田不负担的不公平现象，或者说只种田收入少的“穷人”多交税，少种田或不种田收入高的“富人”少交税甚至不交税。二是形成人均耕地多的乡、村、组（主要是边远山区）税负重，人均耕地少的乡、村、组（主要是城镇及郊区）税负轻的不公平现象。出现“耕地多税负重农民不愿种，耕地少税负少基层组织转不了”的新矛盾。随着农村土地与人口呈反向变化的加剧，单纯以土地面积为计税依据导致不同从业农民负担农业税不公平的矛盾将会更突出。三是不负担或少负担农业税的那些农民却一样可享受用农业税供养的基层组织和用农业税投资发展的教育、道路、文化卫生等公益事业带来的一切好处，这种不公平违背了权利与义务对等的原则。2、由于人多地少矛盾决定了农民承包的土地其社会保障功能日益大于生产功能，即承包地演变成了农民生存的“社会保障”。从这个意义上说，税费改革把承包面积作为计税依据，就相当于是向农民的“社会保障费”征税，这显然是违背税收常规的，造成的负面后果令人担忧。3、目前很多农村自然经济仍占有较大比重，农产品商品率很低，农业税以实物形态缴纳农民更容易接受。但各地在税费改革中为了图省事，几乎都用计税价格将农业税由“实物缴纳、货币结算”改为“货币结算”，即由交粮改为交钱。这对于“手中有粮无钱”的广大农民特别是边远山区的农民来说，不仅要多承担粮食变现的成本，而且还要承担本应由财政承担的粮食征收差价，这是一种变相加重农民负担的做法。可见，这种做法将严重挫伤农民种田的积极性，进而对土地流转、经营规模扩大及农业产业化经营等也将产生长期的负面影响。
（三）目标与结果上的缺陷：税费改革目标与基层组织追求收入增长目标相矛盾并由此导致农村新老矛盾的总暴露。
中央把减轻农民负担作为这次税费改革主要目标，即通过“四取消，两调整，一改革”[1]达到使农民负担减轻20%以上的目标。但给农民减负就意味着必须以牺牲乡村两级的收入（主要是费的收入）为代价，这就形成了税费改革的首要矛盾即减负目标与基层组织追求收入增长目标相矛盾。正是这对矛盾的产生诱发了农村新老矛盾的总暴露：1、基层组织的正常运转面临危机。由于改革前普遍乡村在历年收费只增不减的前提下连保人员工资为主的刚性支出都还有困难，这次税费改革减负20%以上就意味着乡村又要减少一大笔收入，再加上历年沉积下来的债务缺口，使得基层组织陷入运转危机的窘迫境地。走在全国税费改革前列的安徽省此问题暴露得更早、更突出，有半数乡村出现运转困难，在一些乡已经出现村干部没人肯干的苗头[2]。2、“上有政策，下有对策”将严重冲击税费改革。自税费改革开始，基层干部就开始为改革给自己利益造成损失而担心，更为可能在由税费改革引发的机构改革中被分流下岗而忧虑。改革给农民减负带来美好希望的同时，却叫基层干部忧心忡忡。而问题的复杂性还在于基层干部既是利益的牺牲者，又是改革的具体操作者。与虎谋皮，谈何容易？这种双重身份随时都可能诱使基层干部把利益的重心由农民移向自己，或使农民负担名减实增，或前期减后期增。因此，为严防“上有政策，下有对策”，税费改革就必须付出一笔巨大的监管成本。3、乡村负债消化难度增大。乡村负债面广、量大，早已成为制约农村基层组织运转的严重问题。税费改革后，取消了原来可从“三提五统”[3]为主的收费中提取资金消化债务的渠道，乡村负债消化难度增大，债务纠纷矛盾被激化的可能性加大。4、农村教育及公益事业的发展将受到严重制约。“四取消”后，农村中小学的基本建设和农村公益事业的投入更缺乏保障，特别是跨流域的农田水利基本建设的组织更难。其他诸如修路、造桥、卫生文化事业等都会受到影响。因为上级财政转移支付只是对部分困难的乡镇给予适当补助。“一事一议”也会因有些项目不能使每个农民受益而难通过。5、农民对历年欠乡村的“两费”余款出现拒交苗头。乡村收入减少后，少数农民认为乡村欠别人的款没有能力偿还了，我们欠乡村的“两费”也不交了。一些农民误解政策，认为“中央取消‘两费’，说明以前收‘两费’是错误的。以前欠乡村的款谁来收都不交了。”甚至有的说，“拖欠有好处，先交的吃亏，今后的农业税也要拖着不交。”6、党在农村的领导地位受到挑战。基层组织运转困难后，使得原本战斗力、凝聚力就较弱的农村党组织更是雪上加霜。
二、进一步推动税费改革的思考
如果一项改革使基层组织的运转陷入危机，使基层干部产生“上有政策，下有对策”的冲动，使广大农民的积极性下降，那么我们关注的就不仅仅是改革的结果，更重要的是对此项改革本身的重新思考。
（一）重新认识农民负担的根源及税费改革的切入点
中央把减轻农民负担作为税费改革的主要目标，这是正确的。目前税费改革之所以出现严重的缺陷问题，关键在于对农民负担的根本原因认识没有到位，因而切入点没选准。改革设计者的思路是：乡村机构臃肿，教育和公共事业支出大→不规范的向农民乱收费→农民负担重。于是改革方案的设计似乎只要立足于把“乱收费”问题用税的形式规范，再对乡镇机构臃肿、学校布局不合理等问题配套改革即可达到减负目标，使改革成功。显然这种思路并不错，但由于思路没有延伸到位，仍停留在狭窄的农村范围内来认识问题，结果改革了老的收费，新的不公平的税负又变相加重了农民负担。殊不知，“问题在基层，根源在上头”。农民负担问题不是乡镇自身造成的，而是中国特有的城乡二元社会结构造成的。二元社会结构将中国分成泾渭分明的两大块——城市社会和农村社会。城市社会的事情由国家负责，农村社会的事情由农民自己负责[4]。国家将代表生产力发展方向且利润丰厚的二、三产业的财税收入，主要用于城市社会，同时又将农民创造的财富源源不断地取走用于城市社会发展。据测算，1954年—1979年国家通过直接和间接方式向农民取走6078亿元，给予农民的仅1577亿元，净取走4501亿元，年均155亿元；1994年—1998年农民上交国家的税收和承担的地方性费用负担8365亿元，国家财政给予农业的投入为3970亿元，净取走4386亿元，年均877.2亿元[5]。国家对农民是“取”占主导地位，带有强制性；“予”占次要地位，缺乏约束机制。结果形成了城乡二元社会结构中极不公平的一系列怪现象：
1、将国家资源和全民财产交给城市人“独享”，而把农民排斥在国家资源和全民所有制财产的实际所有人之外。农民在宪法上的双重权利只剩下农村集体所有人的权利，而事实上农民作为集体所有人的权利也是残缺不全的，如城市的土地是商品，作为农民命根子的土地却不是商品，城市经常低价把农民的土地拿走，然后以商品形式增值发财。农民生存权和发展权受到了侵犯。瞧不起农业、卑视农民的心态广泛存在。2、乡镇是一级政权，乡镇的事务本应由国家负责统筹，但却把一部分扔给农民交费承担，而县以上的各级政府却没有叫城里人直接交费承担。3、农村中小学教育和城市中小学教育均属于国家义务教育，本应该同等地由国家负责，但国家只负责城市中小学，而把农村中小学扔给农民自己掏钱去办，成了“民办义务教育”。4、城市的公共建设由国家负责投资建设，而农村的公共建设主要由农民自己掏钱建设。5、城市人口的社会保障主要由国家负责，农民的社会保障靠自己掏钱去搞，而绝大多数农民掏不出钱，只有靠养儿防老和把土地作为生存保障……。正是二元社会结构形成的这些侵害农民权利的多元不公平，才使勤劳而善良的农民长期处于弱质群体，弱质产业，弱质社区的“三弱”境地，这就是农民负担产生乃至不断加重的根本原因。要从根本上解决农民负担问题，就必须把城乡二元社会结构作为改革的切入点。当然，把城乡二元社会结构作为改革的切入点，并不是说要把根深蒂固的二元社会结构消除后才搞税费改革。城乡二元社会结构是包括二元户籍制度，二元土地制度，二元就业制度，二元福利保障制度，二元教育制度，二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。税费改革应首先选择其中的二元教育制度和二元公共事业投入制度这两个与农民负担问题最密切的制度为具体切入点。即首先把农村义务教育和农村公共事业建设由农民掏钱改为由国家负责，就如同城市的义务教育和城市的公共事业建设不是由市民掏钱而是由国家负责一样。这种“切入”的关键在于中央能否下定决心要求各级财政按比例拿出钱来改革。如果仍借口国家财政承担不了，改革城乡二元社会结构的条件还不成熟等等，改革永远只能停留在“乡村的事还是让农民自己掏钱办”上面。我个人认为，经过50多年特别是近20多年的发展，我国的工业体系和城市已进入或基本进入能够自我良性发展阶段。相比之下，农村就相差太远。“三农”问题是绝大多数中国人的问题，代表着中国问题的主要方面。目前，家庭联产承包制的能量释放已到最大值，包括农业产业化经营在内的“三农”问题的真正解决在于城乡经济社会的大融合。如果再不采取向“三农”倾斜的发展战略，再不从根本上尽快冲跨城乡二元社会结构，那么，严重的“三农”问题引发的将不仅是经济的问题，而是经济、社会乃至政治交织在一起的多元并发问题。也就是说，消除城乡二元社会结构不仅条件基本成熟，而且已迫在眉睫。
（二）认真研究并制定从中央到地方各级财政对农村转移支付的政策。这是决定税费改革成败的核心政策。重点要解决转移支付的总额、各级财政分担的比例及操作规程。当前税费改革产生致命缺陷的主因就在于转移支付的力度太小，仍把乡村的一切事务交给农民去负责，而农民却无力负责。
（三）将“四取消”改为“三取消”，即应保留“两工”制度。在农业劳动力大量剩余的情况下，用“两工”制度把农民组织起来，搞一些地方性的公益事业，是完全可能的。将“两调整”改为“一调整”，即在原有基础上对农业税按商品经济规律作适当调整，但不允许包含“统筹费”等不合理内容，实行轻税赋，让农民真正休养生息。农业特产税保持不变，以鼓励特色农产品快速发展，提高加入WTO后的竞争力。
（四）村级组织的运行严格按照《村民委员会组织法》依法管理，充分发挥村民自治权利。即原村提留仍由村民大会决定，以费的方式收取，不应以农业税及农业特产税附加的方式征收。
（五）加速机构改革步伐。包括省、市、县、乡、村五级机构改革，只有从上到下“出重拳”，使机构和人员双重精减，高效的政府才会产生，转移支付的力度才会加大，减轻农民负担才会到位，要首先完成乡镇机构精减，然后再进行减轻农民负担，这是顺理成章的事。
（六）完善乡村两级收支预算的硬约束机制。乡村两级的收支预算方案按照“以收定支”原则，由乡人民政府提交乡人民代表大会审议，村委会提交村民代表大会审议，审议通过后，原则不得变动，需变动的要按法定程序重新审议。对擅自打开收支切口的领导要追究责任。
（七）对乡村两级迎来送往支出应由省统一定个规矩，坚决刹住随意用公款请客送礼、大吃大喝的不正之风。村级应一律取消食堂，到村级下乡就餐者，原则上只准到农户家搭标准餐。
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