对政府支配资源量的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,政府论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个社会的产权结构和政企关系框架最终是由政府支配的资源量决定的。把政府支配的资源量限定在适度水平是理顺政企关系的前提。改革以来，我们之所以没能有效地实现政企分开，目前又面临国有经济重组的困难，基本原因之一是政府仍控制着大量的资源。分解政府支配的资源将构成进一步改革的任务，并为政治体制改革的推进奠定经济的基础。沿着这一思路，本文将对政府支配的资源量作实证分析，并提出分解政府支配资源的基本途径。
改革以来政府支配资源量的实证分析
在以下的分析中，笔者对政府所有的资源与政府实际支配的资源这两个概念作了严格的区分。政府所有的资源，是指其所有权为各级政府所拥有的那一部分资源，这一部分资源的实际支配权显然也在政府手中，构成政府实际支配资源的一部分。而政府实际支配的资源所涵盖的范围更广，它指在社会经济资源总量中，政府能够直接影响其配置状况的所有资源，既包括所有权属于政府的那一部分资源，又包括所有权虽然不属于政府，但其配置权却牢牢控制在政府手中的那一部分资源。
依据以上说明，我国政府实际支配的资源应该包括三大部分：一是业已沉淀下来的国有资产存量，二是政府通过各种收入形式取得的资源（资源流量），三是政府通过各种行政手段控制的非国有资源（资源流量）。下面对政府实际支配的这三部分资源作初步的定量分析。
一、政府以国有资产存量形式支配的资源。
国有资产存量大部分沉淀在国有企业。 国家统计局的数据显示，1978～1995年，我国国有企业固定资产原值和净值的年增长率均在7.0%以上，80年代中期以后，二者的增长明显加速，1986年开始超过10%，1993年开始超过20%，1995年达到27%以上。1978～1995年，国有企业固定资产原值和净值的平均增长率分别为14.1%、13.8%。国有企业固定资产的高速增长，说明在GNP 所代表的经济资源流量中有相当一部分形成了国有资产或政府实际控制的资产。
国有资产存量除了包括沉淀在国有企业的经营性国有资产以外，还包括沉淀在国家机关和事业单位的非经营性国有资产。表1 列出我国国有资产的总量数据。从表中可以看出，进入90年代以后，国有资产总量仍维持高增长，年增长率均在13%以上，平均增长率为19.4%。另据资料表明，1978～1994年，我国国有资产总量的年平均增长率约为17.0%（名义增长率），与同期GNP的名义增长率（17.3%）基本相同。
表1 1990～1996年国有资产总量及增长率
年
1990
1991
1992
1993 199419951996
总量(亿元) 22713 26846 30697 34950 42929 57101.0 65894.6
增长率(%)30.9
18.2
14.3
13.9 22.833.015.4
资料来源：中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴1996》，第581页；《光明日报》1997年8月19日。
绝大多数国有自然资源并没有包括在表1中，如果把这一部分考虑进去，国有资产的数量会更大一些。国有自然资源主要包括城市土地、各种可发掘矿藏、森林资源、水资源等，它们将是国有资产中最有价值的部分。
国有资产存量除数量大和增长率高以外，在社会总资产存量中所占的比例也是很高的。以工业领域为例，1993年，在全国独立核算工业企业的资本金和固定资产净值中，国有工业企业分别占61.85%和72.20%；1996年，这两个比例有所下降，分别为47.43%和64.19%，但若考虑到股份制经济和其他混合经济中的国有成分，二者估计不会低于55%和70%。目前还没有全社会资产存量的精确数据。因此，无法准确计算出国有资产存量在社会总资产中所占的比例，但初步估算，该比例不会低于65%。
这里我们可以明显感觉出一个矛盾的存在：一方面，众所周知，改革以来，政府财政收入一直在下降，国有资产的形成能力理应相应减弱；但另一方面，国有资产存量却在高速增长。之所以出现这种矛盾的局面，基本原因是，有相当数量的国有资产是靠非国有资源形成的。从下面的分析中可以更清楚地看到这一点。
二、政府以收入形式支配的资源量。
可以用政府取得的各种收入来测度它在经济资源流量中所支配的数量和份额。
经济体制改革以前，政府取得收入的渠道基本只有财政预算收入渠道。改革以来，我国各级政府收入渠道呈多元化、复杂化格局。而且，政府层次越低，这种现象越突出。粗作分类，转型期我国政府收入来源有四大渠道：预算内收入、预算外收入、非预算收入和铸币收入。
第一，财政预算内收入。政府的预算内财政收入由税收、税收附加、基金、专项收入、规费收入等组成，税收是主要部分。改革开放以来，我国预算内收入的增长速度是很快的，1978～1996年，财政预算内收入增长了5.5倍，平均每年递增11.0%。 但预算内收入的增长速度低于同期GNP的增长速度（1978～1996年名义GNP的年平均增长速度为17.7%），从而使得预算内收入在GNP中所占的比例逐年下降。1978 年预算内收入占GNP的比例为31.6%，1996年下降到11.0%，平均每年下降1个百分点以上，下降速度是相当快的，这使得预算内收入难以支撑政府正常职能的发挥。
第二，预算外收入。预算外收入的迅速膨胀是改革以来我国政府支配资源的一个重要特点，其来源几乎囊括了所有现存的经济活动主体，如居民、消费者、各种类型的企业，甚至事业单位。预算外收入的增长速度不仅明显高于预算内收入，而且明显高于名义GNP。1993～1996 年，预算外收入平均年递增39.6%，而同期预算内收入的增长率为19.4%，名义GNP为25.0%。预算外收入占预算内收入的比例，1993 年之前为30%，之后上升到50%。
第三，非预算收入。非预算收入又称非规范收入，是改革以来出现的一条新的政府收入渠道，主要包括三部分：一是没有纳入预算内、外管理的各种政府基金，如养老、失业、医疗等多项社会统筹基金和房改基金。这些基金游离于政府财政却又被政府牢牢控制，数额日趋庞大，成为政府实际支配的流量资源。在这些比较规范的基金以外，大量存在的是各级政府部门征收的各种违规基金。1997年，全国各类政府基金共计400多项，除40多项是经国务院及财政部批准设立的以外， 其余项目均为各部门和地方政府越权设立，基金收入达2387亿元。二是各种政府集资、摊派。各级政府，特别是地方政府及其所属的一些部门和单位，出于各种目的，通过强制命令向企业、事业单位和城乡居民集资、摊派取得的收入。据不完全统计，截至1990年，我国的集资摊派项目就已经达到1.9万个，保守估计，这些集资摊派收入在400亿元左右（贾康、白景明，1998）。三是滥收费和滥罚款。以创收为目的的滥收费和滥罚款项目不计其数，1997年，全国性及中央部门行政事业性收费项目多达300多项，收费额达1800亿元。
由于非预算收入征收的透明度低，甚至是在故意隐瞒的情况下征收的，我们无法取得完整的统计数据，但已有一些学者依据案例调查推算出非预算收入的总体规模。樊纲（1995）估计，在我国，有些地方政府的非预算收入已占到其预算收入的70%以上，甚至高达90%以上。从全国平均水平看，地方政府的非预算收入相当于地方财政预算内收入的30%；据贾康和白景明（1998）的判断，在我国政府收入体系中，预算内收入约占50%左右，预算外收入和非预算收入约各占25%左右。
第四，政府的铸币收入。铸币收入是指政府通过发行货币而获得的收入。经济体制转型期，我国政府得到的铸币收入数量庞大，主要有两个原因：一是，转型期，我国经济增长速度很快，1978 ～1996 年名义GNP的增长率高达17.7%，为此需要发行大量基础货币以利增量GNP周转；二是，随着改革的推进，经济的市场化和货币化日益加深，为此需要发行大量的基础货币。1985年，我国流通领域的基础货币余额为228.6亿元，1996年增至2688.85亿元，年均增长25.1%，比同期GNP增长率20.1%高出5个百分点，高出部分由货币深化所致。 由基础货币发行带来的名义铸币收入1986年为541亿元，1996年为6128.7亿元，年均增长27.5%，铸币收入占GNP的比例由1985年的5.3%提高到1996年的8.9%。
现在我们从总量上估算一下转轨时期我国政府通过各条收入渠道支配的资源量。先对现有统计资料作必要的处理：（1 ）在我国目前的财政收入统计中，用于补贴国有企业亏损的政府收入被扣除掉了，但从政府实际运用或支配资源的角度看，这一扣除是没有道理的，应计入。（2）我国财政收入中没有计入政府债务收入这一项。 但政府通过债务取得了对应资源的实际支配权，应计入。（3 ）我国政府财政收入统计中主要包括预算内收入，预算外收入中只有地方财政预算外收入和行政事业单位预算外收入则没有计入（钟伟，1996）。但从政府实际支配资源的角度看，后者也应计入，但这一数据在目前的统计资料中尚没有独立出来。因此，当我们用财政收入来计量预算内、外收入中政府实际支配的资源量时，所得到的结果要比实际数字小。（4 ）对于非预算收入的总体规模，我们按贾康和白景明的估计推算，即非预算收入按预算内收入的50%计算。表2是依据以上原则进行计算所得到的结果。
三、政府以行政手段支配的非国有资源。
在政府实际支配的资源中，有相当一部分是非国有资源。从所有权的角度看，这一部分资源属于企业、居民或其他经济主体，而不属于政府，但其配置却受到政府的直接控制，从而成为政府实际支配的资源，其中相当部分形成了国有资产。
政府支配非国有资源的方式很多，如投资项目审批、经营许可证审批、设置行政性进入障碍、国有银行信贷资金配给、股票、债券发行审批、上市公司审批、在公司制企业中保持国有股的控股地位等。这些行政手段的运用使非国有资源的流动偏离了市场机制所诱导的方向，过多地流向国有经济领域。转型期，政府支配非国有资源的一个最重要的方式是对金融机构的行政性管制和对信贷资金的行政性配给。
表2 政府以收入形式支配的资源量（亿元）
项目 财政收入 弥补亏 债务收入 非预算收入 铸币收入 总收入
损收入
1978 1132.26 0.00 0.00 ana.
1132.3
1986 2122.01
324.78
138.25 1061.0 541 4187.0
1987 2199.35
376.43
169.55 1099.7 396 4241.0
1988 2357.24
446.46
270.78 1178.6 832 5085.1
1989 2664.90
598.88
282.79 1332.5 962 5841.0
1990 2937.10
578.88
375.45 1468.51555 6915.0
1991 3149.48
510.24
461.40 1574.71680 7375.9
1992 3483.37
444.96
669.68 1741.61489 7828.7
1993 4348.59
411.29
739.22 2174.3343611109.4
1994 5218.10
366.22 1175.25 2609.1 4070.813439.4
1995 6242.20
327.77 1549.76 3121.1354214782.8
1996 7407.99337.4 1967.28 3704.0 6128.719545.4
项目非铸币收入占 总收入占GNP
GNP的比例(%)的比例(%)
1978 31.2 31.2
1986 35.7 41.0
1987 32.2 35.5
1988 28.5 34.1
1989 28.8 34.5
1990 28.8 37.2
1991 26.3 34.0
1992 23.8 29.4
1993 22.2 32.1
1994 20.1 28.8
1995 19.6 25.8
1996 19.9 28.9
a：假定1978年前后的若干年份不存在非预算收入。na ：没有获得数据。
资料来源：国家统计局，1997：《中国统计年鉴1997》，第42页、第235页、第239页，第247页、第256 页，中国统计出版社； 陈玉宇，1997：《政府可得铸币收入与中央银行的利润估算》，《经济社会体制比较》第5期。
表3居民收入、消费剩余及其配置
居民
居民收入占 消费
消费剩余占 股票、债
项目
收入
GNP的比例
剩余
GNP的比例
券发行量
(亿元)(%) (亿元)
(%) (亿元)
1978180150.2 30.20.80
1987695059.9 938.68.1
40
1988892959.81235.08.3100.4
1989
1002659.31438.08.581.88
1990
1123960.42058.6
11.1
130.65
1991
1281359.22435.7
11.2
279.48
1992
1579259.33254.9
12.2
735.33
1993
2059859.64823.0
14.0
110.68
1994
2877261.87426.8
16.0
172.72
1995
3857867.1
10546.6
18.4221.4
1996
4428065.5
11516.1
17.0 na.
股票、债券发储蓄 储蓄增量占
项目行量占消费剩增量 消费剩余的
余的比例(%)(亿元) 比例(%)
1978 0.0na.na.
1987 4.3 835.789.0
1988 8.1 728.259.0
1989 5.6 1345.493.6
1990 6.3 1887.391.7
1991 11.4 2076.185.2
1992 22.3 2435.174.8
1993 2.3 3658.175.8
1994 2.3 6315.385.0
1995 2.1 8143.577.2
1996 na.8858.576.9
na：没有获得数据。
资料来源：根据《中国统计年鉴》各年份的有关数据整理而得。
改革以来，GNP的分配格局发生了重大变化。1978年， 我国居民收入总额为1801亿元，1996年增至44280亿元，18年间增长近25倍， 平均每年递增19.5%（名义增长率），而同期GNP的年平均增长率为17.6 %（名义增长率），居民收入增长率高于GNP增长率近两个百分点。 居民收入占GNP的比例随之持续提高，1978年为50.2%，1996年提高到65.5%，提高了15个百分点以上；政府收入占GNP的比例则由32.7 %降低到14.2%，降低了18.5个百分点。
居民收入比例的大幅度提高使居民收入中出现了大量的消费剩余，且这种消费剩余最终要转化为经济增长中的资本积累。1978年，我国居民收入中的消费剩余只有30.2亿元，1996年增至11516.1亿元， 平均每年递增39.1%。消费剩余在GNP中的比例不断提高，1978年仅为0.8%，1995年上升到17.0%。
所以，无论从居民收入来看，还是从消费剩余来看，在GNP 所代表的资源流量中，所有权属于居民的资源，其比例在迅速提高，所有权属于政府的资源，其比例在急剧下降。
但是，政府实际支配的资源量并没有因为居民收入和消费剩余的迅速提高而减少，而是随之增加。这是因为，在资本市场尚不发育、金融体制改革严重滞后和政府对金融业实行垄断经营的情况下，许多属于居民的资源，其配置权却牢牢控制在政府手中，成为政府实际支配资源的一部分，其中相当大的部分形成了国有资产或政府直接控制的资产。
如果不考虑政府对股票、债券发行、公司上市的行政审批制度，居民用于购买股票、债券的那部分自有资源，其配置权可视为掌握在居民手中。但是，我国股票、债券发行规模很小，居民用于购买股票、债券的消费剩余在消费剩余总量中的比例，除了1991、1992两年较高外，其他年份均没有超过10%（见表3）。这就是说， 在所有权属于居民的全部资本性消费剩余中，由居民自主配置的部分不足1/10。
那么，居民的大部分消费剩余到哪里去了呢？表3显示， 它以储蓄存款的形式进入到银行等金融机构。1978 年， 我国居民的储蓄存款为210.6亿元，1996年增至38520.8亿元，增长近183倍，平均每年增长 33.6%；储蓄增量在消费剩余中所占的比例除个别年份稍低以外，绝大多数年份都在70%以上。而且，居民储蓄主要集中在四大国有银行，进入到其他金融机构的比例很低。居民的大部分消费剩余之所以大部分进入国有银行，主要原因是，在资本市场不发育和金融抑制的情况下，可供居民选择的金融机构、金融工具，特别是直接融资工具太少。
进入国有银行等金融机构的居民消费剩余，其配置方式取决于金融体制的现状。在我国，恰恰金融体制改革严重滞后于其他改革，各级金融机构，特别是国有银行，仍是政府机构的附属物，存贷利率、信贷范围和方向仍严格控制在各级政府特别是地方政府的手中。结果，进入银行等金融机构的那一部分居民消费剩余，其支配权实际上掌握在政府手中。各级政府依据自己的政策意图来分配来自于居民的信贷资源，其中绝大部分进入了效益低下的国有企业。1995年，在国家银行的各类贷款中，城镇集体企业、个体私营企业和三资企业的贷款只占5.1%， 1996年占7.0%，国有企业的贷款则高达80%以上，其中1/5 形成不良贷款，更多的是形成不良资产。如果按照安全性、流动性、收益性的商业原则发放贷款，进入到国有企业的贷款肯定不会占如此高的比例。
现在我们可以来具体估算一个政府通过银行等金融机构所支配的非国有资源数量。由于国有企业贷款占银行贷款的80%以上，我们据此可以认为，在居民储蓄存款中，政府控制的比例至少为70%。1996年，我国城乡居民储蓄存款增量为8858.5亿元，如果70%为政府实际控制，那么，政府通过金融体系所控制的非国有资源量则高达6200.95亿元， 约占当年GNP的9.2%。如果把企业等经济主体的存款也考虑进来，政府通过金融体系所支配的非国有资源数量更大。
四、小结。
在作了以上的分析之后，我们就可以粗略计算一下在GNP 中政府实际支配的资源总量。它主要包括两部分：一部分是政府以各种收入形式支配的资源流量，另一部分是政府通过金融机构支配的资源流量。 表4是综合以上分析得出的总量结果。
从表4不难看出，虽然政府预算内收入占GNP的比例在逐年下降，但通过非预算收入、铸币收入和金融系统支配的资源却在逐年上升。结果，政府实际支配的资源总量占GNP的比例依然保持在38.1%的高水平上。
表4 在资源流量中政府实际支配的份额（%）
政府通过各种收入
政府通过金融机
政府支配的资源
项目形式支配的资源占
构支配的资源占 (流量)占GNP
GNP的比例 GNP的比例 的比例
1986
41.04.2 44.2
1987
35.55.0 40.5
1988
34.13.4 37.5
1989
34.55.6 40.1
1990
37.27.1 44.3
1991
34.06.7 40.7
1992
29.46.4 35.8
1993
32.17.4 39.5
1994
28.99.5 38.4
1995
25.8
10.0 35.8
1996
28.99.2 38.1
资料来源：根据《中国统计年鉴1997》的有关数据计算。
把政府支配的资源量保持在适度水平上
政府之所以要支配一定数量的资源，是因为政府必须履行一定的经济职能，主要是提供公共品的职能。因此，政府支配的资源量也应该以保证公共品的提供为限，超过这一限度，就会削弱市场配置资源的功能，并把政府活动引向私人品生产领域，酿成错综复杂的政企关系。以此作为衡量标准，不难发现，我国政府实际支配的资源量已超出了合理限度。从存量上看，60%以上的国有资产分布在政府功能领域以外的竞争性部门和中小型企业中；从流量看，1996年，政府用于农林业、电力、煤气及自来水、地质勘探、交通、邮电、通信、教育、国防、社会救济和行政管理等公共品项目的支出占GNP的10.8%， 而政府支配的资源流量高达38.1%，其中近72%被用在了政府功能领域以外。可见，从总量上看，应该削减政府实际支配的资源量。其基本途径有三个：一是分解国有资产存量；二是调整政府收入结构；三是把非国有资源的配置权真正交给市场和非政府主体，使其主要形成非国有资产。
一、国有资产存量分解。
在国有资产存量中，首先应明确切除两块：一块是离退休职工和部分在职职工的养老金和医疗保险金。道理很简单，在现有国有资产存量中，有一块是由离退休职工和部分在职职工的养老金和医疗保险金形成的，这块资产虽然以国有资产的面目存在，但其最终所有权属于以上两类职工，应通过社会保障体制改革返还给这些职工。据世界银行测算，我国隐性养老金债务为21509～32264亿元，其中一部分要靠国有资产存量的划拨来偿还。由于目前尚没明确这一点，致使养老体制改革中设置的个人账户出现“空账运转”情况，部分基金积累制向现收现付制蜕变。再一块是职工住房。由于职工工资中没有包括住房费用，建国至今累积的大约4～5万亿元公有房产，从最终所有权上看，应属于职工个人，应通过公平合理的方式把这块资产返还给职工，并以此启动房地产市场。政府不宜用出售公有房产的办法来取得流量资源。
在切除这两块国有资产后，还要通过国有资产的战略性重组，使国有资产主要集中在公共品领域，以减轻公共品部门对政府资源的需求压力，进而缓冲政府获取流量资源的冲动。
二、调整政府收入流量与结构。
首先分析一下政府收入的适度规模。从理论上讲，政府收入的适度规模是由政府的应尽职能决定的。由于政府职能与一国所处的经济发展阶段、所选择的经济体制有关，因此，不同国家或同一国家在不同经济发展和经济体制时期，政府收入的适度规模是不一样的。法国、德国、日本、瑞典、美国在经济起飞时期（19 世纪后期）， 政府财政收入占GNP的比例处在8～15%范围，而到1992年，该比例达到了35%以上。发达国家财政收入比例的提高有两个关键因素起作用：一是随着经济发展水平的提高，公共品的范围和公共福利水平提高了，如发达国家的社会保障水平目前已达到很高水平，从而要求政府支配较多的资源；二是随着经济发展水平的提高，政府管理公共资源的能力相应得到提高，公众愿意将更多的资源交给政府使用。比较而言，发展中国家和转轨国家的政府能力较弱，“有效政府”尚未形成，在这种情况下把太多的资源交给政府，常常会导致资源的浪费。
我国应该把多少GNP交给政府支配呢？ 对这个问题的认识一直存在两个误区：一是把目前的财政收入比例与改革前相比，认为太低，应加以提高；二是把我国目前的财政收入比例同发达国家相比，认为太低，应加以提高。这两个参考点的选择都是不确切的。与改革前相比，改革后政府职能缩小了，市场被作为资源配置的基本手段，相应地，政府支配的资源所占的比例也应该减少。因此，改革以来政府财政收入流量的减少是符合逻辑的，只是下降幅度太大而已。把发达国家选为参考点则忽视了我国所处发展阶段的不同。按照罗斯托的标准，我国目前仍处在经济起飞时期，在这一时期，“效率优先，兼顾公平”是我们应遵循的原则，政府不可能像发达国家那样进行较大规模的收入再分配，其主要职能应集中在提供基本公共品上，其他大部分经济活动则应交与私人部门。相应地，大部分资源也应交与私人部门。同时，我国政府机构尚未完善，还缺乏有效运用政府资源的激励和约束机制，在这种情况下贸然把过多的资源交给政府是不明智的。
因此，把目前发达国家在经济起飞时期的数据作为我国的参考数据是比较合适的，同时考虑我国是一发展中大国且处在经济体制转型期，政府要承担促进工业化、加速基础设施建设、促进区域均衡发展、缓解贫困的重任，还要偿还大量历史欠账（如政府对老职工的养老金的隐性债务）。综合这些因素，笔者以为我国政府收入占GNP的比例以17 %左右为宜。
以17%为标准来判断，可以发现，我国政府通过预算内、预算外、非预算和铸币收入四条渠道获得的总收入已超出了合理限度。但是，如果仅仅从政府预算内收入看问题，又会发现，政府以财政收入（规范收入）形式支配的资源却不足以支撑政府的应尽职责。可见，问题的关键不在于提高政府收入的总量水平，相反要适当降低，而是调整其结构，建立统一的、完整的和规范化的政府预算制度，使财政收入足以确保政府应尽职能的发挥。可以采取以下措施：
第一，铸币收入应纳入政府财政预算。改革以来，我国铸币收入主要由中央银行所支配，绝大部分流向国有企业，形成不良债务。铸币收入应纳入政府财政预算，主要用于以下两个方面：一部分作为政策性银行资本金来源，另一部分用于偿还养老金和医疗保险金的历史欠债。
第二，对预算外收入和非预算收入作规范化处理。步骤为：（1 ）首先解决非预算收入问题。对非预算收入进行彻底清理，把用来履行政府应尽义务的那一部分非预算收入纳入到预算内收入之中，同时坚决取缔不合理的非预算收入。至此，非预算收入便从政府收入体系中消失了。（2）在对非预算收入进行清理的同时，对预算外收入进行清理。 比较规范的预算外收入应纳入预算内，对一些尚不能纳入预算内的预算外资金，要强化管理，对不合理的预算外收入应坚决予以取缔。
三、把非国有资源的支配权真正交给非政府主体。
前面分析表明，在政府实际支配的资源中，有相当一部分是居民的，应该把这一部分资源从政府手中分离出来。分离的基本思路是：把非国有资源的实际支配权真正交给它的所有者，使其主要形成非国有资产。途径有两条：一是加速资本市场发育，二是加快金融体制改革。
（一）发展资本市场，提高直接融资的比例。
居民的大部分消费剩余之所以进入银行体系，由政府来配置，一个主要原因是我国资本市场不发达，直接融资工具太少。因此，加速我国资本市场发育，对于提高资源配置的市场化程度、减少政府支配的资源量，至关重要。
股票和债券是两种基本的直接融资工具，与国际比较，我国股市和债市规模非常小。1993年，我国股票市值占GDP的比例只有9%，1996年为9.4%。无论同发达国家相比，还是同发展中国家或地区相比， 这一水平都是很低的，如美、英、日，该比例分别为83%、122%、71 %，泰国、韩国、马来西亚这一比例为104%、42%、342%。这种情况同时说明，我国股票市场还有巨大的发展空间，应在规范的前提下逐步扩大股票的发行量和交易量，减少过多的行政性限制。与其他国家相比，我国债券发行规模也不高。而且，在我国债券结构中，政府债券占了主要部分，企业债券的比例较小。1981～1991 年， 我国累计发行各类债券2562.82亿元。其中，国债1307.88亿元，占51.0%；金融机构债券597.94亿元，占23.3%；企业债券657.0亿元，仅占25.6%。 如果考虑到债券结构这一因素，我国企业债券也有较大的发展空间。与股票市场相比，我国债券二级市场更不发育，应加快培育债券市场，使债券成为较好的投融资工具。
培育资本市场、发展直接融资要与国有经济的战略性重组结合起来，让非国有资源去置换国有企业中的国有资产，以实现国有资产逐步退出竞争性领域的目标，同时降低社会资产存量中政府支配的份额。
（二）改革金融体制，让信贷资源的配置市场化。
在现代市场经济中，通过银行等金融中介的间接融资依然居于主导地位。从居民的金融资产结构看，无论资本市场多么发达，储蓄存款仍占主要部分。以日本为例，1989年末，日本居民个人金融资产结构中，银行存款占47.7%，有价证券只占22.5%，其中股票占13.8%。也就是说，居民个人消费剩余中有近一半进入了银行系统。其他市场经济国家的情况与日本基本相似。从企业的融资结构看，股票、债券等直接融资所占比例较低，大部分融资依然通过银行等金融中介实现。从这种意义上看，加速金融体制改革，对于大幅度减少政府支配的资源量和实现非国有资源配置的市场化极端重要。
为了提高非国有资源配置的市场化，我国金融体制改革应做以下主要工作：
第一，对国有银行实行商业化改造，使其成为自主经营、自负盈亏、自担风险的经济实体。实现这一转变的有效途径是对国有银行实行股份制改造，并实现股权的多元化（肖见，1998）。目前，国家银行的资本金全部是国家的，政府是国有银行的唯一所有者。在这种情况下，即使按照现代公司治理结构的规范做法，也难以把政府与银行分开。银行实行股份制改造以后，政府虽仍处于控股地位，但银行已转归多个股东所有，政府股东与非政府股东之间的相互制衡关系由此得以确立。这样，进入银行的非国有资源就由原来的政府直接配置转由股份制银行按照市场原则自主配置，非政府股东利益的存在在一定程度上遏制了信贷资源流向效益不好或没有发展前景的企业，呆账发生的机会随之减少，信贷约束硬度随之增强。
第二，打破政府垄断金融业的局面，允许非国有银行的存在与发展。由于国有银行不良资产比例较高，又难以找到化解良策，加之体制惯性，因此，短期内对国有银行实施大的改革难度较大。有鉴于此，我国金融业的改革宜从整体出发，走“增量改革”之路，即有限度地对内开放金融业，允许建立规范化的地方性非国有银行，在当地从事存贷款业务，分流新增信贷资源。由于当地居民对当地银行的资信情况比较熟悉，当地银行对当地企业的经营情况也比较了解，加之中央银行的审慎监管和法律的严厉约束，地方性非国有银行不会酿成金融风险。非国有银行在分流新增非国有资源的同时，提高了中小企业在信贷市场上的地位，这也是我们所希望的。
第三，逐步加大金融业的对外开放度。至1996年底，外国银行和非银行金融机构在我国开办的代表处已达470家， 但其人民币业务比重很小，应随着我国中央银行金融监管能力的增强，逐步加大开放人民币业务。
随着国有银行的股份制改造、非国有银行的建立和发展，以及外国金融机构人民币业务的增加，进入金融体系的非国有资源的配置将日益市场化，政府借助金融体系支配的资源量将会逐渐减少。
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