行政审批制度改革背景的地方操作：京津沪渝证据，本文主要内容关键词为：制度改革论文,行政审批论文,京津论文,证据论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大报告指出，要“深化行政审批制度改革，继续简政放权”。自《国务院机构改革和职能转变方案》出台以来，行政审批制度改革的进程不断加速。继2013年4月24日国务院常务会议决定第一批先行取消和下放71项行政审批项目等事项后，2013年5月6日召开的国务院常务会议决定再取消和下放62项行政审批事项。行政审批制度改革是我国行政体制改革的重要组成部分和核心内容，是建设服务型政府、重塑政府与社会关系的必然要求。行政审批制度改革启动以来，四直辖市根据中央要求和自身实际，出台了许多具体措施，其实践值得总结和归纳，可为推进全国层面的行政审批制度改革提供启示和借鉴。
一、我国行政审批制度改革的政策演进轨迹
行政审批是政府部门为应对经济社会发展进程中市场失灵和社会自律不足等问题而采取的必要的前置性管理手段。[1]随着社会主义市场经济体制的确立和发展，以及加入WTO以后国内外竞争日趋激烈对市场主体效率提出的新要求，行政审批制度逐渐成为经济社会发展的桎梏。在此情势下，我国开始对行政审批制度进行改革：取消和调整一大批行政审批项目，对确需保留的行政审批项目设定行政许可；优化审批流程，改善审批方式，提高审批效率；加强行政服务体系建设，完善行政服务网络；加强行政审批全过程监管，健全行政审批监督制约机制。[2总体来看，近13年来，我国行政审批制度改革扎实稳步推进，取得了较好的效果。
2001年9月，国务院办公厅印发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，国务院行政审批制度改革工作领导小组(以下简称“国务院领导小组”)成立。10月18日，国务院印发《国务院批转关于行政审批制度改革工作的实施意见的通知》，明确了行政审批制度改革的指导思想、总体要求、基本原则和实施步骤，这一文件被视为行政审批制度改革的纲领性文件。10月24日，国务院行政审批制度改革工作电视电话会议召开，对加快推进行政审批制度改革工作作了全面部署。11月9日，国务院领导小组办公室印发《关于清理行政审批项目的通知》，要求国务院各部门、各直属机构对行政审批项目进行全面清理。12月1日，国务院领导小组下发《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》。2002年7月2日，国务院领导小组办公室下发《关于对上报的行政审批项目初步处理意见进行复核的通知》。7月15日，国务院领导小组印发《关于印发〈关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见〉的通知》，对行政审批项目审核工作的主要目标、工作重点、具体步骤、保证措施提出具体要求。
2002年11月1日以来，我国陆续出台了关于取消和调整行政审批项目、对确需保留的行政审批项目设定行政许可的政策性文件(见表1，下页)，分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)。9月29日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室关于进一步推进省级行政审批制度改革意见的通知》。12月8日，国务院领导小组办公室印发《关于认真贯彻〈行政许可法〉进一步做好行政审批项目清理和处理工作的通知》。
2005年4月29日，全国行政审批制度改革工作电视电话会议召开，研究部署下一阶段工作。6月24日，国务院领导小组办公室下发《关于印发〈2005年行政审批制度改革工作要点〉的通知》，要求进一步清理和调整行政审批事项，着力在抓巩固、抓规范、抓创新上下功夫。2008年5月25日，国务院批准成立行政审批制度改革工作部际联席会议制度。10月17日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发监察部等部门〈关于深入推进行政审批制度改革意见〉的通知》，明确了深入推进行政审批制度改革的指导思想和总体目标、主要任务和工作要求。其中，主要任务包括：继续取消和调整行政审批事项；落实已取消、调整和保留的部分行政审批事项；加强对行政审批事项的监督和管理；建立健全行政审批相关制度。2011年11月14日，国务院召开深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议。会议指出，深化行政审批制度改革，要进一步清理、减少和调整行政审批事项，推进政府职能转变；严格依法设定和实施行政审批事项，推进法治政府建设；创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设；加强对行政审批权力运行的监督制约，推进反腐倡廉建设。
2012年9月23日，国务院发布《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，要求各地区、各部门积极适应经济社会发展需要，坚定不移地深入推进行政审批制度改革。2013年4月24日，国务院常务会议决定第一批先行取消和下放71项行政审批项目等事项，重点是投资、生产经营活动项目。2013年5月6日，国务院常务会议决定再取消和下放62项行政审批事项。会议要求抓紧清理、分批取消和下放投资项目审批、生产经营活动和资质资格许可等事项。
二、四直辖市行政审批制度改革的基本历程
自2001年10月以来，全国各地根据《关于行政审批制度改革工作的实施意见》的要求，不断推进行政审批制度改革，并以此为突破口，深化行政体制改革，在转变政府职能、提高工作效率、改善政民关系等方面成效显著。由于直辖市管理层级较少，改革涉及的利益相对不那么复杂，因而在推进行政审批制度改革方面更具有优势。
(一)北京市行政审批制度改革历程
北京市的行政审批制度改革启动较早。早在2000年，北京市人民政府印发《北京市人民政府关于改革本市行政审批制度的通知》，决定对北京市行政审批制度进行改革。改革的主要措施包括：取消或调整行政审批项目；对确需保留的行政审批事项和今后新设立的审批事项，从审批依据、审批权限、审批程序、审批时限四个方面进行严格规范；积极改进审批方式；切实加强审批监管。根据此文件，2000年，北京市对市政府有关部门承担的1304项行政审批事项进行了认真清理，审批与核准事项精简比例达到41.7%。3]4月30日，北京市人民政府印发《北京市行政审批事项清理方案》。2001年5月24日，《北京市人民政府关于进一步深化本市行政审批制度改革的通知》发布，明确了深化行政审批制度改革的指导思想、基本原则、主要内容和工作要求。改革的主要内容包括：进一步精简行政审批事项，取消不合理的审批事项；进一步改变审批方式，缩短审批时间①；进一步加快实施电子政务，积极推进政务公开；进一步规范保留的审批事项。11月28日，北京市人民政府印发《北京市人民政府批转市监察局关于进一步建立健全行政审批程序性规定和责任追究办法意见的通知》。2002年5月9日，北京市通过首都之窗网站正式向社会统一公布了全市有审批职能的50个委办局制定的各部门职责范围内的行政审批程序性规定。
2004年5月8日，北京市人民政府印发《北京市人民政府关于进一步推进本市行政审批制度改革的通知》，明确了行政审批制度改革的指导思想、基本原则、主要内容、工作要求，以及2004年北京市行政审批制度改革工作任务及部门分工。改革的主要内容包括：结合贯彻《行政许可法》，进一步做好北京市设定的行政审批项目清理和人员培训工作；认真做好取消行政审批事项的后续监管工作；按照优化发展环境的要求，进一步规范行政审批行为，强化审批责任；积极推进机制和体制创新，促进政府职能转变。6月29日，北京市人民政府有关部门将经过清理后设定的行政许可保留和取消事项目录印发给各区县政府、市各委办局等机构。2007年9月14日，《北京市行政审批网上监察工作暂行规定》发布并施行。
2009年2月26日，《北京市人民政府办公厅关于转发市发展改革委市监察局加强扩大内需重大项目绿色审批通道管理和监督检查有关文件的通知》发布，决定成立市政府扩大内需重大项目绿色审批通道推进小组，对项目申报、项目审定、手续办理、保障制度作了相关规定，建立起了扩大内需重大项目绿色审批通道工作机制。12月15日，北京市决定在核心区开展行政审批制度改革试点，建设首都政府公共服务与政策创新试验区，将涉及12个部门的17项审批事项的审批权限下放给海淀区。2010年11月，北京市发改委将城乡结合部50个重点村拆迁、安置等项目的立项审批权下放到各区投资主管部门。2012年4月20日，北京市召开深化行政审批制度改革工作电视电话会议，总结近年来北京市行政审批制度改革工作，部署下一阶段任务。会议要求进一步深化行政审批制度改革，具体措施包括：进一步清理、减少和调整行政审批事项，以投资领域、社会事业领域、非行政许可审批领域为重点；严格依法设定和实施审批事项；进一步规范行政审批行为；进一步深化政务公开；加大行政审批权力监督力度。
(二)天津市行政审批制度改革历程
因应《行政许可法》的颁布和实施，天津市人民政府办公厅于2004年4月16日印发了《天津市人民政府办公厅关于建立市级行政许可服务中心有关工作的通知》。10月28日，《天津市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》提出，减少行政许可和行政审批项目，改革行政许可和审批方式，规范行政许可和审批行为。认真落实受理行政许可和审批申请一个窗口对外，一次性告知，统一、集中、联合办理的行政许可和审批制度。10月29日，《天津市人民政府关于改革我市企业投资管理体制的通知》要求：对核准项目，实行“一门受理、告知相关、按时审核、一门办结”的管理模式。同日，《天津市人民政府关于集中办理行政许可和行政审批事项的决定》规定：各有关部门及单位第一批进入市行政许可服务中心集中办理的行政许可事项、非行政许可审批事项及配套服务事项，自试运行之日起，在市行政许可服务中心办理，各有关部门在本单位不再接件。
2005年8月11日，天津市人民政府印发《关于认真贯彻落实〈国务院关于2005年深化经济体制改革的意见〉的通知》。文件要求，深化行政审批制度改革，清理、减少和规范行政审批事项，扩大“一站式”集中审批范围，确定第二批进入市行政许可服务中心的部门和事项。制定天津市行政审批管理办法，进一步加大集中审批、现场审批、联合审批和限期办理力度，强化行政效能监察。2006年4月12日，天津市人民政府印发《天津市人民政府关于第二批进入市行政许可服务中心集中办理行政审批事项的决定》。第二批进入市行政许可服务中心集中办理的行政审批及配套服务事项共313项，其中市级行政许可事项142项、非行政许可审批事项68项，配套服务事项59项，根据国家有关部门的要求需要经过市有关部门初审上报的事项44项。自2006年6月1日起，各有关部门的这些事项均在市行政许可服务中心集中办理、现场审批，在本单位不再接件办理。6月22日，天津市人民政府公布《天津市行政审批管理规定》，对管理机构、行政审批管理、集中审批、效能监督等都作了明确规定。该规定自2006年8月1日起施行。2007年12月3日，天津市人民政府印发《关于印发天津市联合审批办理工作实施方案的通知》，决定自2008年1月1日起，在全市范围内对投资项目类、市场准入类、行业管理类行政审批事项实施联合审批办理。
2009年2月1日，《天津市人民政府关于取消调整行政审批事项和向区县下放审批权限的通知》发布，决定取消行政审批事项37项、不列入市本级行政审批事项51项、调整合并同类340项行政审批事项为147项、向区县下放审批权限的行政审批事项46项，自2009年2月1日起正式实施。2010年2月15日，天津市人民政府印发《关于深化行政审批制度改革推进审批服务再提速的实施意见》，要求进一步减少审批事项、简化审批环节、缩短审批时限、下放审批权限，创新部门内部集中审批方式、联合审批高效办理机制、区县行政审批运行模式、建设街道乡镇行政服务中心、滨海新区行政审批体制机制、审批质量监督和保障机制。5月28日，天津市人民政府行政审批管理办公室印发《关于建设街道乡镇行政服务中心的实施指导意见》，就如何建设街道乡镇行政服务中心作了进一步明确。
2010年10月11日，天津市人民政府印发《天津市人民政府关于落实国务院第五批取消和下放管理层级行政审批事项的通知》，决定取消市本级行政审批事项5项、审批办理类型事项8项。同时，承接国家下放的行政审批事项8项，其中2项承接后合并为1项、2项按规定直接下放至区县。取消和承接下放的行政审批事项自2010年11月1日起实施。2013年3月2日，《天津市人民政府关于减少和调整下放行政审批事项的通知》发布，决定取消行政审批事项56项、暂不列入市本级行政审批事项21项、调整行政审批事项由56项合并为25项、向滨海新区下放行政审批事项及权限43项、向其他区县下放行政审批事项及权限29项，承接国家下放的行政审批事项23项，自2013年4月1日起实施。
(三)上海市行政审批制度改革历程
2001年6月27日，上海市人民政府印发《上海市人民政府关于本市行政审批制度改革的通知》。10月25日，《上海市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知》发布，共521项。2002年2月4日，《上海市人民政府关于公布本市第二批取消和调整行政审批事项的通知》发布，共85项。2月8日，《上海市人民政府关于印发第一批调整审批方式的行政审批事项的通知》发布，涉及调整审批方式的行政审批事项共136项，自2002年3月1日起正式实施。5月13日，上海市人民政府办公厅印发《关于进一步深化本市行政审批制度改革的实施意见》，要求开展对前阶段取消和调整事项落实情况的执法检查；进一步清理各委办局行政审批事项；继续加大力度，推进各项配套改革；进一步抓好试点区域的行政审批制度改革；加强制度化建设，将行政审批纳入规范化、制度化轨道。2002年12月9日，上海市人民政府办公厅印发《关于规范本市行政审批工作若干意见的通知》，就规范上海市行政审批工作提出了若干意见。2003年8月25日，上海市人民政府印发《上海市人民政府关于公布本市第三批取消和调整行政审批事项的通知》，取消行政审批事项共95项，调整行政审批事项共75项。9月12日，上海市人民政府办公厅转发市审改办《关于今年本市行政审批制度改革中有关部门职责分工意见》的通知，要求抓好第三批取消、调整行政审批事项的落实，确保政令畅通；进一步深化行政审批改革试点工作，提高政府的管理服务能力和水平；不断加大点上突破的力度，探索建立新的管理机制；落实审改各项配套措施，深化和巩固已有的审改成果；加强监督制约，保证审批权力规范运作。
2004年1月2日，《上海市人民政府关于公布本市实行“告知承诺”行政审批事项目录的通知》发布，实行“告知承诺”行政审批事项共38项，自2004年4月1日起正式实施。2009年4月17日，上海市人民政府印发《上海市并联审批试行办法》和《上海市行政审批告知承诺试行办法》。12月24日，《上海市人民政府关于公布本市实行“告知承诺”第二批行政审批事项目录及格式文本(样本)的通知》发布，涉及事项39项，自2010年1月1日起正式实施。12月25日，《上海市人民政府关于公布本市第四批取消和调整行政审批事项的通知》发布，取消和调整952项行政审批事项。其中，取消的行政审批事项207项，调整的行政审批事项745项。
2010年4月，上海市政府下发了《上海市行政审批目录管理办法》，制定了《上海市政府部门行政审批目录(2009年版)》。12月30日，上海市人民政府办公厅转发《上海市建设工程行政审批管理程序改革方案》。2012年1月9日，上海市人民政府印发《本市实行“告知承诺”第三批行政审批事项目录》，涉及25项，自2012年2月1日起实施。4月18日，上海市公布了第五批取消和调整行政审批事项目录，确定取消和调整行政审批事项88项。其中，取消行政审批事项56项，调整行政审批事项32项。4月27日，上海市人民政府印发《上海市并联审批办法》和《上海市行政审批告知承诺办法》。
(四)重庆市行政审批制度改革历程
2001年12月20日，重庆市人民政府颁布《重庆市行政审批制度改革若干规定》。2002年1月21日，重庆市第一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议通过《重庆市人民代表大会常务委员会关于取消或调整部分地方性法规设定的行政审批等项目的决定》，决定取消或调整《重庆市技术市场条例》等33件地方性法规设定的70项行政审批等项目，自2002年2月1日起施行。1月29日，重庆市人民政府发布《重庆市人民政府关于取消或调整第三批行政审批项目的决定》，取消或调整的行政审批项目共160项。2003年12月21日，重庆市人民政府发布《重庆市人民政府关于取消或调整第四批行政审批项目的决定》，决定取消或调整一批不适应完善社会主义市场经济体制需要的行政审批项目，共计125项，其中取消97项，调整28项。2004年6月22日，重庆市人民政府发布《重庆市人民政府关于取消和调整第五批行政审批项目的决定》，决定取消和调整第五批行政审批项目，共18项，其中取消16项，调整2项。2005年10月19日，重庆市人民政府公布《重庆市建设领域行政审批制度改革试点方案》，对改革总体思路、改革步骤、试点范围、试点内容、保障措施等都作了明确规定，于2006年1月1日起施行。2007年1月8日，重庆市人民政府公布《重庆市人民政府关于取消、停止实施或调整第六批行政审批项目的决定》，决定取消、停止实施或调整333项市级部门实施的行政审批项目(包括行政许可、非许可类审批和非许可审批类备案)，自2007年2月1日起施行。2008年12月30日，《重庆市人民政府关于深化以建设领域为重点的行政审批制度改革的决定》发布，要求建立全市行政审批项目库，进一步调减行政审批项目，继续深化并联审批改革，加强对行政审批事项的监督。该文件还提出，按照“合法有序、简政放权、强化监管”的原则，取消和变更第七批行政审批项目(共21项)。
2011年3月15日，《重庆市人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的决定》发布，要求更新重庆市行政审批项目库，取消和调整一批行政审批项目，下放一批市级行政管理权限，加强行政审批监管和工作对接。该文件提出取消和调整由市政府部门实施的第八批行政审批项目共146项，自2011年4月1日起施行。11月8日，中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅联合发布《关于切实做好深化政务公开加强政务服务有关工作的通知》。2012年7月2日，《重庆市人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的意见》发布，要求进一步清理、取消和调整行政审批项目，进一步深化区县(自治县)、乡镇扩权改革，进一步规范行政审批行为，进一步创新行政审批服务方式，进一步加强对行政审批权运行的监督制约。7月5日，《重庆市委办公厅市政府办公厅关于加强和规范区县(自治县)行政服务中心建设的意见》发布。
三、四直辖市行政审批制度改革举措比较
深化行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是完善社会主义市场经济体制的客观需要，也是从源头上预防和治理腐败的重要举措。四直辖市围绕中央的统一部署和安排，结合自身经济社会发展实际，在改革中锐意创新，探索出了具有自身特色的改革经验。
(一)四直辖市行政审批制度改革的共性
四直辖市行政审批制度改革的共性主要体现在如下方面：
第一，改革的背景大体一致。四直辖市推动行政审批制度改革，既是中央的安排部署，也是地方的主动实践。改革主要是为了解决行政审批制度与经济社会发展需要不相适应的问题，主要表现在：审批事项过多、审批范围太广；审批环节过多、审批周期过长；审批事项的法律依据不充分，审批条件不公开，审批程序不规范；审批责任不明确，监督机制不健全；“重审批、轻监管”和“重权力、轻责任”的问题严重。②这些问题的存在严重影响了政府的工作效率和管理水平，影响了直辖市投资环境的改善，容易滋生以权谋私、行贿受贿等不正之风和腐败现象。
第二，改革的目标趋于一致。总体来看，四直辖市推进行政审批制度改革，主要是为了实现如下目标：一是理顺政府、企业、社会三者间的关系，发挥市场和社会组织的作用；二是规范审批行为，改进审批方式，加强审批监管；三是转变政府职能和管理方式，提高办事效率，促进依法行政，加快行政管理体制和机制创新；四是加强行政服务体系建设，完善行政服务网络。
第三，改革的核心内容基本一致。四直辖市行政审批制度改革，虽有结合自身实际的创新之举，但主要仍是根据中央相关文件和会议的精神而细化落实的。其核心内容大体涵盖如下方面：一是逐步清理、减少和调整不必要的行政审批事项。坚持市场调节优先和社会自治优先原则，以投资领域、社会事业领域、非行政许可审批领域为重点，对现有的审批事项，逐一进行梳理、审查和评议。二是下放管理权限。减少行政审批管理层级，合理划分事权，加大行政审批权限下放力度。三是对确需保留的行政审批项目设定行政许可，并从审批依据、审批权限、审批程序、审批时限等方面进行规范。四是积极改进审批方式，缩短审批时间，推行和规范网上审批，完善电子政务，建立政务服务信息平台或行政审批服务平台，在网上公开申报、受理、咨询和办复，实现部门、地区互联互通和信息共享。五是加强审批监管和电子监察系统建设，实行行政审批公开制度，落实行政审批责任制度。六是推行行政审批制度改革试点。北京市不断深化和拓展海淀区和亦庄经济技术开发区权限下放试点工作；天津市充分发挥滨海新区综合配套改革先行先试的优势和龙头带动作用，促进全市行政审批制度改革的深入发展；上海市早在2001年6月即开始在浦东新区、闵行区、长宁区、松江区和张江高科技园区、漕河泾开发区、松江出口加工区、外高桥保税区进行行政审批制度改革试点，出台了《浦东新区行政审批制度改革实施方案》；重庆市在建设领域推行行政审批制度改革试点，试点内容包括：实行五大环节有限并联(合并审批)、推行主协办工作制度、加快“一站式办公”、缩短审批时间。③七是优化行政审批服务。四直辖市成立行政许可服务中心或行政服务中心，加强和规范区县、街道乡镇行政服务中心建设，推进行政审批与便民服务向基层延伸。
(二)四直辖市行政审批制度改革的个性化探索
在四直辖市中，北京市最早启动行政审批制度改革。在改革过程中，四直辖市根据自身经济社会发展实际，逐步清理、减少和调整行政审批项目，创新行政审批方式，形成了具有特色的地方行政审批制度改革实践。
第一，建立行政审批目录管理制度，对行政审批事项实行目录管理。2010年4月，上海市人民政府下发了《上海市行政审批目录管理办法》，制定了《上海市政府部门行政审批目录(2009年版)》，对全市行政审批事项实行目录管理，规定凡未进入《目录》者，一律不得再行审批；如需新增加行政审批事项，必须经登记备案列入《目录》后方能实施。[4]
第二，建立和完善市、区县两级行政审批项目库。重庆市不断健全完善《市级行政机关行政审批项目库》，加强动态监管。各区县(自治县)按照《行政许可法》等法律法规规定，依照《市级行政机关行政审批项目库》对现有行政审批项目进行全面清理，明确行政审批的项目名称、实施机关、法定依据、申请条件、申请材料、办理程序、审批责任、监督方式、收费标准、收费依据等10项要素，形成行政审批项目目录上报市政府。市政府统一清理和规范区县(自治县)实施的行政审批项目，编制《重庆市区县(自治县)行政审批项目通用目录》，做到事项名称、申请条件、申请材料、办理程序、收费标准“五统一”。④
第三，针对重大项目建立绿色审批通道工作机制，推行“绿色通道”服务。2009年2月，北京市为扩大内需、促进经济增长，制定了《北京市扩大内需重大项目绿色审批通道实施办法》和《关于加强对北京市扩大内需重大项目绿色审批通道工作监督检查的意见》，建立了绿色审批通道项目办结制度、督查制度、退出制度、周报制度。[进入绿色审批通道的项目审批效率更高，信息资源可以更好地实现共享，可以确保重大项目尽快启动、落实和顺利实施。
第四，加强行政审批标准化建设。为提升行政审批改革工作的规范化和科学性，上海市早在2008年就明确提出要推进“行政审批标准化建设”。近年来，上海市先后制定了涉及行政审批基础性规范的18项标准、行政审批咨询的8项标准、审批办理的15项标准和监督检查的8项标准。[6]在此基础上，制定下发了《上海市行政审批标准化管理办法》、《上海市行政审批标准化规范》等多项文件，形成了全市行政审批标准化管理的整体框架。市工商局建立了统一的登记标准，规范和统一全市21个登记注册窗口的口径；市民政局制定了《社区事务受理服务中心建设服务规范》，在全市各社区事务受理服务中心推行；市规划和国土资源管理局将所有审批事项统一规范为直接办理审批、协作办理审批、“绿色通道审批”、网上办理审批四大类，实现了市、区(县)、街道(镇)三级业务联动。
第五，优化审批程序，实行行政审批“告知承诺”。所谓“告知承诺”，是指公民、法人或者其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，并能够按照承诺，在规定期限内提交材料，由行政审批机关作出行政审批决定的方式。⑤这种方式将审批重点由事前审批移至事后监管，可以大大提高行政审批效率。为实行行政审批告知承诺，上海市先后出台《上海市行政审批告知承诺试行办法》、《上海市行政审批告知承诺办法》，目前已分3批公布实行告知承诺的行政审批事项。
第六，创新审批方式和审批办理机制。天津市强化集中审批功能。市级审批部门已设立审批处室的，整建制进驻市“中心”；未设立审批处室的，改变审批权分散在多个处室的状况，推进部门内部审批职能整合，建立与天津市“一站式”集中审批服务体制相适应的运行机制。全面推行区县部门审批职能归并。将区县审批部门的审批职能归并整合到审批科室，审批科室整建制进驻区县“中心”，强化集中审批服务。此外，天津市按照依法合规、便捷高效的原则，严格执行联合审批规程，在企业投资项目已基本进入联合审批程序办理的基础上，将使用国有资金的项目全部纳入联合审批程序，在市和区县“中心”规范办理。进一步规范管理政府投资项目，逐步进入联合审批程序。在办理时限上，天津市实行审批时间和自然时间“双限时”，在确保项目全程审批时间控制在核准类项目31个工作日、备案类项目25个工作日的基础上，将全程办理的自然时间锁控在140天以内。上海市先后印发《上海市并联审批试行办法》和《上海市并联审批办法》，积极推行网上并联审批，变“多头送审”为“一口收件”、变“串联审批”为“并联处理”。[7]重庆市推行市场准入项目并联审批改革，按照审批预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评的工作流程，以网络系统为支撑，在区县(自治县)行政服务中心实行“一窗受理、统一发证”的市场准入项目并联审批方式。
第七，发挥行业协会和中介机构在规范行政审批中的作用，规范行政审批相关中介服务。上海市注重强化行业协会和中介机构在规范行政审批中的作用，将一些不该由政府承担、不涉及重大公共利益、技术性专业性较强的职能逐步转移给公正、规范、诚信度高的行业协会来解决。重庆市规范行政审批相关中介服务，要求行政审批相关的行业协会、中介机构与行政机关彻底脱钩，确保依法、独立、公正地开展中介服务活动。凡法律、法规、规章规定由行政机关委托专门机构办理的服务事项，依法通过招标方式公开确定被委托的中介机构。建立激励和淘汰机制，强化行业自律。对不符合要求的按规定实行整改或淘汰，进一步提高审批中介服务质量。
四、行政审批制度改革的启示与改革趋向
通过对我国行政审批制度改革历程的梳理和四直辖市行政审批制度改革的实践操作及其比较，可以得到如下启示。
(一)行政审批制度改革应以建设服务型政府为导引，与政府职能转变相结合
行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是提高行政效能、建设服务型政府的重要着力点和突破口。行政审批是政府实施行政管理的重要手段之一。从我国行政管理体制的历程来看，政府治理模式正在经历由管制型政府向服务型政府的嬗变。在传统的管制型政府模式下，政府是公共权力的唯一中心，包揽了从宏观到微观的几乎全部社会事务，其权力渗透到社会各个领域。政府权力的垄断导致政府机构和人员畸形膨胀，行政效率低下，而行政审批则是全能型政府对经济社会事务实施全面管理的重要工具和手段。
为减轻由此带来的负面影响，我国自2001年开始进行行政审批制度改革，并不断将改革引向深入深化：从初期的单方面注重取消或调整行政审批事项到将审批事项缩减与审批方式创新相结合，再到强化行政审批服务，建设行政服务中心，向基层进行延伸。这一历程清晰地呈现了政府从管理者向服务者角色的转变，行政审批不再只是一种管理手段，更是一种服务手段。现阶段，服务型政府已成为我国行政管理体制改革的目标，成为重塑政府的终极取向。在此情势下，行政审批制度改革自然也应以服务型政府为导引，以建设服务型政府的理念和要求来设计行政审批制度改革方案。四直辖市各级行政服务中心的建立和规范化，正是对这一要求的回应。深化行政审批制度改革，应与政府职能转变结合起来，从方案设计到具体执行，都要体现服务理念，贯穿服务宗旨，以营造良好的社会环境。
(二)行政审批制度改革的深入有赖于事业单位改革和社会组织管理体制的创新
行政审批制度改革的一项重要内容是取消和调整审批项目，方式包括取消、下放管理层级、改变管理方式等，其中改变管理方式主要是指将审批事项移交行业组织和社会中介机构管理。在国务院六次取消或调整行政审批项目的文件中，均有将部分审批事项移交行业组织和社会中介机构管理的内容。在《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中，明确提出“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”。实践证明，行业组织或中介机构承担部分专业性的审批事项，既可以减轻政府的负担和财政压力，又可以发挥其专业优势，提升工作效率，减少个人特别是企业的各项成本支出。现阶段应加快推进事业单位改革和社会组织管理体制的创新，让事业单位和社会组织尽快成长成熟起来，以便其能更好地承接起政府转移出的审批事项。政府则应当把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担，政府所要做的只是制定相关规则，明确服务标准和相关要求，对事业单位或社会组织提供服务的情况进行动态有效监督。
(三)行政审批制度改革应加强全过程监管，构建社会化监督网络体系
确保行政审批改革顺利进行，必须加强行政审批法制化建设，对行政审批实施全过程的监管，建立起经常性、动态性、长效性的监督机制。
推进行政审批制度改革，应加强对审批全过程的无缝隙监管。具体来说，事前要重点检查已取消和调整的审批事项是否落实到位，是否存在违法违规设立审批事项或指定咨询机构、行业组织或中介组织搞变相审批，应当移交行业组织或社会中介组织自律管理的事项是否顺利交接，后续监管是否到位，保留的审批事项是否严格管理，收费行为是否规范，收费的依据、标准和程序是否公开，等等。不仅如此，还应加强事中检查和事后稽查，防止行政审批取消和调整后出现监管职能“缺位”或“不到位”现象。严厉查处行政审批乱作为、不作为现象，坚决制止和纠正变相审批和权力上收行为，防止上减下留、断层脱节等问题发生，推动行政审批制度改革上下衔接、有序推进、取得实效。一般来讲，行政审批包括受理、审核、批准、办结四个环节，部分审批事项还涉及专家论证、听证、检验检测等环节，实施全过程监管还必须针对这些环节，明确各环节的监督主体、重点监督事项，对重要环节实施严格监管，确保行政审批的合法性和高效率。
推进行政审批制度改革，还必须构建社会化的监督网络体系。社会化的监督网络体系是指由行政机关内部监督、行业协会或中介机构监督、行政审批利益相关者或相对人监督、媒体监督构成的多维主体协同监管模式。各主体利用各自的优势，发挥其监督功用，确保行政审批过程中不出现乱作为、不作为现象。为实现此效果，应实行行政审批公开制度，除涉密或涉及个人隐私的审批事项外，一般都应借助网络平台公布审批事项、审批机关、审批条件、审批程序、审批时限、审批结果；涉及收费的，还应公布收费依据、收费标准、收缴主体等，以此确保监督主体能够充分掌握行使监督权所必需的相应信息。此外，还应加强电子监察系统建设，充分发挥电子监察系统实时监察、预警纠错、绩效评估、信息服务和辅助决策的功能和作用。
注释：
①具体措施包括：建立集中办公大厅，推行“一站式办公”；涉及两个以上政府部门的审批事项，采取“一家承办、转告相关、互联审批、限时完成”的审批办法，由一个牵头主办部门统一受理，其他相关部门参与意见会同审批(即多项合一、联合审查、一次性申报、一次性收费、一次性审结)，并由牵头主办部门统一答复；进一步减少前置审批，逐步对部分前置审批事项改为后置审批；建立审批时限制度；实行行政审批公开制度；建立行政审批投诉中心。
②参见《北京市人民政府关于改革本市行政审批制度的通知》。
③参见《重庆市建设领域行政审批制度改革试点方案》。
④参见《重庆市人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的意见》。
⑤参见《上海市行政审批告知承诺办法》。
标签：行政审批论文; 重庆市人民政府论文; 重庆区县论文; 工作管理论文; 上海市人民政府论文; 天津市市政府论文; 时政论文;