论村民代表会议制度及其安排，本文主要内容关键词为：村民论文,代表会议论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
本课题组在对浙江农村村民自治情况的调查中发现，在已举行的四轮村委会选举中，村民的选举热情出现了逐轮递减的趋势。这与贺雪峰先生在农村调研中发现的村委会选举出现倒退的现象有惊人的相似（注：贺雪峰《村委会选举为何会出现倒退——湖北袁杨、姚周两村调查》，载《中国农村观察》1998年第4期。），看来这种现象并非个别而属普遍。如何解释这种现象？我们认为应该从制度层面寻找原因。
在新制度学派看来，制度是一个社会的游戏规则，是为了决定人们的相互关系而设定的一系列制约（注：〔美〕D.诺斯：《制度、制度变适与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第3页。）。制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束，国家规定的正式约束和实施机制三部分所构成。制度的功能，在于降低交易成本，为经济提供服务，为实现合作创造条件，提供激励机制。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交往的激励结构”（注：〔美〕D.诺斯：《制度、制度变适与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第3页。）。制度本身是一种稀缺资源，这种资源又可以提高其他资源配置的效率。“有效率的经济组织是增长的关键因素，西方世界兴起的原因就在于发展一种有效率的经济组织。有效率的组织需要建立制度化的设施，并确立财产所有权，把个人的经济努力不断引向一种社会性的活动，使个人的收益率不断接近社会收益率”（注：〔美〕D.诺斯：《西方世界的兴起》，学苑出版社1998年版，第1页。）。制度是决定长期绩效的基本因素。
新制度学派认为，制度存在，就会以这样或那样的方式发挥作用，现实中各种制度始终是制约人们各种行为目标和行为选择的一种重要机制，离开一定的制度背景，就难以对人们的政治行为和社会政治形象作出令人信服的解释。制度变迁决定了社会演进的方式，“制度是理解历史的关键”。（注：〔美〕D.诺斯：《制度、制度变适与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第3页。）因此，“在任何时代，增长不仅仅是整体上的变动，还应包括结构的转变。即使这种增长的冲动是由重大技术创新带来的，每个社会在采用技术时必须调整现有的制度结构。这意味着社会组织的巨大变动——新制度的产生和旧制度的逐渐淘汰”（注：〔美〕西蒙·库兹涅茨：《现代经济增长》，北京经济学院出版社1991年版，第5页。）。
根据新制度学派的理论，我们认为，村民之所以对村委会选举逐渐冷漠，产生“参与不足感”（注：吴毅：《村治中的政治人——一个村庄公共参与和公共意识的分析》，载《战略与管理》1998年第1期。），原因在于没有一种持续有效的制度供给和制度保障（注：“制度供给”概念，是指在特定的时期内，制度供给主体提供的具体制度安排的数量和质量。），给村民以连续和稳定的激励，从而使得村民的政治热情难以持久。这样的制度供给与制度保障，应该体现在村民自治的所有方面和全过程，尤其是民主选举和民主管理（包括民主决策与民主监督）。民主选举是前提，民主管理是核心。村民关心的不仅在于村干部许诺了些什么，更在于他们干了些什么，是否兑现了许诺，效果如何。如果村民发现选举出来的人不能真正替自己办事，“歪嘴和尚念歪了经”，便会大失所望，久而久之，对选举的冷漠也便是意料中事。
因此，要真正做到民主选举，需要一整套程序与制度作保障。国家应尽早出台《村民委员会选举法》，对民主选举加以科学的规定，使之走上科学化、规范化和制度化的轨道。民主管理同样需要一整套程序与制度作保障。在村民自治上，我们存在着严重的制度短缺（注：唐兴霖：《论转型社会的制度短缺问题》，载《中山大学报》社科版（广州），1997年第2期。），需要以制度创新为动力，来推进村民自治向纵深发展。
二、村民自治与村民代表会议制度
民主管理的关键有二点，一是村民在重大问题上有决策权；二是村民对村委会工作有监督权。要使这二种权力得以实施，必须有组织机构作依托，那就是村民会议及其所委托授权的常任机构——村民代表会议。
1998年11月4日九届全国人大通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）增加了关于村民代表会议的规定，《村组法》规定：人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每5户或15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。
村民代表会议是多年村民自治实践中各地创造的一种村民自治形式。一旦建立了村民代表会议制度，就提供了村民代表经常性参与村务的一个场所，为村民的经常性参政议政开辟了一条渠道，对于推进村民自治，发展农村基层民主决策、民主管理和民主监督起到了不可忽视的积极作用。据中央党校王仲田教授调查，截止1998年已有50%左右的村建立了村民代表会议制度，有16个省、市自治区的《〈村民委员会组织法〉实施办法》肯定了村民代表会议制度，有50多个县、市的人大常委会还制定了《村民代表会议议事办法》（注：见《乡政论坛》，1998年第8期，第5页。），因此，《村组法》增加的关于村民代表会议的规定，是有充分的实践基础的，也是尊重群众创造的实践经验的结果。
为什么要建立村民代表会议制度？它有什么必然性？在这里，需要对与此有关的一些问题作一探讨。
1.村民代表会议与村民自治。目前我国农村实行的村民自治制度，是人民公社解体后的一种具有中国特色的制度安排。村民自治是一种直接民主与间接民主的混合体，其自治性是相对国家政权而言的。它所包含的直接民主特性，主要是由选举权、创制权和罢免权体现出来的。村民委员会是农村集体财产所有权的法人代表，只有它在法理上代表的全体村民的利益。虽然它是经过民主选举产生，但在逻辑上并不必然推出它必然会实行民主管理。要实行民主管理，它就必须奉民意行事，“民意”如果没有一个机构和组织来代表和担当，那只能是空泛而抽象的。但村委会不能代表“民意”，它一旦经选举产生，便成了超越于选民之上的独立力量。民意只能由村民自己来代表。因此，这个代表民意的机构便责无旁贷地落到了村民会议及常任机构——村民代表会议的身上。村民代表会议作为权力机构和议事机构，与村民自治宗旨并不矛盾。因为它与村民委员会一样，在与村民的关系上都是一种“委托——代理”关系，具有农村公共产品的功能和地位，都具有代议制民主性质。
2.村民会议与村民代表会议。直间民主与间接民主都是民主的形式，面对中国农村的客观现实，间接民主也许更符合我国国情。中国农村人口众多，幅员辽阔，农民素质长期低下，情况非常复杂。搞直接民主，凡事都要召开村民会议，由全体村民投票，成本既高，效率又低，风险更大。一般说来，涉及村民利益的重大事项应由村民会议讨论决定，以体现直接民主精神和自治宗旨，但也仅限于每年1-2次，而由村民代表会议在村民会议的授权下决议一些问题，是一种行之有效的可行办法。所以，我们认为村民会议是村的最高权力机构，必须建立和完善以体现民主和自治精神。村民代表会议则是村民会议闭会期间，行使村民会议所赋予的决策权和监督权的常设性机构，它由全体村民选举产生，对村民大会负责。从体制上讲，村民代表会议应当成为村民自治内在性的约束机制，对村委会的工作及村委会成员的行为进行有效的约束和监督。
3.村民代表会议与村党支部的关系。村民代表会议与村党支部的关系主要体现在两方面：一方面，村党支部对村民代表会议具有领导地位。村党支部在农村的政治领导地位，首先是由执政党的法律地位与我国的国情所决定的，但同时也由村党支部自身的权威和能力所决定。很难想象一个组织涣散的或没有战斗力的村党支部，能在一村的事务中起很好的领导作用，因此村党支部也有一个自身建设问题。村党支部对村民代表会议的领导地位，可以化解村民代表会议可能的弊端，如村委会被宗族势力或利益集团所控制，或决议时毫无效率等。另一方面，村党支部对村委会的领导也要以充分尊重和维护村民代表会议的法律地位为前提，按照《村组法》所规定的维护和保障村民依法管理自己的事务。让民作主而不是为民作主，让人民自己管理自己，是我们党一贯的宗旨。当然，作为一村的政治核心，维护农村稳定和秩序，促进农村经济和社会发展是头等目标，因此，村党支部在实际运作中，如何既尊重和保护村民的民主权利，实行村民自治，又要维护社会稳定，促进社会发展，是在实践中不断受到挑战的严峻考验。因为这二者虽然从根本上来讲是一致的，不矛盾的，但在具体运作过程中，由于目标、价值和看法的分歧，矛盾和冲突是不可避免的。实践表明，村民代表会议是发展基层民主，健全村民自治的有力保障。它不仅能使“三个自我”与“四个民主”落到实处，而且还能促进农村党支部的领导方式和作风的转变，即村党支部的意志必须转化成村民代表会议和村委会的意志才能得以实施，当然这样的转化是民主说服式的，而非强迫民意式的。
4.村民代表会议与村民委员会。村民代表会议是村的权力机构，也是议事机构，村民委员会是执行机构，两者之间是即相互独立又相互支持的关系，他们和村党支部一起共同构成农村法人治理结构。由村民委员独自担当起村民自治的重担将显得“势单力薄”，力不从心，因为村委会很有可能遭受来自乡镇机关和村党支部的双重压力以及农村宗族势力和强势集团的影响而发生嬗变，造成角色错位和功能位移。而村民代表会议则为村委会提供组织、能源和精神的强大支持。因此，我们认为村民代表会议制度是保证村委会实行管理的原动力。这样一来，村党支部、村民代表大会和村委会就构成了三足鼎立之势，三者之间既相互制约，又相互支持。
如前所述，村民对选举逐渐冷淡的原因，是由于没有实行民主管理与决策，“选谁都一样”。而要实行民主管理，建立健全村民代表会议制度是关键，由此可推导出村民代表会议制度在村民自治中的突出地位。我们认为，村民代表会议的有效运作为村民自治提供了强大的独一无二的内涵动力。首先，它提供了村民自治的路径选择。村委会虽然在法律地位上是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但它实际上负担着大量的行政和准行政功能，其实际地位相当于准村政府，具有很强的行政化色彩（这在现今的中国现实条件下是无可厚非的）。而依靠村民大会推进村民自治，在较大的村庄操作上又缺乏可行性。村民代表会议的建立，既满足了村民参与和介入村庄公共事务的需求，又便于运作，使广大村民的政治参与经常化、制度化和高效化，从而成为全体村民有效参与自治的重要组织渠道和制度保证。其次，它有效地动员和集中了村庄社区的优势社会资源，提高了村民自治的效能。实践证明，改革开放以来，由于利益分化，社会流动和政治文化的变迁，人民公社时期那种大众动员型参与格局已不复存在，一般村民中程度不同地存在着不愿过多介人公共事务的现象，而掌握各种优势社会资源者在社区参与中的积极性则日渐凸现。通过村民代表会议制度，调动了村里的资源，提高了村民自治的质量和效能。其三，它有助于训练和培养村民的民主意识和自治精神，进而“培养村民自治的村治文化”。民主虽然是人与生俱来的权利，但这一权利的获得也须通过后天的学习而掌握。通过村民代表会议制度这一制度化、规范化和理性的运作过程，村庄各种组织和个人，逐渐熟悉民主决策、民主管理和民主监督的程序、方法和技术，学会在遵循“政治游戏规则”的前提下有效地表达意见，达成协议。由此，村民自治便可望从一种制度安排内化，积淀为一种村治文化，村民自治只有以此依托，才能够持续和健康地发展。最后，村民代表会议对于整合农村社会有着不可替代的作用。村民代表会议是各种利益主体的博弈场，通过它，各种利益集团和组织及个人可以充分地表达自己的意见和要求，从而变分散和无序的政治动员为集中和有序的政治动员，从而可以大大降低交易费用，在制度化和程序的范围内，加快利益表达和利益整合的进程，提高社区资源增生的效率。
三、村民代表会议制度的框架结构
村民代表会议制度的框架结构，我们认为大体上应包括以下主要方面：
1.村民代表大会制度的指导原则
原则一：人民主权原则。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是义理层面的原则。
原则二：依法治村原则。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，这是操作层面的原则。
原则三：冲突合理原则。冲突是民主游戏过程中所表现出来的动态特征，是难免的和合理的。
原则四：程序优先原则。即在解决冲突的过程中，必须遵循游戏规则，严格服从程序权威；
2.明确村民代表会议的法律地位
《村组法》虽然增加了关于村民代表会议的规定，肯定村民代表会议的合法性，但未明确村民代表会议的法律地位，名不正则言不顺，言不顺则事不成；故建议国家尽快立法以确认村民会议和村民代表会议的法律地位。
3.村民代表会议的性质和职权
《村组法》未给村民代表会议以明确的性质和职权规定，现已成为村民自治中严重的制度障碍。关于村民代表会议的性质，我们认为与村民会议的性质是基本相同的，即是村民自治组织中的决策性和权力性组织，而不是管理性、执行性机构，更不可能是具体工作机构。因此，其地位应高于村民委员会和村经济合作社等组织。村委会应向村民会议和村民代表会议负责并报告工作，定期接受村民会议和村民代表会议的质询。村民会议和村民代表会议的职权，我们认为一般应包括以下基本职权：(1)决定权。即村民代表会议对村中重大事项的直接决定权。(2)人事权。即村民代表会议享有撤换和补选村民委员会成员的权力。(3)监督权。即村民代表会议对村民委员会成员及其工作的监察、督促权。(4)罢免权。村民代表会议对村委会的错误决定拥有否决权，对有严重问题的村委会成员有权撤换。(5)创制权。村民会议和村民代表会议享有制定《村民自治章程》的权力，村民代表会议享有制定村规民约的权力。我们认为这样规定更符合实际情况。按照《村自法》规定，只有村民大会才有讨论、制定村规民约的权力。但在调研中我们发现各地一般先由村民代表会议制定一些类似村规民约和村民自治章程的规章制度，待实践一段时间以后，经过补充完善，再提交全体村民会议讨论通过，从而变为正式的村规民约和自治章程。这样，村民代表会议就在村规民约等规章制度试行的阶段，享有建章立制的权力。而且就其程序而言，自治章程和村规民约也不可能直接交给全体村民制定，而只能由少数农村“精英”起草撰制。在这个意义上，村民代表会议只享有一定的“立法权”，而并不是像村民会议那样，享有全部的“立法权”。(6)复议权，村民代表会议对村民委员会的年度工作报告，年度工作和年度财务收支情况报告等拥有审议批准权，对村委会作出的不适当的村民意见较大的决定拥有复议权。4.村民代表的产生村民代表产生是村民代表会议制度得以实行的基础，主要解决三个问题：一是代表的数量，即村民代表的覆盖率和代表度；二是代表质量，即村民代表参政议政的能力和水平；三是村民代表选举的程序和方式的合法性和合理性。篇幅所限，恕不讨论。
5.村民代表会议制度的议事规则
(1)村民代表会议的召开、召集和主持。村民代表会议应该由村民委员会负责召集和主持，还是由村民代表会议自己选出代表来负责召集和主持，不应作出限制性规定，而应保持一定弹性，视各村具体情况而定
村民代表会议的召开，有定期与不定期之分。对定期召开村民代表会议应有明确的要求，以体现村民代表会议制度的权威性和严肃性。
(2)村民代表会议的限定人数，我们认为应有明确的限定，一般是每次会议参加人员工必须达到代表总额的2/3以上方能开会，这样比较科学也能体现其代表性。
(3)村民代表会议的内容。村民代表会议的基本内容，实际也就是村民代表会议的议题或所要讨论决定的问题。根据《村组法》的规定，村民代表会议就村务管理方面的具体内容主要有九项。
(4)村民代表会议的决议和决定。首先，在村民代表会议召开之前，村民代表会议如召集人，主持人要将会议的有关议题通告村民代表，以便村民代表广泛征求村民意见，代表村民利益和意愿，参与有关问题的讨论；其次，召开村民代表会议，村委会与主持人汇报并说明本次会议的议论情况；第三，村民代表讨论有关议题，并发表自己的意见；第四，村民代表对各项议题进行表决。
关于村民代表会议对议案进行表决的方式，我们认为最好是无记名投票，并明确予以规定。按照通行的惯例，这样既便于村民代表在最后作出决定时能自由地表达自己的意见，也便于尽快形成决策，提高决策效率。
关于村民代表会议决议和决定的通过原则，一般有全体一致通过，多数（即代表总数的2/3以上）通过和半数以上（含半数）通过三种形式，这三种形式哪一种为好，应当可以讨论。
6.公告和宣传
村民代表会议作出的决策和决定是有“法律”效力，因此，必须尽快向广大村民公布和宣传，这是村民代表会议制度的最后一环，不可忽视。它对于村民代表会议的决议和决定的顺利贯彻，推进村民自治与依法治村有积极的促进作用。
7.村民代表会议制度的权威基础
村民代表会议制度要可以有效运作，必须具备制度本身的权威基础。关于村民代表会议制度的权威基础，王仲田教授总结了六方面，即有权力基础，民主基础，正义基础，道德基础，社会舆论基础和传统基础（注：王仲田、詹成付主编《乡村政治——中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第256～258页。）。“我们深以为然。这也就是说，村民代表会议不是可有可无的机构，村民代表会议制度也不是可有可无的制度。可以说，凡是有村民的地方就应该有村民代表会议，就应该有村民代表会议制度。
四、几点建设
行文至此，笔者提出以下建议：
1.国家应组织专门力量调查村民代表会议的建立和运作情况，分析全面安排村民代表会议制度的可行性以及可能遇到的种种障碍。
2.在上述工作的基础上，尽快出台《村民代表会议组织法》，以国家大法的形式予以颁布实施。
3.大力加强《村民代表会议组织法》的宣传力度，尤其要针对县乡两级党委政府，使其对此引起高度重视和自觉。因为村民代表会议制度是国家在农村地区的又一项制度安排，是一项系统工程，其实施难度并不亚于村民委员会，没有县乡两级政府的高度重视和大力推进，是难以想象的。加大《村民代表会议组织法》和《村民委会选举法》的实施力度，直至最终完成村民代表会议制度在中国农村的制度安排。