法国公务员养老保险制度及其启示，本文主要内容关键词为：法国论文,启示论文,公务员论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法国是西方主要发达国家之一，国民生产总值居世界第四位。在政治上，是资产阶级共和制国家，实行议会、政府和法院三权分立的政治体制。在行政管理上，是中央集权的国家，不同于联邦制，管理权在中央政府，其行政体制分为四个层次：国家、大区、省、市镇。全国共有22个大区，95个省，36500个市镇。80%的市镇不到1千人，最大的市镇是巴黎市。据统计，法国现有人口5800万，近十几年来出生率呈持续下降，人口老龄化在加快，平均寿命男性为74岁，女性82岁。法国就业人口为2500万，其中各类公务员约531.3万，占就业人口的21%， 退休公务员约375万，占就业人口的15%。
法国最早的社会保险制度建立于16至17世纪。第二次世界大战结束后，法国开始实施一个全面的社会保险制度，其宗旨是：对一切可能使劳动者和法国家庭失去或减低工作能力的风险，以及其劳动者在妇女生育期间和所承受的其它家庭负担实行保障。这一社会保险制度和以后出台的社会救济措施结合，构成了现代法国社会保障制度的基础。经过几十年的不断实践和完善，其既定目标已基本实现，形成了覆盖全民的社会保险体系，公民从诞生后的第四个月起，生、养、病、残、老、逝、遗属等待遇，都有具体的法律规定和经办机构，是典型的西方福利国家，社会保险待遇在欧洲属中等偏上水平，高于德国等中、东欧国家，低于瑞典等北欧国家，与其经济实力基本相当。1997年，法国全国社会保障总开支约为18000亿法郎，而同期国家财政预算才15000亿法郎左右，可见社会保障在国民经济中的份量。
一、法国公务员养老保险制度的主要内容
从1796年公务员实行个人缴费制度开始，法国公务员养老保险制度的建立已有200年历史。现行制度是1945年、1964 年两次对原有退休养老法规进行修改、充实后逐步建立和完善起来的。
1.实施范围
法国公务员制度规定的公共职务只有三种人员：一是国家公务员，包括在巴黎的各部及在外省机构中的工作人员和中小学教师， 现有280万人（含军事公务员）；二是地方公务员，是在地方集体中任职的公务人员，地方集体指大区、省、 市镇政府部门以及所辖的公共机构， 有150万人；三是医疗系统公务员， 指所有在公立医院中任职的公务人员，包括医护人员和行政人员，有75万人。但公务员养老保险制度包括了更广的范围，一些身份特殊的公务人员，如法官、军人、议会工作人员，以及公职部门的合同制人员、国家工人、司法公职人员等，虽然不受公务员制度法规约束，但也都纳入公务员养老保险制度的实施范畴，只是具体办法上有所差异。概括起来，实施范围包括：
（1）国家公务员、地方公务员和医疗系统公务员。
（2）各级议会工作人员和司法部门的法官。
（3）职业军人和合同制军人。
（4）警察。
（5）国有企业如铁路、电力、邮电、 煤气部门以及法兰西银行的职工。
（6）上述人员去世后的配偶和他们的遗孤。
2.法律依据
1964年12月30日由法国国民议会和参议院通过的《关于修改文职人员及军人退休金的法令》，以及此前颁行的《文职人员及军人退休金法》中经上述修改法令仍予保留的法律条文，是法国实施公务员养老保险制度的基本法律依据。《法国公务员总章程》中有关最后终止职务的规定和《法国国民议会内部办事机构与工作人员章程》中有关退休的规定亦是公务员养老保险制度得以实施的依据。上述法规现在一直沿用，尽管执行过程中有些小的补充、修改，但总体上仍是1964年法规的基本精神。
3.退休年龄和享受养老金的条件
法国公务员退休年龄一般为60—62岁。艰苦工作岗位可在55—60岁退休，如小学教师、护理人员。一些特殊职位可推迟2—10年退休， 如国会秘书长退休年龄为65岁，甚至经批准可到70岁退休。达到退休年龄而尚有抚养子女或战争中儿子殉职者，可以延长1—3年退休，延长的权限属于机关首长。
享受养老金的条件是：（1）符合退休年龄的规定或特别规定； （2）个人必须按规定缴纳养老保险费；（3）一般情况下必须在公职部门工作服务15年，如不满15年，不能享受公务员养老保险待遇，其缴纳的养老保险金转到基本体制，由基本体制支付养老保险金。
4.养老保险金的筹集、计发和调整
（1）筹集。养老保险金由国家（地方）和个人双方负担。 公务员实行“计点制”工资制度，个人缴费以计点工资为基数（企业除工资外还包括奖金），在纳税前直接从工资中扣缴。公务员虽然有国家和地方之分，他们的工资福利和养老金标准却是统一的，个人缴纳比例统一为7.85%。地方和医疗系统公务员养老保险建立了统筹基金制度，单位缴费比例为25.10%，直接向信托局缴费。 国家公务员养老金由国家财政预算安排，国家不再自己向自己缴费，但国家财政负担的养老金已占工资总额的35%，即国家实际缴费比例大大高于地方缴费比例，主要原因是在现收现付模式下，国家公务员的老龄化程度高于地方公务员。
（2）计发。 公务员养老金水平主要由三个因素确定：一是工作年限； 二是国家确定的年替代率（国家统一规定工作每满一年为工资的2%）；三是退休时的工资。具体办法是：以本人退休义务后6 个月平均工资为基数，工作年限每满一年，增加2个百分点， 计发养老金的最高工作年限为37.5年。计发公式为：
月养老保险＝退休前6个月平均工资×工作年限×2%
可见，一般情况下，公务员养老金替代率最高为75%。
公务员养老金的最低额，一般不低于社会最低工资（现为5800法郎／月）的80%，如果工作30年以上，养老金要不低于社会最低工资。 1996年，国家公务员的平均养老金为9583法郎／月。
为了保持社会的平衡和稳定，法国政府在以下方面采取了特殊的退休政策：
第一，公务员患严重疾病，不能坚持正常工作，可以提前退休，不受15年年限限制，只是以他的工龄计算养老金。如果因公伤残，补助金＝残疾度×工资，最高可补齐到原工资水平。
第二，对于到工作条件差的地区或海外省服务的公务员，以及履行服兵役义务的公务员，他们计算工龄时可以增加四分之一或二分之一的补助工龄。但养老金替代率最高不超过工资的80%。
第三，为了鼓励生育，生三个孩子的家庭， 公务员退休时可增发10%的养老金，每再生一个孩子，按养老金的5%递增， 最高补贴可以达到100%的替代率。
（3）调整。公务员养老金随在职人员增加工资时一起调整。 形式有两种，一是在职公务员工资点数因物价上涨等原因而升值时，退休公务员计发养老金的工资点值也上升；三是国家对某些职系的公务员提高待遇时，同职系的退休公务员养老金同时提高。
5.管理体制
法国公务员养老金保险实行特殊管理体制，由财政部和法国信托局分别管理。法国财政部全称为法国经济与财政预算部，有18万人（派驻在全国各个部门），具有与我国财政部不完全相同的职能，国家公务员的工资福利和养老保险在国家公职部参与制定政策的基础上，由财政部负责管理。法国信托局是独立于政府、受议会监督的金融机构，1816年，针对法国大革命后公众对国家信誉的失望，受国家委托承担地方公务员养老保险管理。信托局是法国唯一一个既负责保险金的收、又负责保险金的支的社会保险经办机构。信托局的各种业务量可相当于欧洲最大银行的业务量，是公务员养老保险一支稳定的保障力量。
三个具体经办机构是：（1 ）设在南特市的财政部养老保险局（483名工作人员）， 负责国家公务员退休事宜的审核和养老保险金预算安排，具体养老保险金的支付由分布全国的27个会计支付中心经办；（2）设在波尔多市的法国信托局波尔多分局（1300名工作人员）， 负责地方公务员和医疗系统公务员养老、伤残保险金的筹集和支付；（3 ）设在昂热市的信托局昂热分局，负责公职部门合同制人员和银行、电力等国有企事业职工的补充养老保险金的筹集和支付（这部分人员的基本养老保险参加基本体制），这是法国公职部门唯一一个补充保险机构。在人才流动时，上述三个机构内部以及它们与基本养老体制之间都有相互协议，凡符合各机构退休条件的人员，养老金可以分段计算，几个机构共同向其支付养老金；如果不符合调出机构退休条件，可由调出机构向调入机构转移单位和个人已缴纳的养老金，由调入机构在其退休时最终支付。可见，法国养老保险金管理体制虽然复杂，但一切运作有法规依据，运转井然有序。
二、法国公务员养老保险制度面临的困境和问题
法国公务员养老保险制度的建立和完善，对于保证公务员的职业生涯，提高行政效率发挥了积极作用，但也面临负担过重的困境，主要表现在以下几个方面：
第一，国家和企业负担过重。法国长期以来形成的较高的社会保障和福利水平，使国家财政支出过大，企业负担过重。据统计，法国企业的利润中，各种税收占21%，社会统筹占25%，两者合计共46%，也即收入的一半被扣除。这样高的比例，无疑提高了劳动力的成本，影响了法国企业在国际上的竞争力。
第二，人口老龄化使养老保险金支出越来越大。据有关资料，法国人平均寿命正在以每年延长四个月的速度增长。按目前平均寿命和60岁退休条件来计算，女性公务员要领22年的养老金，男性领14年的养老金。他们退休后所空职位又需要补充新的公务员，并支付新人工资，老龄化带来的财政支出增长是刚性的。目前，国家公务员在职与退休之比为2—2.5∶1，地方公务员在职与退休之比为3—3.5∶1。预计到2010年法国在职人员与退休人员之比将达1.9∶1的严峻形势。1996年国家公务员养老金支出比1995年增加5.7%，1997 年国家公务员支付养老金总额为1600亿法郎，占法国全国财政支出的1／10。
第三，社会保险金增长与通货膨胀形成不良循环。由于社会保险费用的增长，国家势必要通过税收和提高统筹比例将困难分摊到企业，而企业只能是通过提高产品价格将负担转嫁给消费者，这无疑对通货膨胀起到催化作用，又势必导致退休人员实际生活质量的下降，从而要求提高保险金。如此循环，使法国政府处于进退两难的困境。为了寻求新的出路，法国政府于1995年底决定对公职部门养老保险进行改革，主要内容是：①将享受最高养老金的年限由37.5年延长至40年；②配合铁路部门的裁员计划，出台55岁提前退休政策。这两项改革同时出台，立即遭到强烈反对。铁路、地铁、公共汽车部门职工举行了为期四周的罢工，电力部门进行了一天的响应性罢工，最终以政府暂时取消改革为妥协。
三、几点启示
法国社会保险制度历史悠久，内容丰富，体制繁多，构成复杂，既有辉煌的经历，又面临困境并正在进行改革。综合比较分析，我们认为在以下几个方面对我国正在进行的社会保障制度改革具有启示意义。
一是尽早建立社会保险制度有利于社会稳定和经济发展。1945年法国着手建立现代社会保险制度之时，正是面对第二次世界大战废墟，经济处于困难之时，但是戴高乐将军领导的法国政府以长远意识和胆略，下决心建立全社会的保险制度，为法国社会、经济发展奠定了基础。由于建立了各种社会保险基金制度，随着六七十年代经济的发展，为社会保险增值积累了相当雄厚的资金，尽管近几年来法国经济增长停滞，失业率很高，人口老龄化严重，但因为有健全的社会保险制度，并没有发生严重的社会动荡。可见，社会保险对经济发展、社会稳定有重要作用，早抓早主动，越晚越被动。为此，我们要加快改革步伐，尽快实行三方负担，形成社会保险金的多渠道筹集和积累机制，建立起适合我国国情的社会保险制度。
二是加快社会保险立法进程。法国社会保险制度从无到有、从小到大的发展史，也就是建立健全法律制度的立法史。社会保险的各种险种、各种办法，都有相应的法律、法规依据。例如，家庭补助保险就涉及八万条法律条款。一切依法办事，保证了社会保险的公平性、强制性，大大提高了运转效率。在社会保险的发展过程中，尽管操作办法会有不断充实完善，但一些基本法律内容保持稳定。公务员养老保险制度仍是执行1945年法律和1964年修正补充法律，至今没有大的变化，政策稳定性很强。我国各项社会保险制度改革正在全面实施，应加快立法进程，将改革纳入法制化轨道。
三是社会保险待遇要注意改革前后的衔接。我国在建立社会保险制度时，从一开始，就不能仿效法国高福利、多险种、包得过多过细的做法，不要形成新的待遇项目和高的待遇水平；但又不能轻易降低原有待遇，要注意与原有待遇水平的衔接，否则会欲速而不达。法国公务员养老保险改革引起罢工、示威的失败教训是深刻的。目前，我国正在研究制定机关事业单位养老保险改革方案，实行个人缴费是改革的重要内容，在个人已经负担部分养老保险费的情况下，保持待遇水平的稳定就显得很重要。
四是加强保险基金管理和经办机构建设，提高管理服务水平。要加强保险基金的保值增值管理，这直接关系社会保险制度改革的成败。法国社会保险金的收支和运营情况都是以天计算的，信托局严格的财务制度和财务模型动态预测的管理手段，对我们都是很有启示的。对于经办机构，最主要的是强化服务意识，改进服务手段。法国公职部正在全国推行提高公共部门服务质量的计划，提高社会保险管理服务质量是其中内容之一。许多经办机构建立了分布于市镇的服务网点，对投保人开始实行服务承诺制。信托局在为退休公务员提供娱乐条件和老人闲暇安排、健康和安全保护等方面做了大量工作。法国社会保险体系共有18万名工作人员，其服务意识、质量和手段都是先进的，正如法国社会事务部高级官员所说“使人民满意是第一位”。如何使人民满意，这对于我国社会保险经办机构建设是一个值得研究的重要课题。
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