厦门市城市规划设计研究院 福建厦门 361000
摘要：目前，我国已进入城乡规划发展新时期，在各市县“多规合一”改革试点中，构建空间规划体系以实现治理体系和治理能力现代化已成共识。本文通过阐述空间规划现状，分析厦门市在“多规合一”改革中促进空间规划体系构建的实践与经验，提出构建空间规划体系的建议措施，以期对市县空间规划体系构建有一定促进作用。
关键词：多规合一；空间规划体系构建；厦门市
中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。空间规划体系构建，是推进生态文明建设的客观要求，也是实现治理体系和治理能力现代化的重要途经。然而，目前我国尚未建立严格意义上的国家空间规划体系，在当前城乡快速发展的背景下，实施层面上迫切需要各部门的规划高度协调一致，主体功能区规划、国土规划、城乡规划、生态保护规划等各类规划亟需在“一张蓝图”上实现统一，保障政府有效实施规划，推进建设与发展。
市县“多规合一”试点工作是空间规划体系构建的载体和手段。党的十八届五中全会提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”；《生态文明体制改革总体方案》提出 “整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。可见，“多规合一”试点工作所凝聚的共识之一就是空间规划体系构建，因此，探索基于“多规合一”的空间规划体系构建具有重要意义。
1. 空间规划体系现状
我国迄今尚未建立严格意义上的空间规划体系，各市县现有的空间规划体系在横向与纵向上都缺乏统一的协调与统筹，空间规划体系存在的问题日益凸显，导致诸多矛盾与问题出现。
1.1规划横向失统纵向失衡
从横向上看，各类规划数量众多却缺乏统一的衔接。基于不同问题和空间领域，各级政府和职能部门分别制定了诸多规划，组成了一个复杂的体系。其中，较为重要作用的规划主要有经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划和土地利用规划等。诸多规划之间往往缺乏有效的衔接与协调，这在各个层次的规划中均有所反映，而市县层面在规划“打架”方面更是“重灾区”，城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等在技术标准、空间管制、用地规模及用地布局等方面存在诸多矛盾冲突。
从纵向上看，部门规划自成体系且不断扩张。规划的编制具有综合性与全局性，而规划的管理则基于事权来界定。在事权分立的背景下各部门各自争取规划空间上的话语权，如国土部门主导的土地利用规划从早期侧重耕地保护向注重与经济发展和生态建设的协调统一转变，对建设用地的管控不断加强，而随着城市化不断推进，城乡规划对建设用地的需求则日益增加，两者的交叉与矛盾不断显现。此外，国土和林业、水利、海洋等部门在耕地与林地、泄洪区、滩涂等空间的归属划定与管理上也存在诸多交叉与矛盾，规划事权边界不够清晰。
1.2缺乏统筹全局的顶层设计
由于在现行规划体系中缺少法定的龙头规划与综合协调部门，缺乏全面统筹国土空间全局的顶层设计，规划“打架”现象无法从根本上得到解决，市县层面的各类空间性规划处于群龙无首的局面。虽然主体功能区规划已经逐步体现出其战略性、基础性和约束性作用，但是由于现行规划体系的制约，尚难以称之为严格意义上的空间规划。从市县层面看，目前的市县城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划等空间性规划都无法起到有效统筹国土空间全局的作用。
1.3发展规划与空间规划脱节
发展规划与空间规划存在脱节现象，造成地方发展在战略层面缺乏明确的定位目标，影响资源的合理配置。脱离发展规划统筹的空间规划，存在规划可操作性低、推动执行难的弊端。反之，发展规划若没有空间布局的落实和约束，也会造成一些影响全局发展的重大项目难以落地的情况，往往出现规划跟着项目走、频繁调整的局面，规划空间管控的约束性受到较大影响。而重大项目的落地又可能与土地利用总体规划的基本农田保护区和生态环境保护规划的生态红线区存在冲突，使得城市的发展与布局、开发与保护在实际工作中脱节，难以进行统筹协调。
2.厦门市“多规合一”促进空间规划体系构建
“多规合一”不是简单的规划叠加，而是实现空间规划体系构建，达到城市治理体系和治理能力现代化的重大探索。厦门市通过搭建“多规合一”平台进行规划统筹，利用信息化手段建立完善的城市空间治理体系，深化“多规合一”改革，有效解决规划“打架”问题、加强资源环境利用和保护、提高行政审批效率。
2.1通过“多规合一”平台提供空间规划体系构建的载体
厦门市以信息化为手段，着力推动空间布局和利用的有序平衡，构建协同管理的“一个平台”。平台接入了全市涉及项目审批管理的233部门（市区两级），纳入了发改、规划、国土、环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗卫生、农业等多部门专题共44项专业规划，实现了全市各部门之间空间信息共享、业务协同办理及审批流程优化，为空间规划体系构建提供了强大的载体。
2.2通过“多规合一”实施促进空间规划体系构建的顶层制度设计
为确保“多规合一”改革顺利推进，厦门市创建涉及顶层保障、部门协调、监督监管、动态更新等内容的40余项制度机制，为空间规划体系构建建立良好的顶层制度设计。通过成立以市委书记为组长的“多规合一”工作领导小组，统一协调解决“多规合一”工作中的突出矛盾，形成了党政主抓、上下联动的领导机制；出台《厦门经济特区多规合一管理若干规定》、《厦门经济特区生态文明建设条例》、《厦门市生态控制线管理实施规定》等，建立法律保障机制；制订《落实“多规合一”推进建设项目审批流程改革实施意见》、《多规合一项目生成管理办法》、《建设项目审批信息管理平台运行规则》，完善部门协调运行机制。
厦门市以《美丽厦门战略规划》为引领指导“十三五”规划编制，把“十三五”规划作为落实战略规划的阶段性安排，解决了五年规划缺乏长远规划作为指导的问题。增强“十三五”规划的空间属性，把重要任务、重大工程、重点项目落实到空间上，使城市战略与具体规划相衔接，使规划落实到项目上，做到发展目标、空间坐标、用地指标“三标衔接”。制定城市发展年度计划，构建“战略规划—十三五规划—年度计划”为主轴的统一的空间规划体系。
为提高空间规划统筹发展，厦门市以资源环境承载力和建设的适宜度为依据，综合考虑土地利用规划、生态控制、产业发展和重点发展片区分布等因素，将全市分为优化提升区、重点发展区、协调发展区、生态保护区四类功能区，形成各有侧重、各具特色的主体功能；并细分到每个镇（街），明确核心功能及近期建设重点，实现统筹发展、差异发展、特色发展。
2.3通过“多规合一”审批改革提升空间规划治理体系和治理能力
“多规合一”改革的目的，是提升城市空间规划治理体系和治理能力。厦门市以“多规合一”为手段，深化“放管服”改革，简化审批流程，推动空间规划治理体系从部门治理向综合治理转变，推动规划各职能部门从管理型向服务型转变，优化了空间治理体系，提升了职能部门的综合治理能力。
依托协同管理“一个平台”，厦门市打破部门藩篱和单部门管理模式，重新设计跨部门审批流程，实现了全流程审批服务事项并联办理。通过平台与各部门审批系统信息相对接，形成了一个程序简约、时限明确、管理规范的综合审批管理系统。率先全国在建设领域推行负面清单制度，大幅度减少审批事项。
厦门市的“多规合一”审批流程改革推动审批流程改革横向覆盖市区建设审批服务部门，纵向覆盖从前端项目策划生成到后端施工图审查、施工许可、竣工验收阶段的全流程，实现了审批流程改革的全方位覆盖。落实放管结合，制订“多规合一”建设项目审批 “一条龙”管理，建立以信息公示为基础、信用监管为核心的建设项目审批监管新体系。
3.市县空间规划体系构建的建议措施
3.1完善规划信息化
以信息化手段搭建了综合管理平台，通过规划信息化，实现信息交互和资源共享，加强部门间的协调，统一各部门空间规划的空间坐标体系和数据标准，不断完善层级各异的基础评价和规划指标等相关技术体系，结合不同层级和类型试点工作，完善针对不同层级规划特点的技术体系。为空间规划体系构建奠定良好的硬件条件。
3.2建立顶层制度设计
在深化体制改革的大局之下，通过“多规合一”的过程，在与空间规划管理相关的政府各层级、各部门之间初步建立起协同机制，有针对性地解决规划领域存在的“规划打架”的问题。建立地方规划体系框架，融合城乡总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划，形成多规协同平台和衔接机制，通过划分城市开发边界、生态控制线和永久基本农田，合理安排空间资源，引导城市的可持续发展。市县可以统一编制全域空间规划，划分保护和发展底线，有效统筹和衔接各类专项规划。
3.3探索地方特色空间规划
探索在统一空间规划体系构架下的地方特色空间规划。规划作为政府管理的工具，规划体系也是规划的工具，其重要特点是适用性。我国各地自然条件、经济发展状况与海陆条件等都存在差异，而且市县级行政区之间的国土面积也有一定差别。市县层面的空间规划综合性和实施性强，可允许地方针对各自的城市特点，在构建统一空间规划体系构架的前提下，根据因地制宜、服务发展的原则，结合地方管理需求，探索适合市县特点的多样化模式或地域风格，以实现空间规划体系为规划而构建、规划服务于社会经济发展的总体目标，形成具有地方特色的空间规划。
3.4提高空间规划体系开放度
市县空间规划体系改革，在建构系统完整的规划编制体系、完善行政机制和加强法律保障的前提下，可保持一定的开放度。通过建构基本稳定、适度灵活的系统，实现空间治理过程中政府、市场和社会多方协同的自我修正，使空间规划体系成为市县可持续发展的载体，真正实现治理体系和治理能力的现代化的提升。
4结语
构建空间规划体系是一个 “破与立”的过程，现行体系的沿承与打破、新体系的创新与确立，将对规划领域产生重要而深远的影响，对推进国家治理体系和治理能力的现代化具有积极意义。因此，现阶段贯穿“多规合一”过程的工作本质上是通过不断的改革与创新，构建具有可持续发展特性的空间规划体系体系，推动体制改革的深化，提高政府行政的效能，最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。
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作者简介：
李鸿鹰，规划工程师，主要从事规划项目设计管理，福建省厦门市思明区体育路95号。
论文作者:李鸿鹰
论文发表刊物:《防护工程》2017年第4期
论文发表时间:2017/7/5
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