摘要：本文就目前政府和社会资本合作（PPP）模式项目在政府采购阶段所出现的问题进行了系统总结和分析,并提出了有关建议措施,为近一步推进PPP模式项目的发展提供了针对性的借鉴。
关键词：招投标；问题；建议
我国自20世纪80年代开始实施以BOT（建设-经营-转让）为主要形式的PPP项目，开始主要针对外资，后来逐步向国有企业和私营企业扩展,其范围涉及高速公路、桥梁隧道、电力能源、轨道交通、供水、污水处理等多个基础设施建设领域，极大地推动了基础设施建设进程。与此同时，我国PPP发展中也存在着不少问题与障碍，制约着该模式更广泛的应用。当前，继续推进我国的PPP发展对提高我国财政资金使用效率、发展混合所有制经济、调动民间投资积极性、提升公共服务质量具有重要意义。
PPP项目招投标工作是项目成功与否的重要阶段。招投标工作作为PPP项目的前期阶段，其工作的有效性必将对PPP项目的后期发展形成重大的影响作用，因此，必须严格控制PPP项目的招投标工作，以推动PPP项目健康有序发展。
一、PPP项目招投标阶段比较容易存在的问题
尽管PPP项目在我国已经经过了20余年的发展，但在PPP项目的招投标过程中仍存在着许多不容忽视的问题，这些问题对PPP项目的发展已经形成了比较明显的阻碍。
（一）没有对外披露或提供充分而完整的项目信息。
PPP项目模式是项目得到社会资本认可并投资的市场化交易过程。交易成本的高低不仅取决于交易结构的复杂程度，也取决于交易双方所掌握信息的对称度。这主要涉及一下几个方面：
1.对社会资本方条件的要求；
2.项目情况、需求和目标；
3.政府和社会资本方权利、义务、责任及风险划分；
4.项目绩效考核如何实施；
5.项目合作期限、运营补贴政府支出如何计算、投资收益、政府付费来源。
6.项目本身的合法性，项目是否经过物有所值和运营补贴政府支付能力论证评审等。
由于招标人或招标代理机构没有或者无法提供充分而完整的信息，导致投标人在投标过程中有一定的盲目性，从而影响了项目的进一步实施。
（二）缺少对社会资本投资需求的关注。
项目能够吸引意向承包商以合理的财务成本顺利融资到位才是成功的关键，所以项目的方案设计要保障投资者在技术服务能力水平内获得合理的盈利和财务目标。PPP项目方案除了要满足社会公众的服务水准和相应要求外，还应该同时满足资本市场的投资需求。政府要深刻地了解和洞察资本市场，识别社会资本关注的焦点和需求，以保证PPP项目的成功落地。
（三）缺乏明确而有力的实施机构。
PPP项目作为一种比较新颖的基建模式，对于招标人或招标代理机构而言都属于新生事物。因此，作为项目管理和推动工作的具体实施机构，招标人或招标代理机构的权限、能力和可支配资源均相对有限。对于大型项目管理和运营，PPP项目执行中招标人或招标代理机构通常需要与政府众多部门进行沟通、协调、谈判乃至争论，在一定程度上必然会超越其管理权限和职责授权范围，从而导致PPP项目实际运行与目标状态有所差异。
（四）招投标过程中缺乏与相关项目利益方的有效沟通和互动。
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PPP项目的成功实施，需要招投标的各方主体进行充分沟通。目前总是存在一些主体只顾自己的利益，而忽略整个项目其他主体的利益诉求，从而导致在某些方面出现衔接的脱节，甚至可能会出现某些短期行为造成社会资源的浪费。
二、对PPP项目招投标的建议
（一）做好前期工作。
公开招标以相应核心技术条件为前提，即所采购标的的核心参数必须是已知且具体的，但是，PPP项目在采购需求、技术指标、项目评审等方面过于复杂，无法给出明确的边界划分，因此需要在PPP项目招标前对项目本身进行多方面、多角度的分析。
（二）做好定价策略、投资回报研究和税收筹划；加大政策引导力度，鼓励更多的民间资本参与。
咨询机构在前期测算时能及时、准确搜集同地区同类项目的历史数据进行测算，并在此基础上进行谈判和公开招标，即能保障项目的物有所值，又能给予投资方合理的收益和回报。
建议地方政府每年年初根据同期本地债券收益率合理确定统一的利率作为折现率，避免各项目咨询机构在测算选择折现率随意性较大，从而影响政府支出责任数据测算。
另外国家应尽快针对PPP项目出台相关税收政策，各地政府应当根据国家相关规定出台相应细则。鉴于PPP项目税收对于项目成本的重要影响，在PPP项目的前期阶段就当进行税务筹划，一方面要对项目运作方式在税务操作上的合法合规性进行评估，避免潜在的涉税业务事项处理不规范；另一方面也要充分考虑国家和地方所提供的税收优惠政策，优化PPP项目交易模式，降低税负和交易成本，在项目各方之间合理分配风险，确保项目的顺利实施。
PPP项目一般建设运营周期较长，对于投资者而言，具有投资回收期较长、投资收益率无法保证的劣势。所以在招投标过程中，由于企业财务管理目标的驱使，可能会有很多有实力的企业不愿意参与其中，从而可能导致招投标工作中合理竞争目标的难以实现。
因此，为了鼓励更多有实力的企业参与竞争，政府应加强政策引导，在招标文件中应体现PPP项目的某些优惠措施，如提供税收优惠或其他补偿性措施等，让更多的企业愿意参与PPP项目。同时，可以通过接受联合体投标的方式实现民间资本的整合与优化。
（三）要规范立法，保障各方的利益。
目前，规范招投标行为的法律主要有《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》。这两部法律在规范PPP项目的操作方面具有一定的局限性。由于PPP项目合作伙伴的选择从本质上是政府为了公共服务的需求而进行的一种采购行为，与通常意义上的建设项目具有一定的区别。建议一是加快落实制定适用PPP模式的国家法律法规，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，增强社会资本的投资信心；二是提高PPP立法的法律位阶，对于当下我国PPP立法存在的缺乏PPP专门法律，立法层级低的问题，可通过制定高位阶的专门PPP法律予以解决；三是PPP专门法律应重点解决事项：PPP项目适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易结构、监督管理、项目流程等事项，并重点关注PPP项目用地、政府和社会资本方的权利和义务、PPP项目争议解决机制等。
PPP项目的运行时间往往长达十几年甚至几十年，在项目运行中可能会涉及到各种相关主体的利益矛盾。为了避免矛盾的产生，在PPP项目招投标过程中就应充分考虑到相关利益方的显性和隐性的利益诉求，采纳合理的建议，不断完善项目架构设计、风险管控设计、合同内容等重要事项，以最大程度地避免风险和隐患，保障项目的成功实施。
（四）要加强培训与宣传，提升从业人员业务水平。招标人或者招标代理机构从业人员作为PPP项目运行的前期工作人员，其业务水平的高低，直接影响招标文件的质量，而招标文件的质量也必将对后期的项目实施带来重要影响。因此，为了提高PPP项目招标工作的质量，应通过各种培训提升从业人员的业务水平。要通过各种平台让更多的招投标从业人员认识PPP、了解PPP项目招标中需要重点关注的问题，让PPP项目招标逐步走向成熟化。要发挥利用已有案例进行教育与交流作用。
总之， PPP 模式在项目要求、技术标准、采购方式及合同管理等方面具有特殊性，导致PPP项目在招投标工作中的问题也比较显著，上述一些建议也具有一定的局限性，希望能为广大参与PPP项目招投标工作的人员提供一些参考，以推动PPP项目招投标工作顺利进行。
论文作者:马波
论文发表刊物:《基层建设》2018年第6期
论文发表时间:2018/5/25
标签：项目论文; 招投标论文; 政府论文; 资本论文; 社会论文; 模式论文; 工作论文; 《基层建设》2018年第6期论文;