韩国医疗冲突化解体制对中国的启示，本文主要内容关键词为：韩国论文,中国论文,启示论文,体制论文,冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在韩国现代化过程中，工业化、信息化、城市化和商业化的发展给国民生活带来许多变化和方便，尤其是随着医疗技术不断发展，国民对生活水平和健康幸福的要求不断提高。韩国从1963年《医疗保险法》制定后，国家医疗保障计划开始运行，经历26年，到1989年实现了全民医保。然而实现全民医保后，医疗事故大量涌现，医患之间矛盾日渐突出，持续累积引发社会问题，成为社会发展巨大的障碍物。 为了有效地化解医疗冲突，充分且合理地救济患方的医疗损害，并为医务工作人员提供较为安宁的工作环境，韩国第18届国会于2011年3月11日通过《关于医疗事故损害救济及医疗纠纷调解等的法律》(以下简称为“医疗纠纷调解法”)，同年4月7日公布。此外，为了化解医疗领域的冲突，韩国政府于2012年4月8日设立了专门的医疗冲突管理机构“韩国医疗纠纷调解仲裁院(Korea Medical Dispute Mediation and Arbitration Agency)”(以下简称为“调解仲裁院”)，使许多医疗冲突得到了及时的化解。本文拟详细介绍韩国医疗纠纷调解仲裁院成立的背景及主要功能、运行方式、运行效果，以期为中国医疗冲突第三方调解机制的改革以及中国医疗冲突管理体制的建设提供一些借鉴和启示。 1 韩国医疗冲突的现状 1.1 韩国医疗冲突多发态势与专门调解委员会的不完善 根据韩国保健福祉部的统计资料，21世纪以来，韩国的医疗冲突呈日渐增加的趋势，2000-2008年医疗审查调解委员会①、法院、消费者院、医师协会互助会接收的医疗纠纷案件数量呈现出一定趋势(见表1)。
从表1数据可见：首先，从2005年开始每年医疗纠纷案件接收数量都超过2000件以上，尤其是2005年和2006年接收案件数量超过2500件。其次，大多数医疗纠纷都在法院和消费者保护院以及医师协会互助会的机构内进行处理。这意味着一方面，医疗审查调解委员会制度尚待完善，另一方面，由于宣传不力等许多因素的限制造成相关制度在实践中并未得到广泛使用。最后，当时韩国在搜集医疗纠纷案件数量的详细情况上存在较大难度，由于当事人重复申请纠纷案件，因此医疗处理机构难以确定当年接收案件的统计数字，而且大多数纠纷是通过当事人之间自行协议或者妥协方式得以解决的。 1.2 以诉讼方式化解医疗冲突不断扩大存在问题 综上所述，21世纪以来，韩国国民可以通过诉讼方式化解医疗冲突。然而，国民以诉讼方式化解医疗冲突仍然存在许多问题，如诉讼时间长期化和诉讼费用高额化，因此造成不少患方由于经济原因放弃起诉。根据法院统计资料，医疗民事诉讼一审裁判后上诉率比一般诉讼案件高，通常医疗诉讼上诉率比一般协议民事诉讼高大约20％以上，尤其是2004年医疗诉讼一审后上诉率已经超过70％[1]。这意味着，医疗诉讼具有与一般民事诉讼不同的特点，即有很强的专业性，不仅涉及医学方面知识，而且涉及法律问题。在医疗冲突案件中赔偿义务人只能是医疗机构，医患双方掌握的各种相关资料或资讯。也就是说，医方的位置比患方优越。而且由患方向法院举证医务上的过失或错误，对患方来说，诉讼风险率较大，因为患方承受着失去亲人的巨大精神痛苦。 此外，一旦医疗冲突开始以诉讼方式解决，双方当事人都不容易在诉讼中途放弃，这就是已显著将上诉或抗告审理的倾向。金鏡澧提出，诉讼长期化使双方当事人耗费大量时间和金钱，乃至心理不安定，结果造成许多经济损失，给社会造成一定影响[2]。也由于医疗冲突的专业性、复杂性、多样性，使得法院在认定医疗冲突解决方面面临较多困难。 2 韩国“纠纷调解仲裁院”的成立背景 为了化解日益增多的医疗冲突，韩国逐步改革了医疗冲突管理体制。该体制在医疗冲突管理方面发挥了重要的作用，使得大量医疗冲突得到了有效的化解。 2.1 医疗冲突管理制度建设 韩国化解医疗冲突主要依靠医患双方协商解决。但还是有一部分冲突协商恶化甚至演变为暴力冲突，成为韩国社会急需解决的问题。目前，韩国具有诉讼制度之外的多种冲突解决制度。立法方面，韩国在《医疗纠纷调解法》中规定医疗纠纷的调解制度，为调解在医疗纠纷中的适用提供了法律依据。韩国政府从1989年开始较为关注医疗纠纷相关调解法，虽然已多次向国会提交法案，但是由于医疗事故发生后医疗过失责任难以判断与医疗纠纷调解相关焦点事项协调不足等原因都没通过。后来韩国政府和民间组织一直向国会强调医疗事故和医疗失去等方面医疗调解法的必要性，直至2011年4月7日第18届国会制定了《医疗纠纷调解法》，并于2012年4月8日开始实施。《医疗纠纷调解法》的对象是除了韩国国民以外，若是外国人在韩国被医院损害，可以申请损害赔偿请求(第三条)②。 2.2 医疗冲突的管理机构：韩国医疗纠纷调解仲裁院 为了加强医疗冲突管理，韩国于2012年设立了医疗纠纷调解仲裁院，作为负责医疗冲突管理的专门机构。 1)成立背景 韩国政府为了及时解决医疗领域冲突，1981年修改《医疗法》，成立保健福祉部，部长之下设置中央医疗审查调解委员会，在市、道知事之下设地方医疗审查调解委员会，解决医疗领域发生的冲突。但是由于调解委员会不仅在冲突化解领域方面有限制，而且专业性和职权能力不强，政府与舆论提出进行全面改革的要求。之后于2011年4月7日通过第18届国会(2008-2012年)颁布《医疗纠纷调解法》，并根据《医疗纠纷调解法》第六条成立医疗纠纷调解仲裁院。该法第六条第一项至第四项规定，为了迅速和公正解决医疗纠纷，依法设立“韩国医疗纠纷调解仲裁院”(第一项)。调解仲裁院是在韩国保健福祉之下的特殊法人(第二项)，按照总统令有需要的地方可以设分部(第三项)，调解仲裁院通过主要事务所地点注册成立(第四项)。此外，该法规定在调解仲裁院设置事务局(第十四条)、医疗纠纷委员会(第十九条)、医疗事故鉴定团(第二十五条)，以助于医疗纠纷及时和公正解决。 2)隶属关系 医疗调解仲裁院属于“公共机关(public institution)”，根据韩国《关于公共机关运行相关法律》第四条规定，企划财政部长官向法人、团体(除夕卜政府、地方自治团体)指定公共机关，但需要符合特定条件，如政府50％以上的股份与人事任命权限，且公共机关的所有政策决定都由政府实际上掌握支配权力。其中公共机关是指为获得公共利益，同时为政府及时对国民社会各个领域提供服务，而由政府投放设立的准政府机构(类似于中国的事业单位)。公共机构与其他政府机关最大的区别是，不仅接受政府统治与控制，同时是追求公益的机关；此外，政府是公共机关设立的投放者，即大股东。20世纪90年代以来，韩国公共机关的规模日益扩大，2015年共有316个公共机关[3]，公共机关的人力在韩国经济活动人力中占1％以上。政府保障公共机关自主运营，但每年会进行一次企划财政部主管对公共机关经营的评估，评估结果将会影响到下一年政府对公共机关的预算安排和人事考核。韩国调解仲裁院从2013年开始隶属于公共机关。 3)主要职能 调解仲裁院的主要职能有五项：第一，咨询。这是调解仲裁院最基本的服务，受到医院损害的患方可以通过电话、邮件、访问咨询。咨询分为两种，一般咨询服务和专门咨询服务。第二，调整③。调整是指冲突当事人中患方或医方申请调整的情形下，实施调查后调解仲裁院进行调整，对双方当事人提出调整建议。若两个当事人同意，即可签订调整诏书，该诏书的效力与法院裁判结果具有同样效力。第三，仲裁。即双方当事人按照调解仲裁院的仲裁结果最终形成书面合议，且仲裁可以在调整程序中申请。仲裁的效力与调整一样，与法院裁判结果具有同样效力。第四，损害赔偿金代偿。患方在医疗事故后仍未能获得相应金钱赔偿的情形下，为获给付得金额可以向调解仲裁院请求代偿。患方在付款日期后向调解仲裁院申请，调解仲裁院之下调解委员会接收赔偿金代偿申请后30日以内审查结果向申请人通知，14日以内给申请人支付。第五，无过错医疗事故补偿。即医生已尽到充分的治疗或手术，但由于不可抗力发生医疗事故的情形下，医疗事故补偿审议委员会调查后认定因意外发生的医疗事故，补偿分担比例为国家70％、医疗事故相关医务员30％。 4)主要优势 通过调解仲裁院解决医疗冲突的主要优势体现在以下三方面：首先，调解仲裁院是以行政方式即非诉讼方式解决医疗冲突的问题。如果通过诉讼方式解决冲突的话不仅诉讼费较贵，且由于一般民众法律和医疗知识不足，寻找医疗相关律师也会花费很长时间。但通过调解仲裁院调整、仲裁方式来解决问题，手续费相对便宜且程序简便。其次，若患方被医院或者相关医务人员损害，可随时向调解仲裁院进行网络申请，申请处理速度较快、时间较短。根据《医疗纠纷调解法》第33条规定，调解仲裁院接收调整案件后90日以内必须给申请人通知。调解仲裁院统计调查结果显示，2012年调整和仲裁处理平均时间是73.5日、2013年为79.7日、2014年为83.3日，这3年平均处理时间是81.4日，比诉讼处理得更快。最后，调解仲裁院组织里有医疗事故鉴定团，处理的方式偏向科技型与专家型，专业性更强。 3 韩国医疗冲突管理体制的运行状况与效果分析 3.1 咨询接收情况 医疗冲突案件的接收数量呈现快速增加趋势，一般当事人申请调整与仲裁之前都会向调解仲裁院咨询。调解仲裁院2012年成立以后医疗冲突咨询件数不断增加，按照2014统计年报，2012年接收咨询件数共26831件(一般咨询：23499件，专门咨询：3332件)、2013年共36099件(一般咨询：30415件，专门咨询：5684件)、2014年共45096件(一般咨询：38113件，专门咨询：6983件)，每年咨询数量增加1万件。尤其是外国人向调解仲裁院咨询件数比2013年同期相比增加44％。 3.2 案件处理情况 虽然调解仲裁院运行只有3年多，但不仅总体运行平稳，而且在化解医疗冲突方面发挥了重要的作用，取得了较好的效果。(见表2)
协议是指调整程序过程中当事人跟当事人之间协议达成一致，此外，调整决定成立是指调解仲裁院进行调查以后把调查结果向双方当事人劝告，双方当事人按照调整决定同意。从表2的数据可以看出，这3年通过调整方式处理共1401案件中，除了调整撤回和调整驳回(共182件)以外，1219件进行调整方式解决(协议的比例77.8％、调整成立比例15.9％)。 3.3 申请案由 韩国调解仲裁院之下医疗事故鉴定团，按照目前医疗事故鉴定处理案件来分析，韩国医疗事故的种类是一共10种，同时举证医疗事故和医疗冲突很密切的关系。(见表3)
从表3数据可以看出，目前在韩国发生医疗事故，医疗冲突的原因分别有病情恶化(21.4％)、误诊(9.6％)、感染(7.4％)等。此外，在医院挂号中，在内科发生医疗冲突原因包括病情恶化(64件)、延迟诊病(35件=)、误诊(33件)；骨科包括病情恶化(64件)、感染(41件)、误诊(27件)；妇产科则包括内脏损伤(19件)、迟延诊病(14件)、误诊(10件)；牙科包括病情恶化(24件)、牙折(16件)；神经损伤(7件)。 此外，检察院、法院、警察等其他政府机构向调解仲裁院委托医疗鉴定的案件数也不断增加(2013年117件，2014年286件，增加2.4倍)，尤其是法院向调解仲裁院委托医疗鉴案件数量增加6.7倍。这意味着在韩国，医疗冲突化解中已经普遍使用医疗鉴定，同时现在医疗鉴定制度在韩国医疗冲突化解中做出很大贡献。 4 韩国医疗冲突管理实践对中国的启示 医疗冲突化解体制是公认的世界性难题。如何改革和完善医疗冲突化解体制，构建和谐社会，是当前中韩政府的一项艰巨工作。韩国从20世纪60年代以来，随着社会经济的起飞，医疗冲突管理体制也日趋发展和完善。在政府支持下，该国推出了强制性的医疗冲突化解计划。2011年第18届国会制定的《医疗纠纷调解法》与2012年成立的医疗纠纷调解仲裁院，医疗冲突问题已出现明显改善，医疗冲突得到了比较有效的化解。相比而言，中国目前处于医疗冲突的高发阶段，但医疗冲突管理制度和体制的建设还处于初步探索阶段。因此韩国医疗冲突管理制度和体制的建设及其运行的经验和教训，在一定程度上可以为中国医疗冲突管理制度和体制的建设提供借鉴和启示。 4.1 建立和完善有关医疗冲突管理的法律法规 医疗冲突化解需要依法进行。从韩国医疗冲突管理的法律制度建设来看，不仅制定了与国民健康相关的法律，如《国民健康保护法》《国民健康保险法》；还制定了专门的医疗冲突管理法律，即《关于医疗事故损害救济及医疗纠纷调解等的法律》；同时规定了医疗冲突化解的制度、机构、规范等。因此韩国跟医疗冲突相关的问题都可以依法化解和处理。 目前在中国已成立医疗纠纷人民调解委员会，承担全国医疗纠纷人民调解、法律援助、提供风险防控建议等工作。中国现已建立医疗纠纷人民调解组织共3396个，人民调解员2.5万人多，2013年为基准，共调解医疗纠纷6.3万件，调解成功率达到88％[4]。也就是说，医疗纠纷人民调解制度在中国医疗冲突化解中已经作出很大的贡献，也促进了医患维权的发展。中国到目前为止已制定了大量涉及医疗纠纷化解与保护医患权利的法律法规，但还缺乏有关医疗冲突管理的专门性法律法规。因此，应当制定有关医疗冲突管理的专门法律法规，明确医疗冲突的管理路径、机构、程序和规范，使医疗冲突管理有法可依。 4.2 建立医疗冲突化解专门机构 从医疗冲突体制的建设来看，韩国于2014年在中央保健福祉部之下成立了医疗纠纷调解仲裁院，主要业务包括五项：第一，医疗纠纷调解、仲裁及咨询；第二，医疗事故鉴定；第三，损害赔偿金的代偿；第四，医疗纠纷相关制度与相关政策研究；第五，教育、统计、宣传和其他医疗纠纷有关的工作。可见，韩国调解仲裁院在医疗冲突处理上具有专业性、中立性、公正性、经济性、科学性以及多样性，且每个业务分工明确。这意味着韩国调解仲裁院能够迅速有效地处理医疗冲突相关问题，可以充分且合理地救济患方的医疗损害。 中国目前还没有建立专门医疗冲突管理体制，涉及医疗冲突的案件都是归入国家卫生部、公安局、委员会管理体制来处理。工作人员在医疗冲突方面的相关知识、能力和专业化水平相对较低，无法及时、公正和有效地化解医疗冲突。因此中国应当逐步建立专门医疗冲突管理体制，改革医疗冲突处理的集中化和专业化问题。韩国调解仲裁院可以成为一个借鉴的样板。 4.3 加强政府承担和参与医疗冲突化解的主动性 韩国调解仲裁院属于政府公共机关，上述提过，公共机关是指政府财政支持设立的组织，即政府出资(government contribution)机关，运行经费主要国家政府财经保障。尤其是《医疗纠纷调解法》第46条规定产科医疗无过失补偿制度中，所需要经费由政府提供7成，医疗机构提供3成，这意味着政府主动保障与承担调解仲裁院的业务，使冲突化解工作具有中立性和独立性，同时降低当事人的经济负担。 中国在医疗冲突领域的相关组织数量正在不断增加，并且在医疗诉讼和帮助受害者维权方面有很大的贡献和重要的作用。从医疗冲突管理的角度来看，政府应当主动参与解决医疗冲突，而且必须加大财政投入力度，主动承担责任；同时，应逐步开展与现行医疗纠纷人民调解委员会组织的合作，发挥它们的桥梁、智库和冲突管理的作用，更多地发挥他们在促进冲突化解方面的功能。 注释： ①韩国医疗审查调解委员会是指1981年根据《医疗法》第70条成立，为了化解医疗行为发生纠纷，在保健福祉长官之下设立的中央医疗审查调解委员会，每个市和知事之下设地方医疗审查调解委员会。根据2012年制定的《关于医疗事故损害救济及医疗纠纷调解等的法律》成立医疗纠纷调解仲裁院。 ②根据韩国医疗纠纷调解仲裁院公布的统计资料分析，调解仲裁院接收外国人咨询申请案件数量也日益增加，2012年共59件、2013年共91件，2014年131件，其中中国人咨询申请数量比其他国家高，从2012年至2014年共194件，占外国咨询总量的69％. ③在现代汉语语境中，调整和调解的意思相似，不过调解侧重于过程，但本文调解仲裁院职能包括调查取证，从而笔者以为最合适的词是“调整”，调整含调解的意思，也包含调查与证明以及取证的过程。 ④不调整决定跟调整不成立的意思不一致，调整不成立是指通过调解仲裁院进行调整以后双方当事人不同意，但不调整决定是指双方主张的内容和意见分歧大，甚至不能建议协商的情况。
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