论法国公务员制度的现代化改革，本文主要内容关键词为：法国论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从二十世纪八十年代开始，为了适应市场经济的发展，应对世界政治、经济一体化的进程，西方发达国家先后启动了公共行政改革。改革的核心内容之一即是公务员制度的现代化。与英国、美国八十年代中叶开始的激进化改革相比较，法国在整个八十年代由于两党交替执政的结果，其改革进程发展较缓慢。1995年希拉克出任总统之时，为了调整政府管理与社会政治、经济发展的多重矛盾，公务员制度现代化的进程被视为整个公共行政改革的突破口，“以国家全面改革这一更宏大的形式出现”（注：（法）吕克.鲁邦、雅克.齐耶：《从行政现代化到国家改革》，国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院1998年版，第85页。），至二十世纪末，其成绩卓著且已初见成效。它山之石，可以攻玉，探讨法国公务员制度现代化的基本模式及其改革内容，无疑对我国公务员制度现代化具有启迪作用。
一、法国公务员制度现代化改革的动因
法国公务员制度是在第二次世界大战结束后改造旧的公务员规章的基础上建立起来的，大约经历了近半个世纪（1946至1981年）而渐臻成熟。由于历史的传统原因，法国的公务员制度具有下述体制特征：其一：典型的科层官僚制。法国公务员在任职期间受国家保护，官职等级按年晋升，职务可以调任，官职分立，同类同职级人员可在不同地区、不同机关间调任，从而形成终身雇用的封闭官僚系统。其二，瞻循化的默许规则。即机关行政首长可直接以“红包”形式奖励下属，此类“红包”系非法定给予，故以个别、秘密方式交付，双方秘而不宣，但预算上承认该项开支。其三，民主参与机制。公务员可通过“人事管理协议会”直接参与人事行政，并以此调节行政机关与公务员的双方利益。其四，考试培训严格结合任用。其五，公务员队伍实行精英主义。
法国公务员包括中央政府、地方政府及其各自所属的公共事业机构（如学校、医院等）编制内正式担任专职的工作人员。法国公务员在法律概念上分为国家公务员、地方公务员和医护公务员，它包括中央政府和地方政府各机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员等。其总数约400万人，其中国家公务员有220万人（185万人在政府机构中工作，其他则是军队工作人员与教师），地方公务员100万人，医护公务员80万人。公务员占法国就业人数的11%。
投入二十世纪80年代以来，随着世界经济、政治的深刻变化，建立在全球经济一体化框架下的国际经济竞争日趋激烈。与其他西方国家一样，全球化的国际环境及社会、经济日益深化的变革使法国政府及其公务员制度面临着愈来愈大的压力，因为高质量的公务员系统尤其是其管理的质量构成了一国经济总体竞争力的重要内容，显然，旧的公务员体制及其积淀下来的传统价值已难以适应新形势下的国际竞争战略。
具体而言，法国公务员制度直接面临着来自外部与内部的两方面压力。
从外部看，首先是国家公共行政日益面对来自地方权力机构的压力和企业竞争的挑战。西方国家公共管理改革的切入点之一是分权和权力的非集中化（法国也不例外）。分权是指削减中央政府职能或把中央政府的职能转移到地区、地方政府以及半公共组织中去。而权力的非集中化则是将运作责任而非决策责任下放给下级部门，赋予下级在管理活动中更大的职权与自由度。上述改革思路要求对公务员的组织结构与职能范围作出新的划分。其次，是公共服务的供方逻辑向需求逻辑转变的要求。过去“供方逻辑”观念指导下的公共服务，社会对国家公共管理的要求是被动的，国家提供什么样的“服务”，社会就接受什么样的服务。随着向“需求逻辑”的转变，企业、社会团体认为自己是用户，是政策的消费者，国家应该按市场中社会消费者的要求制定政策。政府为公众服务，应考虑公民需求方面出现的越来越大的差异，这就需要调整服务的功能使之更适应分散的和特殊的要求。相应地，公务员本身对参与、理解和分担责任的需求亦将日益增加。再次，传统的管理模式已成为更新的障碍。以科层制和规章制度为基础的组织结构成为政府管理和效率的严重阻碍。以官僚制为特征的科层结构的底层所蕴含的巨大的能源和才能被压抑，低层员工和服务对象（顾客）最接近政府提供的服务，因而他们掌握了大量的信息，对政府服务最有发言权，但他们的话语却往往被忽略。因此，唯有赋予被排除在决策过程以外的低层员工以更大的参与权，让他们更多的介入到机构活动中来，政府的职能才能运转得更好。最后，是欧洲政治经济一体化的要求。欧共体大市场的实现将消除边界阻碍，国与国之间、各国与欧共体之间要展开广泛交流与合作，公务员要从为法国工作转向为欧洲发展而工作，这就要求从服务精神和业务知识技能方面适应新变化。
从内部看，首先是由于政府的职能和责任增加，而财力资源有限且又无获取新财源的良策，致使政府财政陷于危机之中。“毋庸置疑，当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的。大规模预算削减的需要无疑是行政改革的主要理由”（注：（荷兰）瓦.基克特：《荷兰的行政改革与公共部门管理》，国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第196页。）。“急剧削减的预算不能不影响到政府组织和功能，会引起政府组织质的变化。”（注：（荷兰）瓦.基克特：《荷兰的行政改革与公共部门管理》，国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第177页。）不能开源，就只有节流，唯有通过改革来更有效的使用经费，使行政人员在一定的财力下发挥更大的作用。对于法国来说，特殊的一点还在于“如何减少公共赤字以达到实现欧洲统一货币所要求的标准”（注：（法）吕克.鲁邦、雅克.齐耶：《从行政现代化到国家改革》，国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院1998年版，第86页。）。其次，随着社会观念的变化，传统的终生单一就业制已不被人们看重，市场经济条件下，人们所看重的是工作所带来的效益，而不是位置的长久。另一方面，随着市场竞争机制在用人制度上的引入，必然要加剧人才的流动。何况，流水不腐，户枢不蠹。政府在用人上只有向企业学习，实行“活水流动”的用人机制，才能最大限度的提高政府工作的效率和效益。另外，政府根据实际工作需要来调节雇员人数，既可以作为政府节约开支的手段，又可以缓解公众对政府机构浪费和膨胀现象的不满情绪。再次，必须适应预算方法改进的需要。传统的预算方法考虑的是用钱的监督，很少考虑用钱的效果。而现代化的财政思想主要看用钱的效益。最后，法国从世纪之交到2012年期间，将有45%的国家公务人员退休。必须对这些离退人员留出的职位进行预算，作出未雨绸缪的定量与定性分析，并据此进行适应性的调整和制定预置性计划。
二、法国公务员制度改革的目标及模式
和其他发达工业化国家一样，法国的公共行政改革是在现有的经济体制、政治体制和行政体制框架下进行的，没有超越“适应性改良”（注：（德）汉斯.班贝格：《德国的行政现代化：新瓶装旧酒》，国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第125页。）的性质。是一种调适性行政改革。这种调适性行政改革要求法国公务员制度必须从应对市场经济的发展变化出发，建立以结果为本的机制，激发公务员的潜能，实现增进行政绩效，提升服务品质的改革目标。
围绕着这一改革目标，建立新的公务员体制模式必须考虑三个方面的问题：一是结构问题，即以何种结构对公共管理部门实行优化组合；二是人事问题，即如何录用、激励和管理公务员；三是政策问题，即公务员应在政策过程中扮演什么样的角色。基于这三重考虑，法国公务员制度的改革模式是在以规则为基础的模式内，实行分权，即在单一的框架内，由新的人事机制向其他机构的管理者下放权力。这种框架仍然建立在现行公务员体制的核心价值上，包括连续性、功绩制及机会平等、中立及公平待遇，诚实及对公众的责任心——再加上新的指导原则：灵活性和响应性、质量和为消费者服务的意识、低成本高绩效以及新的职能机制：公务员管理的分权。公务员管理的分权以绩效为基础，这就要求，管理权力的下放必须要有一定的条件，即接受权力者必须提出相关的战略计划并获得主管部门的赞同。而且计划必须要有明确具体的绩效目标和严格的产出及其结果评估的措施。同时，有必要对分配的权力进行定期评审，只有达到基线绩效指标者才能继续拥有权力，这说明，分权仍是在原有管理体制的监控下实现的。总之，以绩效为本的模式贯穿着三个因素：一是公务员的传统价值：功绩制、诚实中立、对公众的责任等；二是政府人才资源管理的新原则：灵活性、质量意识、服务意识及成本意识；三是建立在分权和非集中化基础上的以产出和结果为基础的责任机制。三种因素的具体操作化就形成了法国公务员制度现代化模式的基本构架，它既是对法国公务员特征的调和，也是对其传统特征的突破。因而可以认为，法国公务员制度的现代化改革，并不是对传统体制特征的完全否定，而是在不打乱各行政机构的运作的前提下，着眼于职能的重新划分与调整。它与英国不同，英国的“现代化进程彻底改变了公务员的工作体系”（注：（法）吕克.鲁邦、雅克.齐耶：《从行政现代化到国家改革》，国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院1998年版，第89页。）所以，英国学者福林认为，法国属于一种相对稳定型的改革模式。
三、法国公务员制度现代化改革的基本内容
法国公务员制度现代化改革从九十年代初启动后，按照渐进发展的原则，连续从三个主题上展开：一是在政府内部职能现代化名义下的公务员分权式的非集权化改革进程；二是在现代人力资源管理模式下的由传统的“人员管理”模式向“人才资源开发性管理”模式过渡的改革进程；三是以确保公务员素质为目的，在公务员选拔和提升中推行竞争机制的改革进程。这三个主题既是互相关联、互为前提，又是互相渗透的。
（一）政府内部职能调整的非集权化改革。法国分权式的非集权化改革要求中央集权的管理机构将更多的职能转交给各自的地区和地方办事处。为此，早在1992年即制定了关于对国家地方机构权力分配的法律，根据这个法律，地区及地方的分权服务机构被赋予执行国家有关使命的权力，而中央管理机构的基本任务只是制订政策、组织、指导、评估和监督，不对具体的执行过程予以干预。根据这一法律精神，法国政府在改革中采取了以下举措：(1)更加明确的规定中央政府的指导职能；为分权服务机构和公共机构提供资源以满足地方要求，并实现监督机构所确定的目标。(2)对预算分类进行修改，合并与重要政策领域相对应的预算项目，并进一步下放预算拨款；(3)在政府合同类的中央管理机构与分权服务机构或公共机构之间建立新的契约关系，同时制定关于经营资源和人员配置的多年预算合同。（注：《21世纪公务员管理国际研讨会材料》：“法国的公务员制度改革”，法国教育部国家教育及研究总检查长铁力·马莱，第3-4页。）
为了在组织上保障改革举措的实施，法国成立了国家改革部际委员会(CIRE)，其宗旨是让全体部长更加密切关注现代化举措的实施与跟踪。该机构由管理公务员系统的总干事率领的国家改革部标代表团(DIRE)负责确保有关公务员制度及管理现代化措施的统一组织与实施。现代化改革方案(PPM)由全体部长起草，方案确定了3-5年内应该解决的问题：(1)与服务对象（用户）的关系；(2)中央与分权服务机构的关系（包括组织、责任及资源的援与、工作方法等）；(3)人才资源管理的实施；(4)新管理控制工具及方法的落实；(5)新信息技术的运用。（注：《21世纪公务员管理国际研讨会材料》：“法国的公务员制度改革”，法国教育部国家教育及研究总检查长铁力·马莱，第4页。）DIRE还旨在通过非正式部际网络推进现代化文化，该网络以交流公共管理的经验为基础。
为落实计划的执行，国家改革部际委员会(CIRE)在试点基础上开发出一系列科学而切合实际的决策工具并予以强制使用。如：(1)效果研究评估。自1996年以来，提交国务院的法律法令草案都随附一份效果研究报告，该报告对立法所带来的社会、经济及预算影响，及其法律及行政影响进行评估。所有这些方面还各自附有成本／效益分析。(2)通过建立国家评估委员会对公共政策进行分析，该委员会将对重要公共政策的评估进行管理并提供资金。
除了战略规划以外，发展新信息及通讯技术已使公共决策的改进成为可能。信息社会政府行动纲领(PAGSI)包括：建议建立政府内部网络，以便在各部内以及各部之间进行交流。建立这种网络也显示了政府废除硬性划分国家职能的决心，政府只赋予其进行合作的可能，从而让政府雇员更有责任心，也使他们的日常工作更为有效。（注：《21世纪公务员管理国际研讨会材料》：“法国的公务员制度改革”，法国教育部国家教育及研究总检查长铁力·马莱，第5页。）
上述政策赋予分权服务机构与公共机构的新职责将使中央政府将任务的重点放在编制、指导和评估公共政策方面，从而提高它的战略决策能力。
为积极朝着欧洲一体化的方向迈进，以此作为现代化的一部分，所有管理机构都在建立欧洲单位，营造一个共同体实践的文化氛围，以便更好协调各个部门的欧洲工作。
与此同时，在分权服务机构中推行以绩效管理为目标的“服务交付”制度。其主要内容是：首先，中央管理机构与分权的服务机构之间可以按照自愿的原则签订为期三年的“服务合同”。对用户服务作出规定，这些合同确定要实现的目标，并通过经常拨款预算的谈判来提高分权服务机构的责任心和行动范围。其次，服务机构实行“用户服务承诺”制度，制定高质量的服务章程。并建立相应的公共服务中心，服务中心设立“唯一营业窗口”，窗口简化办事程序，明确负责人，使用户在一个地方便可以享受多种服务。（注：（法）吕克.鲁邦、雅克.齐耶：《从行政现代化到国家改革》，国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院1998年版，第87页。）
（二）由“人员管理”转向“人才资源开发性管理”的改革。与静态的“人员管理”相比较，“人才资源开发性管理”是一种动态管理。这种管理将人才资源（公务员）的使用与开发合理的结合在一起，更有利于公务员素质的提高与发展。法国所致力的“人才资源开发性管理”主要包括下述诸内容：
1.预测管理。首先，对可能进入公务员队伍的人才进行预测统计。例如，根据目前接受教育的学生状况，预计在1999年至2003年间，可能补充的人才将减少4.5%（注：《21世纪公务员管理国际研讨会材料》：“法国的公务员制度改革”，法国教育部国家教育及研究总检查长铁力·马莱，第7页。）。其次，根据人才的基本状况及分布特点确定所要开发的职能，并在此基础上研究对重点发展的职能—比如法律职能、管理控制、预算控制、人力资源管理、环境和药物管理等，作出相应的发展计划。此外，应充分运用计算机和新信息技术来提高对人才预测的能力。通过预测，使管理部门了解其执行政策所必需的人数、人才分布和特性。
2.人才资源的分散管理政策。实行人才资源分散管理的目的是将过去集中在中央的人事管理权分散到地方。它是非集中化原则在人事管理上的体现，并非国家将所有机构的人事管理权都下放给地方，需要下放给地方的人事管理权主要是根据工作类别的不同作出的。例如对教师的管理（招聘、预备培训、职业管理），就下放给地方—即使这些教师属于国家公务员的范畴。对于下放给地方管理的工作类别，也并非所有的管理权限都由地方掌握，一些复杂和敏感的权限—如根据业绩提拔和调任等仍属于国家管理的范畴。分散管理实质上是对某些工作类别的人事管理权限进行分散，从而减少管理程序，有利于提高管理效率。
3.任职分配的透明度。为了杜绝任命上的暗箱操作，增加透明度，法国公务员改革工作组和委员会起草了一些建议，这些建议在2000年经过讨论已初步通过，即将进入实施阶段。这些建议是：(1)将各部门的公务员（行政受训人员）派往中央、分权控制和检查机构，重要的公共机构（如医院和地方机构）的空缺职位任职。(2)公布职位空缺通告。至少应在填补空缺之前一个月公布预算空缺职位（中央行政机构和分权部门的领导人职位例外）。(3)对于“由政府酌定”的公职（中央行政机构负责人、各类官员、大使、副长官，以及某些公共机构的主管等），可以根据特别程序对候选人进行预选，然后由有关部，以及潜在候选人所属机构外部的绝大多数人员组成的委员会进行审查。这些候选人应为其将要领导的机构提交一份计划。政府将根据这些情况选拔需要的候选人。（注：《21世纪公务员管理国际研讨会材料》：“法国的公务员制度改革”，法国教育部国家教育及研究总检查长铁力·马莱，第9页。）
4.参与构架。法国公务员制度的一般法令承认公务员有权参与公共事业的组织管理与人事管理。根据这一法律精神，1984年法国颁布了一项法令：在每个部内组建卫生与安全委员会，并在地方建立这种委员会，要求委员会中职员占绝大多数。在90年代中期公务员制度的深化改革中，进一步完善了参与的组织构架，依照公务员管辖类别分别建立了国家公务员制度中的高级政委会、地区公务员制度中的高级政委会、医院公共办公室高级政委会。对于所有与公务员制度有关的问题，要求公共机构应向这些机构咨询。与此同时，在每个行政机构以及每个分权服务机构，均建立了类似的技术委员会，要求所有与该机构有关的管理及人事问题都应向技术委员会咨询。这三种类型机构的职能在性质上是一致的，即确保公务员参与公共机构的管理。公务员工会将以协助者的身份参与这些机构在程序和运作方面的活动。
5.人才交流。法国法定职位的变更大约每年占国家公务员的3%。法国政府意识到，缺乏人才流动将导致行政机构出现例行公事和僵化的现象，从而阻碍事业的发展。所以，畅通人才交流的渠道，制定鼓励人才流动的政策是其人员管理改革的重要内容。法国在改革中制定的人才交流政策的要点是：其一，总体上人才流动是非强制性的，并在政策上鼓励主动的人才交流。因为，人才流动对公务员个人而言也是好事，它可以使本人工作经历多样化。但对某些公务员则实行强制性流动。如某公务员在国家行政学院毕业，工作四年后必须换岗（强制性换岗），在新换的工作岗位上至少工作两年，可根据自己的兴趣与事业发展来确定是否再换岗，若本人对自身的工作满意，愿意留在此岗位，也可以留下继续工作（非强制性换岗）。如果该公务员在第三个岗位上没有升迁到高级主管的话，还可以继续流动到别的岗位上去。其二，2000年2月公布的一项法令规定：部门负责人和中央行政机构的副职任职期限被限定为3年，可连任一届。届满后必须流动。其三，每个部保留一定比例(20-30%)的高级职位以供区域性交流。其三，对机构中外派服务人员可以在限定外派的期限内提供激励措施，提高他们的奖金。其四，要求各部门建立人才库。本部门有空缺岗位时，应按一定程序从本部门人才库中选用，若本部门人才库无合适人选，应从相关的外部门人才库中选用。
6.服务培训。法国政府在改革中制定了对公务员在服务期间的继续培训政策。要求各类行政机构必须按支付工资的6%用于公务员的继续教育。这种继续教育可以自己组织，或与其他部门一起组织，也可以与大学或有关教育部门签定合同，由他们设计和讲授特定课程。目前，法国行政机构的所有部级部门都有完整的继续教育计划，并采取一系列措施对全体雇员进行各种培训。
7.行政机构为欧洲人员提供职位空缺。为了与欧洲一体化政策接轨，法国自1991年以来，向没有法国国籍的欧盟人士开始提供三类行政机构（国家、地方当局、医院）中的某些职位，允许这些人士参加这些职位的竞争性招聘考试。这些职位都与行政主权无关，或不直接涉及参与公共权利方面的根本特权。为此，法国政府通过法令规定了相应的允许机构和聘用类型清单。“从1996年开始，这些职位也可以提供给那些不属于欧盟但在欧洲经济区域内的外国公民。”（注：《21世纪公务员管理国际研讨会材料》：“法国的公务员制度改革”，法国教育部国家教育及研究总检查长铁力·马莱，第13页。）
（三）选拔和提升中推行竞争机制以确保公务员素质。为了将竞争机制引入公务员队伍，法国政府在公务员制度改革中注意了下述环节的改进：
其一是进一步改进和完善考试录用的办法。在法国，竞争性考试是招聘公务员的法定办法。问题在于，过去的招聘考试过于偏重于文化知识的考核，偏重于以学历取人，导致被录用人员实际工作能力不适应现代公共管理的需要。为此，首先政府在改革中转变了考核方式，将考试由重视文化知识转变为重视素质和能力，同时增加口试的比重，便于考查应试者的实际操作能力。其次，通过培训中心加强考前培训，并对培训内容进行改编和发展，尤其是加强管理文化的训练，使其更具有针对性。再次，积极鼓励在职公务员通过内部竞争考试得到晋升，并增加内部考试的录用人数。例如，法国政府规定：在政府工作5年的人员（包括教师）都可以作为应征者，不受限制地参加内部考试。最后，政府考虑到21世纪社会发展将对公务员的素质提出新的要求，因而对公务员录用的标准作出了新的战略部署。即根据社会发展的变化，现有的某些职位可能不复存在，将被新的职位所取代，这就要求公务员必须具备开拓能力；应变能力和适应能力。今后录用公务员必须按这三个标准取舍，尽可能录用三种条件都具备的人员。其二是进一步改进和完善晋升制度。晋升制度的效果直接决定了公务员的工作士气和组织效率。法国的公务员职务升迁主要是通过内部竞争考试实现的。这一方式在原则上是正确的，但在实际操作中已面临着愈来愈多的问题，尤其是对那些处于行政机构最低层的公务员来说困难更大。事实是：在1990-1997年间，通过内部竞争得到提升的平均选择机率很低。究其原因，一是过于注重竞争考试的成绩，所谓“一榜定终生”，而不考虑未来职位对能力素质的特殊要求，二是受逐级晋升原则的限制，缺乏“不拘一格降人才”的机制。比如，A类职位的空缺，总是在B类人员中考虑。然而，也许在C类人员中存在着更具备空缺岗位所需要的能力与责任心者。三是缺乏足够的岗前培训计划，结果使新职位的竞争者缺乏担任新职务的必要知识储备。针对实际中存在的问题，政府在职务晋升的方法上作了一系列的改进。首先，从改革晋升评估手段着手。政府从制度上规定了各部门应采用审计与跟踪办法，对本机构内公务员系统的成果及业绩进行定期分析，根据可靠获得的数据所确定的指标值对行动结果予以衡量，以“三E”——经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)为衡量标准。其次，改变对竞争性考试的本质认识。竞争性考试只是一种工具，是检查候选人的能力，尤其是发现其在未来履行职务所必备能力的工具，而不是实现晋升的目的。再次，改进晋升考核的方法。除必须的考试外，还可以加强对话，召集其直接上级领导和下属进行座谈，座谈应采取讨论的方式而不是鉴定的方式，来评估晋升对象的实际工作能力及潜在能力。第四，建立客观、公正的评估体制。评估不能仅仅由高级别的人员进行，也不能由部门管理职员单方面进行，应建立部分外部评估体制。最后，应将晋升与培训有机的结合在一起，因为“预算职位规定及其职位再分配的工作与设计培训计划的工作之间有着天然的相互作用。”（注：《21世纪公务员管理国际研讨会材料》：“法国的公务员制度改革”，法国教育部国家教育及研究总检查长铁力·马莱，第17页。）
第三，进一步改进和完善激励机制。激励机制是激发公务员工作热情的动力，完善的激励机制是公务员系统正常运转的润滑剂。法国公务员体系在激励问题上的矛盾焦点主要体现在两个方面：一是按法国公务员薪水的规章制度规定，同等级别的每个单位成员，其主要报酬基本相同。这一事实上的平均主义规则不利于调动公务员个体的积极性，从而影响了工作效率；二是额外奖金制度。法国的额外奖金制度是建立在行政等级制的基础上的，中央机构与分权机构间有着较大的差别，而且规则缺乏透明与公平（如前所述的“红包”即是额外奖金之一种）。针对这两个矛盾焦点，在对公务员制度改革中，采取了相应的举措。首先，通过对相同机构和同等级别实行报酬差异的原则，打破了“大锅饭”和平均主义，使公务员更注重自己的能力发挥与责任感。其次，改进额外奖金制度。额外奖金将以任务的客观数据、与每个人的工作义务和效率同时考虑。作出考虑的出发点应当是部门之间的总体水平及每个机构的内部情况。这种针对成绩引进更大比例报酬成分的作法已开始在法国各行政部门推行。但也有限制：由于行政工作的特殊性，工作指标的量化难度，以及某些单位对工作指标与业绩的认定所存在的主观性，都在一定程度上模糊了这一方法的价值。看来“开发一种更好的职位和能力管理模式以及对个人事业进行更好跟踪的方式可以使此问题得到部分解决。”（注：《21世纪公务员管理国际研讨会材料》：“法国的公务员制度改革”，法国教育部国家教育及研究总检查长铁力·马莱，第19页。）
四、法国公务员制度现代化改革的启示与借鉴
法国公务员制度现代化改革进程至今仍在继续进行，因而现在评判其改革的成效尚时机不成熟。然而，从90年代开始陆续推行的一些举措已初见成效，通过引进公共管理的新理念已开始转变公务员文化。以结果而不是程序的正确性来评估管理水平，看重资金的价值，强调公共服务的针对性而不是普遍性等观念已成为法国公务员的时尚价值取向；迎合市场经济的客观要求，强调明确的服务标准，提供完整而准确的服务信息，扩大消费者的选择，提供礼貌服务，完善投诉受理机制，这一切都在一定程度上整合了政府与公民的亲和力；对管理方法的改进，人力资源管理新技术的植入，大大提高了公务员管理的灵活性与效率，而激励机制的改进则激发了公务员的活力与责任心；分权与非集中化实现了上下级关系由直接隶属向合同关系的转变，从管理体制上明确了公务员的责任，有利于公务员工作的自由度与创造性发挥。当然，事物的进程不是绝对化的，法国公务员制度现代化改革的进程也渗透出某些负面的影响。“成本核算和绩效指标体系将会导致忽略外部经济、社会环境的影响；”“只要对评估个人绩效的方法缺乏共识，绩效评估的效度就会很低，对那些需要定性的工作尤为如此；”“机构负责人的契约式管理方式会扩大公务员待遇上的差别，长期下去会降低政府工作人员的素质和士气”（注：（德）汉斯.班贝格：《德国的行政现代化：新瓶装旧酒》，国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第136-138页。）。对于好评如潮的分权与非集中化举措，有人也提出了怀疑：“分权化的一个危险在于，分权化可能导致公共服务机构会集中关注自己所提供的服务的领域，没有能够对社区需求进行全面分析并做统筹安排。”（注：Flynn,N.And Strehl,F.(eds.)(1996),Public Management in Europe,London:PrenticeHall Europe,p.170.）
无疑地，无论是法国公务员制度现代化改革的成效与弊端，对我国正在进行的公务员制度改革都有启示与借鉴。
第一，关于公务员职能的分权式非集中化改革。法国政府适应市场经济发展的需要，中央政府将主要的执行职能向地区及地方的社会公共服务机构分权，自己只保留指导职能的作法值得我们借鉴。分权所带来的好处无疑是这一政策的主流，法国在改革中对权力的非集中化推行确实提高了行政效率，增加了官员接触民众与获取信息的机会，使政府的运作更贴进公众，从而可以更好地控制以及提高责任感。我国在行政改革中也面临着在转变职能的基础上公务员职能重新定位问题，其中一个重要的方面即是中央与地方职能的权力划分，围绕着整个行政体制的改革，我国也曾推出了类似法国的“分权式非集中化”改革的举措：中央向地方下放权力。这一改革举措固然取得了一定的成效，但仍面临着诸多问题，出现了“一放就乱，一收就死”的两难局面。法国虽与我国在政治制度上存在着根本的区别，在行政环境上也有着较大的差异，但在行政体制上都属于单一制的中央集权式国家，其分权式的经验（尤其是其操作方式）值得我们思索。例如，法国在中央管理机构与分权机构之间打破了传统的上下级隶属关系，建立起新的契约关系，这不仅是权力纽带形式的改变，其深刻的意义在于，通过契约关系建立起来的分权，更符合市场经济的运行规则，保证了政府职能充裕自如的面对社会，而我国的分权仍是在旧有权力连结模式下进行的，这无异于“新瓶装旧酒”，因而在面对市场经济时，无法取得实质性进展。
第二，关于“人才资源开发性管理”的改革。从90年代初开始，我国即引入了“人力资源管理”的概念。然而，在国人的心目中，“人力资源管理”与传统的人事管理只不过是名称的转换而已，其中的区别却不甚了了。事实上，“人力资源管理”（对公务员来说则是“人才资源管理”）与传统的人事管理有着本质的区别。以法国的“人才资源开发性管理”改革为例，首先，法国这一人事管理的新模式变静态管理为动态管理；其次，将单向管理变为双向交流（强调被管理者的参与）；再次，变重管理轻开发为开发管理并重；最后，变人才的单位所有制为鼓励人才的流动。这一切，正是我们在人事制度改革中必须正视或有待解决的问题。除此之外，有关人才资源的分散管理政策、任职分配的透明度措施等都对我们有借鉴的意义。所以，只要我们结合本国实际，实事求是的对待这些成功的经验，有取舍的吸收，无疑对我国人事制度的深化改革有着积极的启示意义。
第三，关于推行竞争机制的改革。我国自推行公务员制度以来，即引入了竞争机制，并在公务员运作的诸环节中以一贯之。然而，如何在引入竞争机制后形成良性循环；如何在竞争中增强组织的凝聚力；如何通过竞争来提高士气，增加活力，最终达到提高工作效率的目的等，都是我国在推行公务员制度中引入竞争机制所遇到的难题。法国在公务员制度改革中，面对这些问题所采取的应对措施，确实取得了积极的效果。对于这些技术层面的方法与措施，我们完全可以采取“拿来主义”为我所用。另外，对于其为了克服事实上的平均主义，打破“大锅饭”而在同级别公务员中所贯彻的报酬差异原则，以及“针对成绩引进更大比例报酬成分”的作法，都是值得我们借用的。
诚然，任何国家的改革都是在特定的社会背景下展开的，都是一定时期政治、经济、社会价值等诸种合力作用的结果，有着自身的特殊性。正是从这个意义上认识：花园里没有两朵完全相同的玫瑰花。故而，我们要拒绝教条主义、反对照搬照套。否则就会“引橘而成枳”，但这并不意味着将别人成功的经验拒之国门之外。何况，当前世界行政改革的潮流发展基本上是一致的，都是市场导向型改革，而反映同一事物发展的本质规律亦应该是一致的，撇开意识形态的差异不论，西方国家在管理层次与技术层面所推行的一系列面向市场的方法与举措，确实值得我们学习与借鉴。这也是本文介绍法国公务员现代化改革的目的之所在。
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