论民族地区财政宏观调控政策，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,民族地区论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、加强民族地区财政宏观调控的重要性
民族地区财政宏观调控是指民族地区地方政府通过各种财政手段对宏观经济运行进行调节和控制，是社会主义市场经济和社会化大生产的客观要求。民族地区要在经济社会稳定的基础上加快经济发展，就必须重视和运用财政宏观调控政策，保持宏观经济在社会总需求与社会总供给的总量性均衡及结构性均衡基础上稳定、持久、有效地增长。
从民族地区经济发展的现实情况来看，加强民族地区财政宏观调控主要有如下几个方面的意义与作用：
（一）加强财政宏观调控有助于民族地区市场经济体制的建立与完善。市场经济体制，就是在社会主义和现代商品经济条件下，以市场作为资源配置的基础性手段的经济体制。市场通过供求机制自动调节各生产要素在各部门、各单位、各经济主体之间的分配。但由于市场经济存在着三个明显的缺陷，其弥补只能依赖于政府宏观调控加以解决。这三个缺陷是：其一，市场经济中存在着“市场失灵”现象。以完全的市场机制作为配置社会资源的基础手段，并非能实现理想的资源优化配置，这主要是有的领域资源配置市场不能完全起作用，如国防、航天等行业；有的领域资源配置市场所起作用甚微或效果不理想，如基础产业、微利行业和投资周期长的行业等，这些都是微观经济主体不愿投资的行业，必须依靠国家统一进行资源配置才有效。其二，市场机制本身也存在不健全情况，在资源配置上表现为盲目性、自发性和后发性。盲目性主要体现追求微观经济单位利益最大化，放弃宏观经济利益。自发性是微观经济单位追求自我收益最大化，不考虑宏观经济平衡。后发性是指价格引导需要一定的时间和过程。其三，市场机制对社会公平调节功能软弱。由于宏观、自然和历史的条件限制，不同地区、不同阶层的社会居民在经济发展上存在着较为明显的差距，体现为社会居民个人可支配收入差距较大，而市场机制缺乏对这方面的有效调节，就必须依赖于财政调控，才能有效、较好地缓解这一矛盾。
（二）加强财政宏观调控有助于优化民族地区资源配置。资源配置可以分为宏观和微观两个层次：宏观层次是指资源如何分配于不同部门、不同地区、不同生产单位，其合理性反映于如何使每一种资源最合理地使用；微观层次是指在资源分配既定下，微观经济单位如何合理使用所分配得到的资源，其合理性体现在微观经济单位的经济效益上。经过十多年的经济体制改革，民族地区微观层次上的资源配置逐步趋向合理化，企业通过内部产权体制改革增强了追逐利润最大化的功能；企业通过外部社会环境的综合改革增强了产品市场导向化和生产要素投入成本化。但从宏观层次上来看，民族地区的宏观资源配置还不尽合理，主要体现在不同的民族地区经济发展差距进一步扩大化，产业结构、技术结构和就业结构严重失调。为解决民族地区资源配置非合理化问题，就必须加强政府调控，而政府调控主要体现为政策调控和资金调控。由于民族地区资金匮乏，储蓄率低，因此，财政宏观调控自然就成为民族地区优化资源配置调控的一个重要基本工具。
（三）加强财政宏观调控有助于民族地区宏观经济均衡发展。由于存在着市场的不完善性，价格覆盖的有限性等因素，实际的市场经济总处于不均衡运动之中，要使市场经济运行不断从不均衡状态向均衡状态逼近，就必须要加强政府的宏观调控。民族地区宏观调控主要是由金融调控和财政宏观调控组成。随着我国专业银行逐步向商业银行转变，地区性金融调控功能将逐渐削弱，而地方财政调控将做为民族地区地方政府的最主要的调控工具发挥积极的作用。在地方经济建设中，财政通过预算、税收、补贴、投融资等手段调节地方社会总需求与社会总供给的总量性均衡和结构性均衡；调节产业结构，对基础产业、基础设施和重点建设所需资源进行配置；维持政府部门正常运转，适度发展社会各项公共事业；对不同地区、不同部门的经济发展进行公平性调节等。
（四）加强地方财政宏观调控有助于维护民族地区社会和政治的稳定。由于历史的、主观的和自然的因素影响，长期以来，民族地区处于经济发展比较落后的状态，尤其改革开放以来，民族地区与东部沿海地区经济发展逐步呈现差距扩大化倾向。据资料显示，1978年我国东部人均GDP为483元，西部为228元；至1995年东部人均GDP上升为7104元，西部的上升至3029元；东西部人均GDP差距由1978年的195元扩大为1995年的4075元。经济决定政治，民族地区上层建筑领域取决于民族地区经济发展的状况。民族地区经济长期得不到有效发展，民族地区社会政治环境就不会稳定。加强财政宏观调控，就是要保证民族地区经济加速发展的基础上，有效调节民族地区内部及外部现存的矛盾，保障经济能在政治稳定前提下加速发展。
二、民族地区财政宏观调控目标
民族地区财政宏观调控目标的选择实质上是政府职能具体化。在市场经济中，政府该管什么，不该管什么，要有明确的界定。政府在一定时期内社会经济发展目标是什么，政府为实现这一目标应如何运用综合宏观调控手段去达到目标，这也是必须明确界定的。因此，民族地区财政宏观调控目标的选择要基于以下两个基本前提：即民族地区财政职能界定和一定时期内民族地区社会经济发展目标的确定。
在建立社会主义市场经济体制之后，民族地区财政职能主要包含三个方面：为实现经济加速增长而合理配置资源；为实现政治稳定而进行的地区间、阶层间的收入分配调节；为实现经济社会稳定发展而进行的对宏观经济运行调控。资源优化配置是一种选择和货币支付过程，财政通过市场或模拟市场的财政机制调节资源在各个部门之间的配置，使经济社会资源配置趋于合理，使宏观经济运行趋向于均衡状态。
民族地区社会经济目标是指民族地区政府在一定时期内为调节经济运行和促进社会进步所期望实现的目的。社会经济目标体系包括经济目标与社会目标两个子目标，民族地区经济目标主要包含三方面：其一，经济稳定目标。具体可量化为供需总量与结构均衡、低通货膨胀率、充分就业和国际收支平衡等。其二，经济增长目标。可分解为经济实力增长、经济质量提高、人均经济实力增长等。其三，经济发展目标。可由资源优化配置、产业结构合理化、经济增长中科技进步含量提高等目标构成。民族地区社会目标包含二个方面：一是社会福利目标。如人民文化教育卫生条件改善、社会生活福利保障提高、生态和社会环境改善等。二是社会安全目标。如政治稳定、国防安全、社会治安良好等。民族地区财政宏观调控存在的客观基础是以国家的存在及其弥补市场机制缺陷为前提，都是国家维护其存在和实现其职能需要而参与国民收入分配的。因此，民族地区财政宏观调控目标一定要服从政府社会经济发展的大目标的要求。
民族地区财政宏观调控目标是民族地区政府社会经济目标的重要组成部分，它的确定既要立足于民族地区市场经济初建时期所处的实际区情，又要有利于民族地区经济加速发展和社会文化全面进步。从民族地区经济发展的现实来看，民族地区财政宏观调控目标体系，应包括以下六个方面的内容：
——经济加速增长。当前民族地区经济发展面临的最大障碍是：经济增长缓慢，与发达地区经济发展差距逐步扩大。加快经济增长，这是所有民族地区政府义不容辞的重任，自然也是民族地区财政宏观调控的基本目标之一。民族地区财政可以通过提高建设性资金支出，制定资金扶持优惠政策和拓宽投融资范围等措施增加资金投入，促进经济加速发展。
——优化资源配置。政府配置资源是市场配置资源的必要补充，财政配置资源又是政府配置资源的一种基本方式。因此，财政合理配置资源，不仅确保为政府提供相应的公共产品所需的资源，而且还能弥补市场的缺陷，引导资源流向，优化生产要素组合，提高民族地区宏观和微观经济效益。
——社会总需求与社会总供给总量均衡。市场经济要求社会总需求与社会总供给总量不断由非均衡状态向均衡状态逼近，使宏观经济处于一个相对稳定的环境中。财政通过调整用于公共投资、公共消费的支出来调节社会总需求的变化，也可通过调整税率、支出结构间接影响社会总供给，使其与社会总需求不断趋向于均衡状态。
——产业结构合理化。从一定时期看，产业结构是否合理主要取决于该时期内投资结构是否合理。对于民族地区来说，政府投资（主要是财政投资）还占据着相当重要的地位，是引导民族地区产业结构优化的重要手段。当经济运行中出现产业结构的“瓶颈”或长、短期投资结构失衡时，都需要财政调整投资政策和投资数量，缓和产业结构中出现的各种矛盾。
——收入分配公平化。由于自然的、历史的客观条件限制，不同的地区经济发展水平是参差不齐的，不同阶层之间也存在较大的个人收入差别。财政作为政府经济行为的利益主体载体，对维持平等的利益分配，保证国家利益不受侵犯，维护居民、企业的合法权益不受损害，特别是建立合理的个人收入分配制度，体现公平与效率的统一，具有重要的调控职责。
——社会经济文化协调进步。现代社会发展的重要标志是社会、经济与文化之间共同发展、协调进步。而社会文化各项事业的发展都离不开财政的投入，对于人口、就业、教育、保健、环境等社会问题的解决，都需要财政根据不同时期的发展战略选择重点支持，需要财政进行宏观层次上的资源配置。因此，推进社会经济文化全面进步，应成为民族地区政府宏观调控及财政宏观调控最根本的目标。
民族地区财政宏观调控目标体系是一个有机整体，各子目标之间即有联系，又有区别。重要的是，财政宏观调控要以实现各子目标之间的协调为最终目标。当各子目标之间出现矛盾时，财政宏观调控目标要以服从政府调控目标为根本，以实现社会经济文化综合发展为目的。
三、民族地区财政宏观调控机制分析
民族地区财政宏观调控机制的选择要以市场经济宏观规律和民族地区经济发展缓慢现状为出发点，要遵循下述四个基本原则：第一，要有利于民族地区社会生产力的发展，增强民族地区综合经济实力，提高人民生活水平。第二，要有利于优化资源配置，更好地综合使用生产要素，提高社会整体经济效益。第三，要有助于民族地区加快改革开放步伐，加速民族地区经济发展。第四，要有利于公平分配，市场调节会拉大个人收入之间的差距，会影响社会稳定，从而要求社会具有缓解收入分配悬殊的调控器，实行全社会范围的公平分配。
民族地区财政宏观调控机制的选择是全面化的、多样化的。既要强调单一调控机制的操作，又要重视调控机制的综合运用。一般来说，民族地区财政调控机制的确定要综合考虑下述因素：其一，要重视经济、法律和行政手段的综合运用，以经济手段和法律手段为主，以行政手段为辅。市场经济就是法制经济，政府指导经济的手段应以经济和法律手段为基本工具，但同时也不能忽视财政宏观调控的行政手段，如财政监督、财政检查和财政支出计划等行政管理手段，这是当前民族地区财政宏观调控必不可少的工具。其二，要以间接调控为主，直接调控为辅。市场经济中的政府调控要以调节市场为核心，以市场引导微观经济单位自觉或不自觉地服从政府调控意图。而直接调控只能是在间接调控失灵或作用甚微时才加以运用。其三，要将总量调控和结构调控相结合。民族地区经济发展缓慢或经济失衡，既有社会总需求与社会总供给总量性失衡，又有结构性失衡，只有总量性失衡与结构性失衡都有所缓解了，民族地区经济才能在稳定基础上发展。其四，要以效率调控为主，以公平调控为辅。财政宏观调控要根据经济发展的不同时期选择不同的调控重点。在当前民族地区迫切需要经济加速发展的时期，就应以调控效率为主，以发展社会生产力为第一目标；等到民族地区社会生产力发展到一定水平之后，就又要注重公平调控为主。其五，要结合宏观目标与微观目标共同考虑。当财政宏观调控机制对微观经济单位目标不起作用或作用甚微，就会影响到财政宏观调控目标的实现，进而影响政府宏观调控的效果。因此，民族地区财政宏观调控机制的确定，要综合考虑宏观目标的调控和微观目标的调控。
根据上述分析，结合民族地区财政经济发展实际情况，我们认为，民族地区财政宏观调控机制应包括下述内容：
（一）预算调控机制。民族地区政府通过制定紧的或松的预算支出政策来调节社会总需求，通过调整公共预算与建设性预算比例、公共预算和建设性预算支出结构来调整经济结构，实现资源合理配置；通过设立社会保障预算调节社会居民个人收入分配，缓解社会贫富悬殊状况。
（二）税收调控机制。税收调控主要通过税种、税率的调整和税式支出等方式调节社会供需总量，优化产业结构，缓解社会分配不公等问题。民族地区政府可以通过设立地方税种，调整地方税税率，选择税式支出形式来调节宏观经济运行，使社会总需求与社会总供给能始终大体上保持总量均衡和结构均衡，刺激或限制某些产业的发展，控制高收入阶层的个人可支配收入。
（三）财政投融资调控机制。民族地区政府通过财政政策性投融资和财政经营性投融资调节经济结构、产业结构，供需总量和社会公平分配。通过政策性投资建一些投资大、见效慢，盈利低或亏损的，但又是民族地区经济发展所必须的公共部门和产业，如能源、交通、市政工程等；通过财政经营性投资帮助贫困地区在努力提高经济效益基础上发展经济，增殖财源，壮大本地区综合经济实力。
（四）财政补贴调控机制。财政部门通过对部分农产品购销价差补贴促进农业发展；通过直接补贴和财政贴息，鼓励新产品、新技术、新兴工业基地的开发建设；通过政策性亏损平抑市场物价，保障人民群众生活；通过对外贸企业经营进出口商品形成的亏损给予补贴，推进对外经贸发展。
（五）转移支付调控机制。民族地区政府间转移支付形式，大体上可以分为四类：一是体制转移支付，主要对各地区的可支配财力予以适当调节；二是专项转移支付，为实现某一目标而采取的专项拨款；三是特殊转移支付，主要在遇到重大自然灾害及战争动乱时采取的援助行为；四是建设性转移支付，主要是为了帮助部分地区加快经济发展所采取的资金有偿投入行为。民族地区政府通过制定科学的转移支付制度，调节各地区经济发展与所能提供公共服务能力的差距，使各地区社会居民可以享受到大体相同的公共服务水平和基础设施服务水平。
四、民族地区财政宏观调控政策取向
（一）加强预算管理，建立综合财政预算，增强预算调控机制的功能。加强预算管理主要是在保持财政收入稳定增长基础上，强化民族地区预算支出管理、完善复式预算制度和完善分税制财政管理体制。强化民族地区预算支出管理内容包括：科学界定经济建设预算范围，对基础设施、基础产业进行重点投资；合理控制行政经费增长，既要保证国家机器正常运转，又不能不断扩充机构，形成人浮于事，变财政为“吃饭”财政；强化事业单位预算管理，对有条件的事业单位，可以开展有偿社会服务，实行以全额预算管理逐步向差额预算管理过渡，差额预算管理向自收自支管理过渡；强化预算约束，增加财政支出透明度，充分发挥财政审计以及地方人民代表大会的监督作用，对财政支出使用情况要进行效益考核。完善复式预算主要是在完善经常性预算与建设性预算收支管理的基础上，增加社会保障预算和财政投融资预算。完善分税制财政管理体制，主要是在明确中央政府与民族地区政府事权划分基础上实现民族地区政府职能转换，坚持财权与事权相统一，调整共享税比例，采用多种协调手段，除采取税收返还、专项补助外，还可以增加对民族地区的财政优惠性贷款，在一定条件下允许民族地区地方政府自主发行地方财政债券等，以增强民族地区地方财政宏观调控财力，缓解地方财政困难。
建立民族地区综合财政预算，其根本目的是为了把预算外资金纳入预算内管理，强化财政宏观调控职能。其主要内容是：（1 ）将行政事业性收费收入及各项附加收入纳入财政经常性预算范围。（2 ）将地方预算外专项收入纳入建设性预算范围。在将预算外资金纳入预算内管理的同时，还可建立社会保障预算与国有资产预算，共同组建民族地区综合财政预算体系，真正地提高财政宏观调控财力和调控功能，促进民族地区经济平稳地发展。
（二）强化与完善税收调控机制。民族地区完善税收调控机制，应在贯彻“公平税负，简化税制，增强效能”的原则上，进一步完善现有税制。一是公平税负，完善税制。主要是统一所得税制，向合理的增值税扣除制度过渡等；二是严格税收减免，简化税制；三是拓宽税收调控范围，强化其对产业结构、证券股票交易、居民收入分配领域的调控；四是加强税收对非国有经济的调节，引导非国有经济向有利于国民经济的方向发展，加强税收征管，规范对非国有经济的收费标准与行为，切实解决非国有经济费大于税的状况。
（三）加强对农业和基础产业的调控。加强财政对农业的调控，首先，要增加财政对农业的投入，预算内投资中用于农业的部分不低于一定比例；对农业投资应逐步转为以贷款为主，并且实行低利率、期限长的优惠性政策。其次，实行价格支持和税收优惠等各种间接财政扶持政策。对有关国计民生的主要农产品实行保护价格，对农业设备、农业生产资料的购买给予价格优惠或补贴等。再次，努力增加农业科技研究和教育事业的投入，财政要为农业科技研究、新技术推广和农业教育普及提供充足的经费，以保证民族地区农业增长中科技含量的不断提高。加强对民族地区基础产业的调控，关键因素是加大投入，制定诱导政策刺激社会各方面资金投向基础产业。通过提高财政对基础产业的投入，采取减免税、加速折旧等优惠性政策，以及设立民族地区基础建设基金等办法，鼓励社会资金投向基础产业，解决长期以来制约民族地区经济发展的“瓶颈”现象。
（四）拓宽财政投融资范围。第一，拓宽财政经营性投融资范围。主要是填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资空白，对准公共产品如基础产业、基础设施、高尖端科技领域进行投资。第二，建立对社会闲散资金诱导机制。政府通过财政投融资活动，不仅直接扩大了政府宏观调控能力，而且可以引导社会闲散资金投向，使之与政府产业目标保持一致。第三，扩展财政投融资对社会总需求与总供给均衡的调节。当社会总需求大于社会总供给时，政府可以通过财政投融资机制集中社会闲散资金，抑制投资膨胀和消费膨胀；相反，当社会总需求小于社会总供给时，政府可以扩大财政投融资使用规模，通过扩大基础产业或基础设施投资来带动社会总需求，使供需总量趋向均衡。
（五）改革补贴制度，将普惠性补贴方式转变为有重点的结构式补贴方式。具体来看，主要内容包括有：其一，减少补贴项目，逐步取消商业和粮食企业亏损补贴，部分农产品价格补贴、粮棉储备费用补贴和平抑肉食、蔬菜价差补贴，以及大部分工业企业亏损补贴和外贸企业亏损补贴。其二，重新确定补贴重点。在实行市场经济体制后，民族地区财政补贴重点应明确在：农业和生产流通领域，承担特殊生产任务（如航天、航空、国防、尖端科学技术和有关国计民生的重要产品）的国有企业，社会公益事业。其三，规范补贴方式。对农业补贴可通过设立最低保护价，建立农业保持基金和农产品储备基金进行；对基础工业和基础设施补贴可主要通过价格改革实现；对特殊行业企业的亏损，可采取直接补贴方式；对社会居民个人补贴应将补贴公开化，纳入个人收入之列，有工资收入的要列入工资中，无工资收入的则列入社会保障清单之内。
（六）加大调节社会公平分配力度。民族地区财政调节社会公平分配主要包括二方面：一方面是调节个人收入之间的贫富悬殊现象；另一方面，是调节地区之间的经济发展水平差距扩大化状况。民族地区财政宏观调节个人收支之间公平问题主要是：控制高收入者实际可支配收入，提高低收入者实际可支配收入，努力在全社会范围内实现公平分配。民族地区财政调控地区的经济发展差距包含二层含义：其一，是调节中央与民族地区财力转移关系。在中央财力允许范围内，尽最大可能增加对民族地区的投入，着重支持民族地区的教育和科技发展，扶持民族地区工业发展，逐步减少税式支出和补贴等“输血”方式的支持。其二，是调节民族地区内部各地区之间经济发展的差距，主要靠建立规范化、科学化的转移支付制度和采取区域性优惠政策实现。通过实施民族地区财政宏观调控，有效地改善落后地区的投资环境，促进这些地区加速发展，使民族地区得以实现整体均衡发展。
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