高校信息公开年度报告制度建设的发展现状及应对举措*——基于政府信息公开年报制度的研究，本文主要内容关键词为：信息论文,年报论文,制度建设论文,举措论文,年度报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施，政府信息的发布走向规范化和法制化的轨道[1]，对于政府信息公开的研究也越来越多，但是目前对于高校信息公开的关注还存在很大的缺失。本文将我国颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）和地方政府的信息公开年度报告制度结合起来，通过对我国高校信息公开年度报告制度现状与对策的研究，进一步推进高校信息公开制度的完善，提高高校信息公开的透明度以及相关利益方的监督力度，加强大学的绩效管理。
1 我国政府信息公开年度报告制度的产生以及内容
在我国，高校信息公开年度报告制度主要是以政府信息公开年度报告制度为基础发展起来的。可以说，政府信息公开年度报告制度的产生发展对于高校信息公开年度报告制度的建立，起到了重要的政策引导作用。
1.1 我国政府信息公开年度报告制度的产生
我国政府信息公开年度报告制度的产生最早可以追溯到2004年1月20日上海市政府发布的《上海市政府信息公开规定》和2004年5月18日湖北省政府发布的《湖北省政府信息公开规定》等地方政府制定的信息公开规定之中。2005年3月10日，上海市信息委在“中国上海”门户网站上首次发布了上海市《2004年政府信息公开年度报告》，成为我国政府信息公开年度报告制度的初次实践。在先于国务院《条例》制定的地方政府信息公开规定中，有上海市、昆明市、湖北省、武汉市、重庆市、大同市、杭州市、宁波市、鞍山市、海南省10个地方政府规定了政府信息公开年度报告制度。《湖北省政府信息公开规定》第二十四条对政府信息公开报告制度做了简要规定：“政府联席会议应当建立健全政府信息公开的相关制度，并定期对政府机关信息公开情况实施检查和评价，向社会公布政府信息公开情况报告”。但实际上，武汉市及其有些职能部门自2004年即已开始发布政府信息公开年度报告。另外，在互联网上还可见江苏省常熟市政府、姜堰市和无锡市一些政府部门发布的2007年政府信息公开情况年度报告[2]。
1.2 我国政府信息公开年度报告制度的内容
2008年5月1日开始实施的《条例》第三十一条和第三十二条规定了我国的政府信息公开报告制度，又被称为信息公开年报制度。第三十一条规定了各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。第三十二条规定了政府信息公开工作年度报告应包括六项基本内容：（1）行政机关主动公开政府信息的情况；（2）行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；（3）政府信息公开的收费及减免情况；（4）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；（5）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；（6）其他需要报告的事项。
2 我国高校信息公开年度报告制度的发展现状
2.1 我国高校信息公开年度报告制度的法律依据
2010年9月1日起实施的《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》）第二十四条规定高等学校应当编制学校上一学年信息公开工作年度报告，并于每年10月底前报送所在地省级教育行政部门；中央部门所属高校还应当报送其至上级主管部门。虽然《办法》规定了各高校应该编制信息工作年度报告，但是却没有明确规定年度报告的具体内容，也没有统一规定信息公开年度报告编写规则，所以各高校只能根据《条例》来编制信息公开年度报告。但是高校的具体情况与政府又有很大的不同，涉及学校行政与学术的不同领域，所以《办法》在信息公开年度报告编制方面有所欠缺，也没有统一的编制标准，这给高校的信息公开监督造成一定的困扰。
2.2 我国高校信息公开年度报告制度的实证分析
在世界一流大学中，学校和学院的行政机构必须把所有不涉及秘密的办学信息编制为年报，向师生和社会公布，不公开就通不过学校理事会和学院理事会的考核，所以对于向师生和公众发布年度报告受到高度重视[3]。根据《条例》，我国高校虽然尚未充分重视信息公开，但是已有部分高校如东南大学、浙江大学、贵州大学等编制了信息公开指南。表1是以39所985高校为例，针对高校信息公开年度报告制度的调查。
从表1中可以看出，有32所高校编制了信息公开指南和目录，所占比例为82%。其中规定信息公开年度报告制度的有13所高校，占比33%。虽然大多数高校都设立了信息公开网站与平台，也有部分编制了信息公开指南和目录，但是建立信息公开年度报告制度的却很少，而且其中只有少数规定了信息公开年度报告编写的内容，大部分高校只是在本校实施细则中提到而已。因此，高校信息公开年度报告制度尚需大力建设与完善[4]。
3 我国高校对政府信息公开年报制度的借鉴及对策分析
通过借鉴政府信息公开年度报告制度的建设经验，我们试图构建高校信息公开年度报告制度的内容框架，并提出完善这一制度的建议。
3.1 对政府信息公开年度报告制度的借鉴
《条例》及上述一些地方政策法规的实例中都有关于政府信息公开年度报告制度建立的内容。高校之所以应该借鉴政府信息公开年度报告制度是因为信息公开年度报告是一种监督和保障措施，是一种采用公布年度工作报告方式对履行信息公开职责的情况予以整体和全面监督的措施，这既是一种结果监督，也是一种过程监督。所以高校实行每年度的信息公开报告也是对于自身的一种监督。结合我国高校的实际情况，想要真正的建立一套完整的、完善的大学信息公开制度体系，信息公开年度报告制度就是信息公开必不可少的标志和措施。借鉴政府信息公开年度报告制度对于高校信息公开的发展是非常有意义的。
首先，遵循法律要求。《条例》以及地方性政策法规的出台、实施，开启了我国政府信息公开的道路，我国政府信息公开年度报告制度也相应地建立起来。按照《条例》的法律要求，我国高校应当切实贯彻《办法》的要求，建立相应的信息公开报告年度制度。
其次，设计年度报告制度内容。《条例》已经规定了政府信息公开报告的内容，虽然只列举了六个方面而且没有更细致的划分，但是却建立了一种信息公开年度报告的内容体系。实践中有关高校信息公开年度报告的内容基本上都是根据《条例》的规定来编制的，但是《条例》的规定都是按照政府信息公开的情况考量的，所以高校在借鉴政府信息公开报告内容的同时更应该结合高校自身的实际，使信息公开年度报告能够更加全面地展现高校自身情况。
再者，构建网络信息公开平台。政府信息公开年度报告不仅是一种制度的建立，也是一种公开方法和方式的建立，我国各省市很多地方都开通了网络信息公开平台，公布每年度的信息公开报告，方便公民对政府工作的监督。我国部分高校信息公开年度报告制度也借鉴了政府模式，但高校网络信息公开平台的建设只是刚刚起步。
3.2 我国高校信息公开年度报告制度的内容
目前，我国高校信息公开年度报告制度的内容主要借鉴了政府信息公开报告，笔者认为，高校作为一个独立体，与政府相比有着自身的特殊性，因此高校信息公开年度报告制度理应结合高校自身特点，参照政府信息公开年度报告制度，建立自身信息公开年度报告制度的内容。
（1）概述。简要交代一年中高校自身的发展和信息公开情况。
（2）高校主动公开信息的范围及其衡量指标。表2是在《办法》规定的高校主动公开信息的范围基础上，借鉴加拿大大学智力资本报告指标体系以及我国高校智力资本报告指标体系的实际情况而编制的高校主动公开信息的范围指标体系[5-6]。
（3）依申请公开信息的情况。教职工申请公开信息是否在规定的时间内答复、一年申请信息公开的数量、答复的数量、依申请予以公开的数量和没有公开以及延迟公开的数量都应该在信息公开年度报告中体现。
（4）高校信息公开的收费及减免情况。高校信息公开的工本费、邮寄费等费用的统计以及相应费用的减免情况。
（5）高校信息公开中申请行政复议的情况。应统计本年度高校信息公开申请行政复议的数量，行政复议成功的数量和虽经行政复议还是未给予公开的数量，以及因涉及国家机密、商业机密、个人隐私而未给予公开的数量。
（6）高校信息公开工作存在的主要问题及改进情况。各高校要自我总结本年度信息公开中存在的问题，并提出改进方案。
（7）安全情况的总结。对于本年度公开的信息中是否有涉及教职工的个人隐私信息、国家安全信息、商业机密和其他一些情况的公布需要进行报告。信息公开安全报告应包括的信息类别：1）一般信息。高校运行过程中产生的部分行政、管理、业务、财务和政策制定信息属于一般信息，应当公开。2）高校特殊信息。高校及其教师享有学术自由及自治权利，这也是高校的特性。高校自治并不意味着高校不受司法审查，立法和司法仍然可能对高校进行控制监督，但至少在教育事项上高校具有更大的权力。3）个人信息。学校掌握的所有个人信息，包括教职员工和学生的信息。高校往往将个人信息分为保密学术评议记录（同行评议记录）、保密记录、涉及隐私的记录和不涉及隐私的记录。4）保密信息：除了依据一般标准判断的保密信息（涉及国家机密、商业秘密）外，高校保密信息尤其要注意涉及个人隐私和同行评议的信息[7]。
（8）其他需要报告的情况。
3.3 完善我国高校信息公开年度报告制度的建议
由于高校与政府存在一定的差异性，使得基于政府信息公开年度报告制度的高校信息公开年度报告制度在实践中存在不适用性，笔者就此提出以下几点建议。
3.3.1 建立健全高校信息公开年度报告制度的法律规范
首先，高校信息公开年度报告制度属于《条例》规定的企事业单位的范围内，高校信息公开年度报告制度与政府信息公开年度报告制度一样都是按照《条例》的规定在执行。虽然《条例》规定了年度报告的有关内容以及各单位信息公开年度报告的公布时间，但是由于高校本身具有独立性和特殊性，并不能完全适应《条例》中的相关规定。因此，健全《条例》中有关企事业单位的信息公开年度报告是很有必要的，应该在《条例》中增加有关事业单位、企业以及社会其他职能部门的信息公开报告的具体要求和标准，每个部门都按照有关自己部门的规定严格执行，这样信息公开年度报告才能真正发挥作用。
其次，由于在实践中受到可操作性的约束，大部分高校并没有按照《办法》的有关规定严格执行。通过对高校信息公开年度报告制度现状的研究，笔者认为，造成这种实际可操作性差的原因有三个：一是部分高校信息公开意识不强；二是《办法》的规定不明确，申请公开的事由规定不详，答复方式和时限没有规定；三是《办法》不予公开的范围扩大化，且与主动公开的内容相矛盾，《办法》中除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不予公开之外还增加了“法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息”。针对以上三点原因，笔者认为各省市应该出台地方性的、适用于本地高校使用的信息公开年度报告的法律规范，并且呼吁相关部门对《办法》进行更细致、明确的规定，尤其是关于信息公开年度报告制度内容的规定，应该明确申请公开的事由以及信息公开的范围，这样才能更准确地编写信息公开年度报告，使其更加全面、具体，更具有普遍的适用性。
另外，《办法》第7条规定的“涉及学校的重大事件的调查与处理情况”的规定太宽泛，且是放在“自然灾害等突发事件的应急处理预案、处置情况”之后的同一款之中，不好界定其具体范围。应当增强《办法》在这类活动上的界定，什么是重大事件以及调查处理的程序都应该有明确的规定，并且呈现在高校信息公开报告中[8]。
3.3.2 制定统一的高校信息公开年度报告编制标准
实际上，制定统一的信息公开年度报告编制标准是健全我国高校信息公开年度报告制度的前提和基础，高校信息公开年度报告的公开范围需要统一的规划。目前我国高校的信息公开年度报告的公开范围虽然各具特色，但是公开内容都不尽相同，没有统一的标准和规范。
本研究认为，高校信息公开年度报告具体的规则和依据的制定需要更加严谨和细致，使报告内容整齐划一，而不是各高校中有选择性地只公开其中的几点却忽视其他方面的信息公开。当然，各高校在公开了统一规定的具体信息的基础上，可以根据学校自身的特点公开具有特色的信息，可以防止报告千篇一律，也可以增强高校信息公开的丰富性。
3.3.3 加强对高校信息公开年度报告制度执行的监督
高校信息公开年度报告制度有利于广大师生了解学校每一年度全方位的工作进度以及财政支出，也是广大师生了解学校这一年度所有活动的途径，所以采取相应措施，加强我国高校信息公开年度报告制度执行的监督力度是很有必要的。
首先，开通网络信息公开服务平台。在服务平台中设置信息公开年度报告的专栏或开通电话专线，便于利益方查询。这样利益方能够直接有效地了解学校的各项建设，并对高校信息公开年度报告制度执行情况进行监督，促进高校信息公开年度报告制度的实施力度。
其次，建立独立的高校信息公开办公室或者委员会。“委员会”采用委员制，委员由高校各职能部门中具有较高职位的人员兼任，这样可以保证监督权力的制衡。
再次，建立独立的外部审计部门。目前我国高校只有内部审计部门，而众所周知，独立审计机构的客观性与可靠性是取信于信息使用者的必要保证，也是高校师生以及公众的知情权的保证。外部审计部门可以对每一年度的高校信息公开报告的数据，包括财会数据及其他重要数据的真实性进行审核，然后公布审计结果[9]。