论财税政策对住房保障体系的支撑，本文主要内容关键词为：财税论文,保障体系论文,住房论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与房地产投资、开发、交易和使用相关的财税政策，构成房地产业运转、市场运行和人们住房购租选择的重要政策因素。由于住房价值量大，因此成本因素对住房的生产、消费与投资行为决策至关重要。房地产经济活动的成本与效益预期，对房地产税种设定、税率高低、财政投入、信贷利息等财税金融政策高度敏感。在既定的土地制度下，财税金融政策设计的合理与否，对房地产资源能否高效配置和实现国民住房权益的公平与保障起决定性作用。
1 住房保障与住房市场
1.住房市场的主要特征
住房既是消费品又是投资品。与所有消费品一样，价值随着使用价值下降而下降，这表现在房屋价值的折旧过程。与所有投资品一样，价格受到投资收益预期影响很大。在现实的住房市场上，住房作为消费品和投资品的双重商品属性在价格上不是分离而是统一的，从中短期来看，对住房价格起决定作用的是住房的投资品属性。
住房的投资品属性，决定了住房市场与一般商品市场供求规律不一样，住房市场不具有价格引导供求失衡恢复到均衡的自我平衡纠正机制，相反，住房市场具有一种特殊的自我单边强化机制。
住房市场在强弱两种趋势下的单边自我强化表现：
当房市走强时：房价走强→购房需求与房贷上升→房市升温→房价再走强。
当房市走弱时：房价走弱→购房需求与房贷下降→房市降温→房价再走弱。
住房市场的另一大特征，就是供求价格弹性的不对称性。住房供应由于受到土地、规划、生产周期等硬约束，导致在短期内供应相对于价格变化不敏感，刚性较大。比较之下，住房需求则容易受到价格变化的影响，弹性较大。
自我单边强化机制和供求弹性不对称性，决定了住房市场不具有自我平衡修复机制，提示政府对住房市场的规则设计中要引入某种具有自动稳定器功能的政策工具。
2.住房保障的狭义和广义之分
狭义的住房保障，是政府为低收入居民家庭提供的带有救助和扶持性质的低租金住房供应或住房租购补贴措施。如国务院24号文件所确定的廉租房、经济适用房政策；西方国家的公共住房政策。
广义的住房保障，是指在住房模式架构和住房产业宏观管理层面，政府应通过土地、规划、财税、金融、交易管理等多种政策工具，使住房供应满足国民居住需求，使住房价格与广大国民的收入水平相适应。
实现广义的住房保障，可以有两种途径，一种是如新加坡和我国香港一样，由政府主导面向广大国民提供大规模的公共房屋供应；另一种，对于以市场机制作为住房供应主渠道的国家，政府应对住房市场实施较强的政策干预，使房价收入比维持在合理的水平。广义住房保障的概念，对我国住房制度完善和房地产财税政策设计具有重要意义。
2 我国房地产财税体制现状与存在问题
1.我国房地产税制现状
我国的房地产税收体制是自新中国成立以后按照经济发展形势要求，随各单一房地产税种开征并叠加的基础上而逐步形成的。目前我国实际征收的房地产税收有12种，占我国实际总开征税种数量的一半。按照征税发生的环节区分，可以分为房地产的取得、流转和保有三个环节的税收。发生在房地产取得环节的税收有两种，即耕地占用税和固定资产投资方向调节税，但后者已暂停征收。耕地占用税的征税对象是占用耕地建房和从事其他非农业建设的行为。在房地产流转环节，我国目前设置的税种主要有营业税(5％)、企业所得税(2008年开始将内外资企业所得税合并统一为25％)、个人所得税(0～20％)、土地增值税(30％～60％)、印花税(各0.5‰)、契税(规定3％～5％，目前1.5％～3％)、城市维护建设税(5％～7％)以及教育费附加(3％)。针对房地产保有环节的税收有三种，分别是城镇土地使用税(0.6～30元/平方米)、房产税(房产余值1.2％或房租12％)和城市房地产税(仅对外资企业)。
由于我国实行城镇土地国有即全民所有制，由地方政府代行全民所有权并实际控制了城镇土地使用权的出让环节，目前实行通过招标、拍卖和挂牌方式出让城镇土地并收取土地出让使用金的城镇土地出让制度。除了以上房地产税收和城镇土地出让使用金以外，我国地方政府还有名目繁杂的各种收费，一般在几十种，多的地方甚至超过百种。
2006年，我国房地产税收在地方税收的比重约为20％～25％，如果将土地使用权出让金作为一种特殊的土地税收计算在内，房地产税收则达到地方财税收入的50％。房地产税收在地方财政收入的较高比重，与近年来房地产作为支柱产业在国民经济中的重要地位是相适应的。也正因如此，房地产业成为地方政府财政收入的重要来源。
2.我国房地产税制主要问题
我国房地产税收(费)结构不尽合理，缺少系统规划。突出地表现为：
(1)房地产保有环节税负偏轻而流转环节税负偏重。保有环节税负轻导致房地产闲置和囤积缺少经济制约，交易流转税负高，不利于房地产资源优化配置。
(2)房地产税种设计缺乏系统性，税种之间、税费之间关系混乱。以城镇土地使用税为例，目前对经营性城镇土地都要征收土地使用税，这对通过土地使用权出让方式取得的土地就存在重复收费(税)行为。又如土地增值税与所得税(企业和个人)也存在一定程度的重复征收。
(3)计税依据不尽科学合理。如以普通住房和非普通住房区分，征收不同的营业税和契税，仅以面积和价格进行人为区分普通与非普通住房的依据不足。普通住房和非普通住房的划分，与政策取向的抑制投资鼓励自住目标似是而非。
(4)房地产税收的不公平性。这主要表现在对内外资企业实行不同的房地产税负，目前企业所得税、土地使用税和耕地占用费已经统一，但城市维护建设税、教育附加费、城市房地产税等还存在内外歧视。
(5)房地产税收与房地产价值变动缺少动态有机联系。主要表现在保有环节的房产税与土地使用税只是静态的与房地产地段和原始获得价值相联系，税收不能动态反映不动产价值损益情况，政府公共服务、公共投资与私人物业升值之间缺少利益共享机制。
3.公共财政对住房保障投入严重不足
在福利住房体制下政府和国有企业承担了全部的住房责任，住房制度改革后，政府为主导的住房投资让位于市场，政府从对住房的净投入转为财政收入的房地产依赖，而财政对住房保障投入明显不足。以上海为例，1990年上海住宅投资额42.94亿元，占全社会固定资产投资比重为18.9％，地方财政的基建(含住房投资)投资额为13.97亿元，占上海市财政收入的8.2％。到2006年，上海市地方税收达到1600亿元，较房改之初增长了10倍，但对住房保障的投入，含公积金增值收益在内廉租房补贴仅1.5亿元，占地方财政收入的比重仅为0.1％不足，如剔除公积金增值收益投入的20％，地方财政对廉租房补贴仅占财税收入的0.08％。若考虑土地出让金收入，财政对住房保障的投入比重更低。而对全国，按建设部统计，过去5年全国廉租房财政支出仅79亿元，这与我国目前每年5万亿的财税收入是极不相称的。
3 财税政策如何支撑住房保障体系进行改革
1994年分税制改革后，我国在中央税中增值税和所得税是主要税种，但在地方税中却缺少主要税种。当前房地产税和资源税是我国地方税制改革的重点，目前我国地方税的构成主要包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、资源税、车船税、耕地占用税。如2007年1～11月，含契税、耕地占用税和烟叶税在内的全国地方税收收入4029.16亿元，比上年同期增长33.29％，仅占全国总税入4.9万亿元(年增30％)的8.2％。
1.房地产财税体制改革的指导思想
改革我国房地产财税体制，对建设和完善住房保障体系至关重要，迫在眉睫。要在系统理清房地产经济活动不同环节税种之间的关系的基础上，结合土地制度改革，统筹重新设计房地产税种，尽量将各类收费改为单一性税收，纳入公共财政预算体制。在同一环节既要避免重复征收，又要避免遗漏征收。税种设计和税负大小要在房地产取得、交易和保有的不同环节上形成有效衔接和平衡分布。房地产财税政策要有利于房地产资源的高效流转与集约利用。鼓励提高社会自住房拥有比率的同时，在居民居住租售模式选择上不至形成过度歧视，在住房资产和其他投资之间不至形成政策歧视。加大政府对住房保障的同时，鼓励引导市场资金和社会力量投入住房保障事业。
2.两个“自动稳定器”财税政策
如前所述，住房市场运行具有单边自我强化的特征，因此，通过财税政策的设计，要在住房市场中引入具有自动稳定器功能的规则机制。自动稳定器意味着财税政策对普遍性住房保障机制的一种扶持。
(1)贷款利息免税政策
为鼓励国民购房置业，绝大部分西方国家都普遍有对房贷利息支出扣减收入所得税税基的免税政策。之所以将房贷利息而非房贷本息豁免所得税，是因为利息是购房的一项成本支出，而本金还款则是一种资产积累的储蓄行为。下表展示了欧盟主要国家的住房税收政策比较。
房贷利息支出免交收入所得税，对住房市场具有自动稳定和缓冲器的效果。比如，在房价上升阶段，通常政府会通过抬升利率压缩住房需求，利率的提高意味着，已经置业处于还贷中的购房者房贷利息负担加重，但由于实行利息免税政策，利息加重通过更大额的利息支出免税优惠，在可支配收入调节上得到一定程度的缓冲。反之亦然。但对处于置业决策中的潜在购房者利率调节却能形成有效干预。
(2)物业税政策
物业税(Property Tax)，是对住房保有阶段的税收，在美国、加拿大、英国(Council Tax)、新西兰及我国香港等国家和地区普遍征收，是最重要的地方税种之一。征税对象是地方行政区域内的地上所有建筑物，一般一年征收一次。物业税计征税额大小取决于持有物业的当年估价和公布税率的乘积。税率则每年调整公布，由地方税务部门将年度物业税总收入，除以当地所有建筑物估价总和，倒推计算得出物业平均征税率。物业估价一般由地方政府下设的物业价值评估机构，按照市场行情每年予以周期性评估确定。在这里，决定年度物业税总收入是关键，简单地说，年度物业税总收入一般就是地方当年公共财政收支预算的差额，也就是说，由物业税收入来填充地方财政入不敷出的不足部分。
关于物业税征收的税理依据，主要有公共服务成本分摊和公共投资收益分享两个学说。公共服务成本分摊说，即物业使用人(所有人)应对物业所在区域政府提供的道路、交通、清洁、社会秩序维护等公共服务分摊成本。公共投资收益分享说，即由于政府对道路、交通、公共设施投资导致的私人物业升值收益，政府有权予以分享。
伟大的民主先行者孙中山先生早在论述三民主义之民生主义中讲到“平均地权”，即建立在公共投资收益分享说基础上的物业税思想——在地价确定后，当地价再涨高时，要通过加税方式将地价增值部分归为公有。孙中山说，“推动这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这种改良和进步之后所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”
物业税对住房市场作用的自动稳定器机制在于，当市场供不应求，房价上升时，物业税上升，物业持有成本的上升，一方面减少了社会房地产过度需求，另一方面有助于空闲低效率使用房地产抛售增加供应，从而缓解供需矛盾。反之亦然。
将目前以交易流转环节为主转化为保有环节物业税为主的房地产税制，意义十分深远。由于不动产是流动性很差的商品，在交易环节设置高额税收，增加交易成本直接限制了房地产的流转。房地产作为土地生产要素，与劳动力要素比较，所有限制劳动力(人才)流动的政策与房地产交易高额税负，道理是一样的，增加了要素流动的成本，限制了资源高效配置，与市场机制发挥资源优化配置相背离。
与交易税收不同，物业税通过增加房地产使用成本，逼迫房地产使用过程要产生效益，对房屋空置浪费形成有效经济制约。这种通过税制人为设定经济代价机制的方式，实质是对经济外部性的内部化，目前应用是十分广泛的。比如资源税、环保税以及排放量交易机制等，均与物业税的经济制约机制类似。
征收物业税除了依赖公平权威的不动产评估体系以外，政策制订者尤其要注意与个人收入所得税的累进制不同，物业税一般是累退制的，这是物业税必须遵循可承受原则所决定的。在我国，可以规定一定标准以下的第一套住房豁免物业税，超过标准的部分和第二、三套征收物业税，同时结合我国国情，物业税年支出不应超出家庭可支配收入2％左右。
3.其他主要房地产税收政策
资本利得税、财产继承税、推算租金税和财产税是常见的其他四个主要房地产税收。
资本利得税，通常不限于房地产投资，对其他如股票、债券投资收益也同样征收，一般的，专家认为，资本利得税不应在不同投资品种之间形成政策歧视，否则容易导致投资者对某一品种投资的偏好，引起该市场的投机性波动过大。如我国目前对证券投资免征所得税，对银行储蓄征收利息税(5％)，而对5年以内房地产买卖交易差价征收20％的个人所得税，从税负均衡角度看，在当前负利率状况下，尤其需要注意其中暗含的政策倾向。
财产继承税，是与房地产相关的重要税种，因为房地产构成个人(家庭)的重要财产，财产继承税的有无和税率高低，对家庭住房资产的处置乃至居住模式产生重大影响。比如部分发达国家反向住房抵押贷款市场之所以能够得到发展，就是老年人随遗产税政策而进行的相机抉择。除去财产分配隔代公平性考虑，从住房保障角度，今后中国财产继承税也可根据房产继承使用状况的住房保障性来区分税率。
推算租金税，是对自有住房自住业主按照虚拟推算租金征收的税种，其理论依据是在税收上对住房他租和自租行为均等对待，不在住房购租上产生税收歧视。推算租金税这一税种目前仅少数国家如瑞士、荷兰、丹麦等征收，各国社会公众认同度普遍很低。
财产税，主要在北欧高福利国家征收，如瑞典税法规定，对家庭超过150万克朗以上的所有财产部分征收1.5％的财产税，这里家庭财产包括住房在内，目前瑞典有300万家庭每年需要缴纳财产税。静态看，财产税与物业税在某种程度上具有重复征税之嫌，但在一定意义上，物业税以外的财产税有助于进一步遏止社会存量财富分配的不均，对抑制一户拥有多套住房资产具有显著作用。
4.设计引导市场力量参与住房保障建设的财税政策
(1)将住房保障支出纳入公共财政预算是政府履行住房保障责任之所在
住房保障是政府的职责，财政对住房保障开支纳入公共财政预算，2007年11月财政部颁布的《廉租住房保障资金管理办法》首次明确了当住房公积金增值收益计提贷款风险准备金和管理费用后的余额、土地出让净收益不低于10％的比例用于廉租住房保障后资金仍不足时，先适当提高土地出让净收益用于廉租住房保障的比例，再不足的由市县财政通过本级预算以及上级补助(包括中央预算内投资补助以及中央财政和省级财政专项补助)予以安排。就力度而言，将财政预算廉租房支出置于公积金增值收益和土地出让净收益之后，有本末倒置之嫌。
(2)住房保障需要长期巨额资金投入
除了要加强财政对廉租房支出这种直接性投入以外，我国要尽快建立面向低收入家庭的(特殊性)住房保障体系，政府投入相当巨大。按照建设部估计的全国1000万户低收入家庭进入廉租房的覆盖目标，如若按照每户每月租金补贴300元推算，这意味着每年的廉租房租金补贴财政支出就要达到360亿元的规模。
以上海为例，截至2007年9月底，全市符合廉租条件累计登记27198户，已有25725户家庭享受了廉租住房保障，占符合条件家庭数的94.6％，其中实物配租395户，租金配租25330户。目前上海市每户每月租金补贴平均为500元，上海每年廉租补贴总支出约1.5亿元。上海市政府近期公布的“上海社会保障十一五规划”中明确，到2010年，上海市廉租房政策覆盖对象要达到10万户，这意味着按照目前租金补贴标准，每年廉租补贴支出将达到6～7亿元。假设以上10万户中有20％的家庭采取实物配租方式供应，这意味着上海市政府需要准备约40～50亿元的资金，通过新建或收购等方式来增加这两万套廉租房源供应。如廉租低收入对象达到上海家庭总数10％即60万户，实物配租比例达到30％～40％时，那就意味着至少需要500亿元投入廉租房建购与每年约40亿元的租金补贴规模。这对目前年税收规模1600亿元将是很大的财政负担。
(3)引导社会力量投入住房保障之财税信贷激励政策建议
为此，必须设计引导市场力量投入住房保障体系建设的财税金融政策。在这一指导思想下，需要调整对投资性购房需求的政策取向，可以利用旺盛的社会投资购房资金，因势利导，为住房保障做些事情。
结合“租售并举”政策目标，在发展租赁市场方面，可以政策上允许提取公积金支付房租，对租赁住房者，可以允许一定额度的租金支出从收入所得税中扣除。改变单纯限制投资购房行为的政策导向，鼓励个人和企业等社会资金投资房屋，鼓励所购房屋用于出租，但对购房后转让赚取差价行为征收高额所得税予以严厉限制。对于出租小户型房东租金收入享受较低所得税率，通过公积金低息贷款、政府贴息、长期(如30年)优惠贷款、减免税费等政策，鼓励开发商建造小户型房屋用于廉租出租，鼓励个人购买小户型房屋提供给廉租对象租住，廉租房个人房东租金收入免税，甚至对贷款购买小户型房屋用于廉租的个人投资者，其还贷利息可从个人所得税基中扣除等等，廉租房房东今后还可免缴物业税。又如，各地政府可通过发行廉租房建设信托凭证，让社会大众投资，一同分享具有稳定政府租金补贴和未来廉租房资产升值的双重收益。
4 结语
简单、系统而合理的房地产财税政策对住房保障体系建设与住房市场的稳定运行，具有四两拨千斤之功效。我国房地产财税政策设计与调整，要在公共财政转型改革的总体框架之下进行，而房地产财税政策要对住房保障体系形成有效支撑作用，还要与土地使用制度和住房金融体制改革紧密结合起来。唯有土地、金融、财税等多方面政策形成合力，承载亿万国民的住房保障体制才能得以在深度和广度上真正建立，以实现住有所居与民生和谐的住房保障目标。
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