产粮大县经济发展对策研究，本文主要内容关键词为：经济发展论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，在不少粮食生产大县一直存在着粮食大县、工业小县、财政穷县、农民增产不增收的问题。农田种田积极性下降，粮食生产不稳，经济发展难以形成良性循环。帮助产粮大县摆脱“高产穷县”的困境，使增产和增收协调统一起来，成为当前农村工作的一大重要课题。
一、产粮大县在发展粮食生产与发展地方经济、增加农民收入问题上遇到的困扰和挑战，在兼顾粮食生产的社会效益和经济效益方面所面临的两难选择，是我们研究产粮大县经济发展对策时必须首要认清的问题。
高度重视粮食问题，是基于我国的基本国情与目前粮食供求现状而提出的。我国现有人口已达12亿人，解决占世界1/5人口的吃饭问题必须立足于国内的基本自给。从近几年粮食生产的状况看，虽然总产量一直处于稳中有长之中，但因人口及经济发展导致的社会对粮食需求的更快增长，已使我国粮食供求由前几年的供略大于求发展到目前的紧平衡状度，且呈逐年趋紧的发展态势。 我国粮食的综合剩余率越来越低。 1990——1992三年累计过剩粮食仅600多亿斤，综合剩余率只有2.24 %〔1〕，（之中还包括了进口粮食较多的因素）。今后， 我国人口每年还将以1600万左右的速度递增。据测算，单是满足这些新增人口的直接消费需求，粮食必须每年增产120亿斤以上〔2〕。此外，居民消费水平的提高，动物性食物消费量的增加，必然引起对饲料粮需求的增长。据有关单位和专家测算，到2000年全国居民每年人均消耗肉、禽、蛋、奶等动物性食物为54公斤，与1990年比，人均每年增加2.11公斤〔3〕。 而人均年增一公斤动物性食物消费，全国需增饲料粮36.16亿斤， 人均2.11公斤的话，全国每年必须增产76亿公斤的饲料粮，这也是一个相当可观的数字。与之同时，我国耕地面积递减之势一时难以逆转，由于提高单产的潜力有限，耕地减少必将会影响粮食总量的增加。因此，从长远看，我国粮食的生产和供求平衡任重而道远，任何时候都不能放松粮食生产。
然而，尽管中央三令五申强调要重视粮食问题，粮食生产的外部环境却在人为因素或体制因素的影响下，继续恶化。作为粮食生产主体的农民百般困惑，产粮大县尤为深受其苦。
1、工农产品价格剪刀差连年扩大， 粮价增长速度远远滞后于农业生产资料价格的增长速度，农民种田成本持续上升，种粮利润逐年下降。据农业部1993年秋季百县万户蹲点调查，全国第一产粮大县吉林公主岭市的主要生产资料尿素、硝铵、二铵、柴油价格1993年与1985年相比分别增长了200%、161%和200%，电费每度价格增长220%，而同期国家定购玉米的价格仅增长了25.6%；产粮大县种粮利润普遍下降，如宁夏永宁县每50公斤粮食（小麦、水稻）平均利润由1990 年的13.24元降为1992年的6.97元，吉林榆树市1992年玉米、水稻、大豆的利润分别比1990年下降16.6%、12.1%和21.1%〔4〕， 曾有粮食生产“状元”之称的湖北襄阳县，粮食生产的投入产出比由 1987 年的 1:3.95下降到1993年的1:2.08，下降了47.43%〔5〕，工农产品价格“剪刀差”已成为产粮大县农民增产不增收甚至减收的重要原因。
2、 粮食的购销体制改革中保证粮食持续稳定增长的价格机制一直没有形成。尤其是粮食保护价定得过低，难以起到应有的保护作用，粮农往往亏本种植。据农业部的调查资料，湖南、江西等省每百斤早稻的保护价普遍低于生产成本3—5元，黑龙江大豆保护价只相当于生产成本的60%〔6〕，农民普遍反映，现在尚未将劳力用工计入成本， 计入用工量的话，亏得更多。此外，不少县保护价比市价低，还有一些县保护价表面上略高于市价，但实际由粮站收购定级中，降档扣杂、压级压价现象严重，农民实际售粮价反而略低于市价，对此“明升暗降”，农民抱怨不已。
3、国家虽百般强调减轻农民负担， 然而此项工作落实得却不尽人意，本该减轻的农民不合理负担屡限不止，上下左右向农民摊派，四面八方向农民伸手的情况在许多县并未彻底解决。此外，坑农、卡农现象在各县都不同程度地存在，种子、化肥、农药等生产资料的生产经营渠道混乱，假冒伪劣产品坑农现象时有发生，极大地挫伤了农民的生产积极性。
4、国家虽强调重视粮食生产， 但真正用于改善农业生产环境的投入却居下不上。据农业部统计，农业基本建设投入最高的年份是1978年，达到10.3%。农村改革后，农业投资规模一直压低，1987年和1988年压到3.3%，1989年回升到4%多；1993年又跌到2.2%〔7〕。各地县的投入也相应缩减，导致产粮大县普遍存在基础设施老化失修，抗灾能力减弱、生产后劲严重不足等问题。
凡此种种，直接引发粮农种田积极性的下降，他们本能而直接的反应或自发缩减粮田面积，或粗放掠夺式耕作，更甚至放着土地不耕，任其荒芜，从而对国家的粮食安全供给造成很大的威胁。而对于产粮大县的政府来讲，粮食生产环境的日趋恶化，也使他们在稳定粮食生产和发展地方经济上陷入两难处境之中。具体讲：
①发挥粮食生产优势与发展地方经济的矛盾。勿庸置疑，产粮大县发展粮食生产普遍具有得天独厚的水土、气候、劳力等资源优势以及传统的耕作技术优势，生产条件比其他地方有利，适宜发展粮食生产。不仅如此，从农民收入的总体构成来讲，虽然改革后，产粮大县的农民开辟了一些新的收入渠道，但目前从事粮食生产仍是主要就业门路，由此获得的纯收入一般也占人均纯收入的一半甚至2/3以上〔8〕。 可以预见，今后较长时期内，产粮大县的粮食生产及其延伸产业，仍是大多数农民稳定而主要的收入来源。从此角度讲，产粮大县理应以粮为重。问题就在于，长期以来，粮食生产比较利益低，产粮大县的粮食生产优势不仅没有得到很好地发挥，而且日益成为发展地方经济的沉重包袱。从资金信贷上讲，这几年粮食市场疲软，产粮大县存粮逐年增加，销不动，调不出，粮食库存挤占大量信贷资金，使活钱变成死钱。而且由于收购贷款比重大，信贷收支难以平衡，用于发展生产的信贷资金极为紧张；从财政收入上看，由于效益低亏的粮食生产、经营是县域经济的重头戏，导致地方财政每年不仅不能从粮食生产经营中获得较多的财政收入，相反还要从有限的财力中拿出相当部分投入到对财政没有多少效益的粮食生产和补贴粮食经营亏损，不少县的粮食部门亏损“挂帐”问题已经非常严重。由此粮食生产经营带来的信贷、财政收支紧张，抑制了这些县二、三产业的发展，县域经济难以摆脱困境。
②发展地方经济与肩负商品粮供给重任的矛盾。我们说，在目前条件下，要尽快发展地方经济增加农民收入，就必须大力调整农业结构，发展非农产业。事实上，不少产粮大县已悄然行动，压缩粮食生产，一些县减幅还很大。由于种粮吃亏的局面是产粮大县依靠自身力量无法解决的，所以他们从当地和农民的利益角度出发作出这样的选择无可厚非。但从产粮大县身为国家商品粮主要供给者这一特殊角色来讲，这种调减对我国宏观经济的发展以及区域间的分工协作极为不利。这是因为，产粮大县是在长期的历史发展过程中形成的，是自然、经济、技术等多种因系综合发生作用的结果，很大程度上具有不可替代性。一旦原有的商品粮基地县退出行列，减少商品粮的供给，就很难在其它地县得到补偿，就会影响全国粮食供给总量平衡的大局。这种情况在今后将愈来愈明显地显现出来。从此角度讲，无论现在还是将来，粮食主产县都应继续发挥粮食生产优势，稳定粮食生产，保证供给总量的持续稳定增长。何去何从，产量大县可谓左右为难。
二、粮食生产大县当前面临的困惑和矛盾，从实质上讲，反映了国家粮食供给目标、地方经济发展目标与农民增加收入目标之间的偏差。因此，逐步改变产粮大县总体经济发展滞后的状况，首当其冲的问题就是实现经济发展目标由单纯从事粮食生产到稳粮增产、经济全面发展、农民收入较快增长的转换，把三者紧密结合起来，以稳粮增产为前提，以经济发展为主线，以农民增收为动力。在此，笔者认为：围绕粮食开发发展二、三产业，不失为一佳径。它既有利于调整优化粮食结构，适应城乡居民消费水平的变化，又有利于通过发展二三产业，促进地方经济的全面振兴。此外还有利于农业剩余劳动力的转移，增加农民收入。可谓一举多得。
1、以提高粮食的效益为中心，把粮食业、饲料业、 畜禽业和食品加工业作为一个整体来抓，从优化和转化着手，建立粮畜互补、良性循环的高效益粮食产业结构，提高粮食生产、加工、转化的全程效益，实现粮多钱多的目标〔9〕。如前所述， 这些年城乡居民由于收入水平的不断提高，消费结构出现了由重量到重质的转变，人们不再满足于吃饱，更追求吃好；动物性食品消耗量大大增加，包装精美、方便省时的加工食品倍受青睐，等等。面对这一改变，产粮大县一方面应从优化粮食品种结构入手，按口粮、饲料用粮和食品加工用粮三元消费结构的需求，调整粮食生产结构，同时，加大优质粮比重，使多样化和优质化结合起来，高产优质和高效结合起来，提高粮食生产自身的效益。另一方面，以转化增值为目标，大力发展畜禽饲养业，同时对粮食及畜产品进行多层次、系列化的深度加工，把产品优势变成商品优势和经济优势，提高粮食的后续效益，并形成粮食生产和经济发展的良性循环。
2、努力开发耕地后备资源， 把稳定粮食生产和发展多种经营有效结合起来。调整优化种植结构，是产粮大县经济发展的必然选择。但必须指出的是：这种结构调决非以缩减粮田面积为代价。相反，必须以稳定粮食种植面积为前提，以提高单位面积产量为主攻方向，确保粮食生产总量的稳定增长。多种经营应在发展耕地科学套种间作等立体农业上下功夫。此外要努力开发耕地后备资源，以拓宽结构调整的空间，解决粮食生产和多种经营的争地矛盾。目前，多数粮食生产大县人均自然资源相对较多，荒坡、荒地、水面、草山面积较大，如果把这些后备资源开发利用起来，发展林果业、种养业、水产业等多种经营，不仅有利于促进地方经济的发展，而且有利于改善生态环境，实现经济效益与社会效益、生态效益的互补。开发这些后备资源，可采取拍卖、承包、租赁等多种手段。关键是要结合本地实际，有利于土地资源的综合开发和合理利用。与此同时，积极鼓励农民发展庭院经济，广开收入来源。
3、大力发展以粮食及地方资源产品加工业为主的二、三产业， 加速农业剩余劳动力的转移。目前产粮大农民增收缓慢，农业的比较利益下降，一个重要的原因就在于大量剩余劳动力的存在。从某种意义上讲，没有农业剩余劳动力大批量向非农产业的转移，不仅小康目标难达到，而且缩小城乡差距也不可能。从我国的国情看，农业剩余劳动力的转移不可能大量转入城市，根本出路在于发展农村非农产业，尤其是乡镇企业，并要加快小城镇的建设步伐，拓展农村劳动力充分就业的领域。结合产粮大县农付产品丰富的优势，在发展当地的二、三产业尤其是乡镇企业时，应注意几点。一是立足本地资源，使原料有充足而又稳定的来源；二是坚持以市场为导向，决不盲目发展市场滞销甚至没有销路的产品；三是做好总体规化，合理布局，相对集中，连片发展，形成对第三产业的规模需求，并同加快小城镇建设结合起来；四是把利用外资和发展股分合作制作为解决资金不足的重要措施，大力发展技术较高、规模较大的合资、合作企业，增强市场竞争能力。此外要健全劳务市场，加强对“民工潮”的组织、引导和管理。
4、积极创造条件，逐步推进产粮大县农业规模经营的发展。 农业经营规模狭小，是制约经济效益提高的主要因素之一。虽说粮食生产大县人均拥有的自然资源比全国水平相对高一些，但人均耕地却比较少，一般在1.5—2亩之间，劳均耕地也只有3—5亩〔10〕。这样小的规模，难以提高劳动生产率和粮食的种植效益，不便搞好生产社会化服务，发展农村生产力。因此在稳定党的各项农村基本政策，尤其是家庭联产承包责任制的前提下，逐步推进农业规模经营，从而实现小平同志提出的“农村第二次飞跃”势在必行。值得一提的是，由于目前大多数产量大县尚不具备实行耕地规模经营的条件（如农村二三产业发达，能吸收从耕地上转移出来的剩余劳动力；完善的社会保障制度，使农民原意放弃土地经营权；社会化服务程度较高以及具备较高素质的土地经营者等等），因而对耕地种植业的规模经营不能盲目冒进，要积极创造条件朝此方向发展。在目前的条件下，应把工作重点放在推进县域优势产业的规模化生产上，要提倡在一个县、几个县甚至更大范围内，在不打乱家庭经营管理的基础上，对优势产业集中统一规划，连片发展，形成本地的“拳头产品”，增强市场竞争力。这不仅有利于县域经济的发展以及财政增收，还有利于增强农民的组织化程度及市场参与能力，提高收入水平。
5、坚持依靠科技进步，走农科教相结合的路子， 发展粮食生产和地方经济。农业科技是提高农业经济效益，推动农业生产力发展的强大动力。为此，一要结合“丰收计划”，重点推广粮食种植方面的实用技术（如高产优质新品种的推广、配方施肥技术、病虫害防治、粮食丰产的模式化栽培技术以及节水灌溉和旱作农业技术等），不断提高单产水平，三是在发展多种经营方面，大力发展特种蔬菜、特种经济作物、特种水产及特种畜禽品种，并在加工上采用新技术、新工艺，加大农村产品转化增值力度；三是采取切实有效的措施，特别是经费的增加，解决目前一些地方农业科技推广体系濒于“线断、网破、人散”的问题，建立健全农村社会化股务体系，形成县乡畅通的服务网络；四是大力发展农村教育，提高农民的文化水平，使他们能尽快掌握现代农业科学技术。与此同时，加快对农村科技人才的培养，发挥他们的科技示范作用。
三、产粮大县走出粮食生产与地方经济发展的两难处境，仅靠自身“修炼内功”远远不够，一定程度上还得依赖于国家有关政策的调整以及有关体制改革的深化。总的来讲，国家的扶持政策必须围绕“稳粮、增收”的目标来制定和完善，着重抓好扶持政策的兑现和实施工作。
1、进一步完善稳定粮食生产的保护政策。 一是应在粮食生产和商品粮供给大县实行粮田种植的最低保护值划定，要求这些县的粮田面积必须保持在核定的最低面积之上，不准随意调减，同时在划定的保护区内，国家实行重点补偿政策，在产业政策、基建投资、财政税收以及银行贷款等方面给予补贴（如国家无偿改善生产条件，实行县政补贴，给农民借贷中长期无息贷款等等）以保证产粮大县保持粮食生产优势，保证国家商品粮的安全供给。二是提高粮食保护价，建立粮食风险金制度。有关研究认为〔11〕，保护价的水平应以粮食的生产成本（包括上年的实际完全成本和本年的预计增加额）为基础，加上社会平均利润，高时适当考虑粮食与其它工农产品的比较效益，最终制定出来。按正常情况（一般年景、供求基本平衡），它应相当于上年的市场平均价水平。同时中央地方都应按规定尽快建立粮食风险基金和储备基金，作为执行保护价的有效手段和根本保障。“两金”的来源主要是中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款。三是千方百计抑制农用生产资料价格的上涨，保持工农产品比价的基本合理。为此，国家应扶持农用工业的发展，让其开足马力，多生产优质化肥，保证市场货源充足，同时改革农业生产资源流通体制，充分发挥供销合作社经营农业生产资料的主渠道作用，严格执行国家定价。此外，要加强市场管理，对制售假冒伪劣农业生产资料的坑农行为坚决绳之以法。
2、制定并落实好改善产粮大县生产经营条件的优惠政策， 帮助解决目前不少县农业基础设施老化失修，中低产田改造资金不足，粮食企业亏损挂帐情况严重等问题。具体讲，一是建立稳定的农田基本建设专项资金、专款用于农田水力基本建设、培肥地力、改造中低产田，提高粮食生产能力。在资金投放上，着重向商品粮主产县倾斜。二是全方位帮助支持产粮大县发展二、三产业，尤其是以粮食为主的农副产品加工业。建议财政部、中国人民银行、农业银行以贴息方式安排这些县发展农村产品加工业的专项贷款，国家今后新增的扶持中西部地区乡镇企业的发展资金要优先安排给这些地县发展农副产品加工业，同时对从事农副产品加工、运销等产供销、贸工农一体化的新办企业，不分组织形式和企业性质，只符合条件，一律享受免征得税2—3年的待遇，等等。三是要区别情况解决企业亏损挂帐问题。对占大头而又属于政策性因素造成的挂帐（如政策变动、实行保护价、财政补贴不到位等），优先予以豁免，或挂帐停息，以减轻县域经济沉重的“粮食包袱”。
3、继续深化粮食购销体制改革， 逐步建立与社会主义市场经济相适应的粮食购销新体制，即建立起在国家宏观调控下以市场配置资源为基础的粮食购销体制。为此，一要坚持市场全面放开的政策取向。目前全国已有2000个县放开了粮食购销价格，对这些县的粮食收购必须随行就市，按质论价，坚决杜绝强行收购、关闭粮市、封锁粮食出境等现象的再度发生。对尚款放开放的县市，建议在粮食收购上实行“保量保价”和“放量放价”相结合的办法，保一块放一块，对带有计划和任务性质的定购部分，合理确定收购数量及价格，“保量保价”；对放开的一块，收购及价格全部收开，充分利用价值规律来调控，实行“放量放价”，并逐步扩大后者的比重，最终实现市场放开。这种办法有助于兼顾粮农产粮的积极性以及国家必要粮源的掌握。二要加快国有粮食部门的改革步伐，推进粮食企业化经营与粮食专项储备的分流，并逐步完善使粮食储备调节体系有效发挥其稳定市场作用的政策措施。包括国家粮食储备局职能的扩充；储备库存的地区布局逐步田产区为主转向以销区为主；合理划分中央和地方两级储备职能（市场调控职能集中于中央，地方储备主要用于局部性振灾救济）；相应增加风险基金的支出等。三是加强对粮食流通领域商业性业务的管理和引导，严禁收购企业向农民“打白条”，压级压价。要严格粮食批发企业的资格审查制度，加强管理监督，促其依法经营。对零售企业，要求明码标价，实行批零率控制，并继续提倡农民在城乡集贸市场进行粮食零售交易等等。
4、制定合理粮食产销区利益关系的政策。 在社会主义市场经济条件下，产销区之间的关系实际上是一种商品交换关系，必须按商品交换的一般准则来理顺目前不合理的利益关系。一是转变观念，将粮食跨区域流通视为一种商品交换行为；通过合同的订立、执行来规范产销区的关系。二是销区必须及时支付购粮贷款，尽快归还拖欠款及利息，对逾期不付的拖欠款，应先由中央在欠款单位所在省的财政转移支付中扣除，再由所在省财政与欠款单位清算。三是建立销区委托产区代购代储制度。可由中央指定主销区与主产区挂钩协作，由销区带资金委托产区贷购代销，签订必要的合同，解决目前产区既产粮又储粮，占用大量生产资金的困难，体现“谁吃粮，谁承担储备风险”的原则。四是制定销区补贴产区的制度。补贴办法主要采用税收形式。可考虑增辟一个新税种（如粮食税），按粮食消费区常年调入粮食的基数征税，然后由国家返回到产区，解决产区长期受销区“隐形剥夺”的问题，平衡产销区利益，缩小地区间发展差距。五是建立健全一批粮食批发市场。可在产粮大县一些基础条件较好、离城市较近、交通方便等具有明显优势的地方，有计划有步骤地建立一批多层次国家级且有一定规模的批发市场，在现贷交易的基础上发展期贷交易，合理转移粮食生产的市场风险。
5、推进户藉制度改革，搞活土地使用权， 为产粮大县的土地规模经营创造条件。从长远看，耕地规模经营是我国农业经济发展的必然趋势，是提高耕地的投入产出率，改变粮食比较效益低下状况的根本出路。鉴于当前全国开通城乡的条件尚不具备，可在产粮大县先行一步，实行“县以下城乡开通”，即取消县以下户口限制，只在户籍档案中注明原来“农业”或“非农业”性质，同时宣布在入托、就学、招工、入伍、提干、医疗、养老等方面，县内人口一视同仁。此外，要进一步深化土地制度改革，在稳定家庭承包责任制的前提下，一方面大胆搞活土地使用权，积极推行租赁、转让、入股等多种形式促进耕地向种田能手和大户流转；另一方面鼓励农民进入县城从事二、三产业。原则上要求进城者退掉原籍农村所包的土地和宅基地，以退地面积按一定比例折抵进城后的商住用地（房）。只有解决了农民的后顾之忧，他们才有可能自愿放弃原来较为狭小的承包地，从而促使土地适当集中，发展规模经营。
注释：
〔1〕《光明日报》1994、7、15；
〔2〕《农村经济文稿》1992、11、P4；
〔3〕《农业经济问题》1989、6；1990、7；《农村经济文稿》1990、12以及1991《中国统计年鉴》
〔4〕〔6〕《农村经济文稿》1993、11、P10；1993、11、P37
〔5〕《中国农村经济》1994、8、P25；
〔7〕《参考消息》1994、12、8
〔8〕〔10〕《经济日报》1994、6、13；
〔9〕《中国农村经济》1994、7、P10；
〔11〕《农村经济文稿》1993、6—7、P17
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