探索三北防护林体系建设，本文主要内容关键词为：体系建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
Effectivity way on sustainable development of "Three-north shelter
-belts-forest system"building
1 三北防护林体系建设工程是我国可持续发展战略的重要组成部分
环境与发展，是当今国际社会普遍关注的重大问题。森林是实现环境与发展相统一的关键和纽带，这已为当今国际社会所认知。作为陆地生态系统主体的森林，既是自然界功能最完善的资源库、基因库，对改善生态环境，维护生态平衡起着决定性的作用；又是作为人类发展不可缺少的主要自然资源，对社会经济的可持续发展，特别是发展中国家谋求发展摆脱贫困具有极其重要的战略意义。
三北防护林体系工程是党中央、国务院1978年决定兴建的一项跨世纪、跨地区、跨部门、跨行业的大型生态工程，是我国国民经济和社会发展重点建设项目之一。其建设范围覆盖东北、华北、西北13个省（市、区）的551个县（旗、市），总面积达406.9万km[2]，占全国陆地总面积的42.4%。按照工程总体规划，从1978年开始到2050年结束，分三个阶段八期工程进行建设，共需造林3560万hm[2]，届时三北地区的森林覆盖率将由1977年的5.05%提高到14.95%。因此可以说，这项被誉为“世界生态工程之最”的防护林体系建设工程，为实现我国的可持续发展将起到举足轻重的作用。
所谓“可持续发展”，就是既满足当代人的各种需要，又保护生态环境，不对后代人的生存和发展构成危害的发展。它特别关注的是各种经济活动的生态合理性，强调对环境有利的经济发展应建立在生态持续能力、社会公平和人民积极参与自身发展决策的基础上。
三北工程建设范围内大部分为干旱、半干旱区，生态环境脆弱，自然条件恶劣。我国的八大沙漠、四大沙地，都集中分布在这一地区，沙漠、戈壁、沙漠化土地总面积为149万km[2]，风沙危害十分严重。三北地区的水土流失总面积达55.4万km[2]，每年每km[2]流失土壤达1000—10000t，相当于刮去1cm表土，并造成洪水泛滥、水库淤积。由于大气环流的作用和缺乏森林的调节，三北地区旱涝灾害频繁，危害严重，大部分地区的年降水都在400mm以下，且多集中在7—8月份，常以暴雨形式出现，形成了“十年九旱，不旱则涝”的气候特点。干旱、风沙危害和水土流失所带来的生态危机严重制约着三北地区的经济和社会发展，使当地人民长期处于贫困落后境地。党中央国务院决定兴建的三北防护林体系工程，本身就是一项可持续发展战略工程，有着十分重要的现实意义和深远的历史意义。
2 三北防护林体系建设工程的成就及存在的问题
三北一、二期工程共造林1851万hm[2]。森林覆盖率由5.05%提高到8.2%，4万km[2]的不毛之地变成了绿色林地；130多万hm[2]沙地辟为农田、牧场、果园，20%的沙漠化土地得到治理；1100多万hm[2]农田得到林网保护，890多万hm[2]草场得到恢复，产草量增加20%以上；黄土高原40%的水土流失面积得到了不同程度的治理，输入黄河的泥沙量减少10%以上；三北地区的林木蓄积量净增2亿多m[3]，年产木材800万m[3]，年产干鲜果品60亿kg；营造的90多万hm[2]薪炭林，年产薪柴700万t，加上多能互补，解决了500万户农牧民烧柴难的问题。目前，三北地区1／3县的农业生态环境开始趋向良性循环，在一些重点地区已初步形成了区域性防护林体系。
各地在三北防护林体系建设的实践中积累了丰富的经验，走出了一条有中国特色的防护林体系建设的路子。一是建立了国家补助、地方配套、多方集资、群众投劳的投入机制。二是十分重视用党的政策调动广大干部、群众和各行各业的积极性，形成了全社会协同共建的局面。三是从三北地区地域辽阔、差异性大的实际出发，实行因地制宜、因害设防、分类指导的技术方针。四是从建设线长、面广、量大、财力有限的实际出发，按照先易后难、由近及远、择优扶持、突出重点的原则稳步推进。五是从工程资金严重不足和三北地区经济贫困的实际出发，调整林种、树种和产业结构，把防护林体系建设同当地群众脱贫致富奔小康结合起来，增强他们持续投入的积极性和承受能力。六是从三北地区自然条件严酷、造林难度大的实际出发，特别重视依靠科技推广提高工程建设的质量和效益。
三北防护林体系建设成就巨大，但在当前工作中还存在着许多制约工程建设持续发展的困难和问题。一是有些地方的领导只重视眼前利益，对三北工程这项可持续发展战略工程认识淡化，领导弱化，使工程建设出现停滞甚至滑坡。二是资金投入严重不足。表现在：①国家专项补助太少，每年7000万元，按规划任务计算，平均每hm[2]只有81元，实际投入只有45元。而现在三北地区的一般造林，每hm[2]成本都在1500元以上。三北专项补助不足一般造林成本的5%；②由于认识和经济方面原因，近年来一些地方配套投资大幅度下降（有些经济落后地区的工资都发不出去，根本没有财力去配套）；③农民群众受比较利益的驱动，对建设以生态和社会效益为主的防护林体系的投入热情明显减弱，投入也随之减少。三是林业机构不稳，行业管理不力。在机构改革中一部分县的林业管理机构被撤并，基层林业站被撤消，有的被削减事业费，一些林业站工资没有保证；国营林场普遍危困，职工工作积极性受到挫伤，直接影响了三北工程的组织实施。四是工程管理弱化，组织实施难度加大。国务院三北防护林建设领导小组撤消后，加大了工程建设在总体协调上的难度；在工程管理上，虽然三北工程是国家的一项重点工程，但在具体实施中却没有完全按项目管理，按工程组织实施，致使规划不落实，重点不突出。这些困难和问题若不加以解决，将很难做到这项工程的可持续发展。
3 探索三北防护林建设可持续发展的有效途径
今年开始的三期工程，不仅是前期工程的继续和发展，而且是世纪之交承前启后的关键工程。为此，探索这项宏伟工程可持续发展的有效途径是非常必要的。笔者认为，三期工程建设中应坚持如下观点。
3.1 强化政府行为，加强对工程建设的领导
强化政府行为，一个重要的方面，就是各级要有可行使政府职能的、专门的组织管理机构。三北防护林这项跨世纪、跨地区、跨部门、跨行业的大型生态建设工程，协调任务很重，不是单靠某一行业部门能够承担的，没有更高层次的领导和组织协调，很难搞好。早在1979年11月国务院成立了三北防护林建设领导小组，由有关部委和三北地区各省（市、区）的领导同志组成。领导小组多次开会，研究确定三北防护林建设的重大问题，行使着中央政府的职能，有力地推动了三北防护林体系建设。但在1988年清理非常设机构时，国务院撤消了领导小组。建议尽快恢复国务院三北防护林体系建设领导小组。各省（市、区）也应有相应的可行使政府职能的协调组织，并有专门的组织管理机构。比如象各省（市、区）的绿化委员会，可代表政府行使一些对造林绿化的政府职能，而省（市、区）林业厅（局）则为专门的组织管理机构，行使行业的组织管理职能。其次，就是要建立健全省长、市长、县长、乡长任期目标责任制，将工程建设任务落实到各级领导干部身上，并做为政绩考核的重要内容之一，实行一票否决制。
3.2 积极争取国家对生态工程的进一步投入
随着市场经济的推进，以生态建设为主的三北防护林工程的高投入，低回报率的特点越来越明显。无论在京、津经济较发达地区，还是在西部的贫困落后地区，除营造一些经济林木外，农民群众个人造林投入已不多见。据调查，在三北一期建设中，农民个人造林比重处于主体地位，在二期建设的前5年，个人造林的比重仍占到50%以上，此后呈现出持续下降趋势，至今已降至不足20%，其中原因就是受比较利益的驱动。按目前的排序，从事商业、建筑运输业、采矿业等的比较利益一般高于防护林建设，即使是农业，随着粮食价格放开，比较利益也明显上升，防护林建设的比较利益低，对工程建设主体的农民来说，造林在可选择的生产项目中排在较低位次。从现在开始的三期工程，5年规划造林400万hm[2]，建设的重点已由一、二期的“先易”转入“后难”，地块越来越偏远，立地条件越来越差，一些石质山区还需采取爆破造林或客土造林，造林前的整地工程量任务越来越重，成本越来越高，难度越来越大，再加上一、二期成果的巩固所需（包括调整林种、树种结构、病虫害防治、森林防火、低质林改造、森林抚育及相关的设施建设等），若仍按一、二期国家专项投入水平（规划批复数17.3亿元，而实际到位数9.57亿元），已显然不能维持。按照三期规划，400万hm[2]造林任务需投入78.57亿元，即使国家只负责苗木费用，工程整地、造林、管护等其它费用由地方配套和群众投劳解决，每hm[2]苗木款按750元计，国家5年应投入30亿元，即每年6亿元。因此，在坚持实行多渠道集资、全社会共建，要求地方增加配套投资，鼓励农民投工投劳的同时，国家应在利用财政、税收、价格、信贷等经济杠杆的调节功能进行收入的再分配时，进一步加大对三北防护林建设的投入。
争取国家投资力度的加大，还需要我们工程管理部门做大量的工作。这就是进一步扩大宣传，邀请全国人大、政协有影响力的人物，以及国家计委、财政部、税务总局的领导，考察三北防护林体系建设，以增加有关方面关键人物对生态工程建设的再认识。
3.3 建立防护林体系生态效益补偿费制度
按照工程总体规划，三北防护林体系建成后，生态效益的总价值量将达到595.9亿元／年。目前，三北一、二期工程已实现了预期建设目标，以完成任务占三北建设总任务51.99%计算，生态效益价值为309.8亿元／年。然而，三北工程所面对的是：生态效益还难以作为有约束力的经济资源进入市场，仍作为一种唾手可得的自然资源被无偿利用。在当前国家投入严重不足的情况下，这就为防护林建设的可持续发展带来一系列问题。因此，寻求稳定的防护林建设与管理的政策性资金来源越来越迫切，而建立防护林体系生态效益补偿费制度，是一条可行之路。
首先，有政策和法律依据。《中华人民共和国森林法》及其实施细则，中共中央国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中都有过建立生态效益补偿费制度的相关规定；近年来，国务院在有关文件中多次指出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”，“按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究”。中央领导也曾做过多次指示，如姜春云同志指出：“各地要根据林业建设的特殊性，逐步建立森林生态效益补偿费制度，以形成相应的林业生产效益补偿机制，使林业建设步入良性循环”。由此可见，建立防护林体系生态效益补偿费制度是有充分的政策依据的。同时，也有成功的经验可以借鉴。如三北地域内的辽宁、内蒙古，地域外的四川、浙江等省（区），以上述政策为依据，制订了向社会征收森林资源补偿资金的办法。尽管这些办法不完全相同，征收范围、标准、环节以及使用管理制度等也不尽一致，但都体现了“林业为社会，社会办林业”的原则。这些办法的实施，不仅多渠道地筹集了林业建设资金，加速了林业事业的发展步伐，而且也唤醒了社会各界对林业的认识和支持。从实践来看，建立防护林体系生态效益补偿费制度是可行的。
3.4 建立三北防护林建设基金制度，并为成立林业生态工程开发银行创造条件
依据国务院国办通（1988）34号批复林业部关于建立林业基金制度的规定，应积极争取早日成立三北防护林建设基金会，建立三北防护林建设基金制度。广开渠道，多方筹措的用于三北防护林建设的资金，纳入建设基金，可考虑包括：国家预算安排的部分拨款、征收的防护林建设生态效益补偿费、三北防护林资源开发收入、接受的各种捐赠款、防护林建设基金管理机构向金融机构借入的资金、防护林建设基金的增值部分。制定防护林建设基金管理办法，规范防护林建设基金管理，以保证防护林建设基金的稳定来源及合理有效使用。积极争取国家在信贷方面对防护林建设的支持，用好用足林业贴息贷款和治沙贴息贷款，同时，在调查研究的基础上，为成立林业生态工程开发银行创造条件，以减少和避免目前经济利益格局下防护林建设资金不必要的非政策性流失。
3.5 扩大对外合作与交流、引进利用外资
三北工程是一项享誉世界的生态工程，在国际上有一定的影响。自工程建设以来建设局涉及这项工程的外援项目，却只有世界粮农组织和比利时政府无偿援助的代号为“009”的“中国三北造林科研规划与发展项目”，一期建设1990年—1996年，援助资金450万美元，国内配套1200万元人民币。据不完全统计，近些年来，在三北地域上的、直接与地方接洽的、以林业建设为主要内容的外援项目已达十几项，援助资金折合人民币逾4亿元，且绝大部分为无偿投资，加上国内配套，建设总投资达5.4亿元人民币，应该说为三北地区的林业建设注入了不少活力。因此，我认为作为宏观管理部门的三北防护林建设局，应该借鉴学习各地方部门的协调能力和协作精神，进一步解放思想，扩大开放，增强国际间的合作与交流，争取国际社会更多的经济技术援助，促进三北工程建设的可持续发展。
3.6 按项目管理，抓重点工程，切实让有限的资金发挥最佳的效果
上面谈到，三北防护林体系这项以生态建设为主的工程需要国家加大投资力度，即使国家按所需苗木款补助资金，仍有相当大的缺口。因此，如何让有限的资金发挥尽可能大的效果，这就要求工程建设管理部门切实将这项建设当做重点工程来抓。严格按项目管理，真正做到规划、设计、实施、验收、竣工环环相扣，计划、财务、资金、档案严格管理。对三北防护林建设局应确定大的重点项目，应集中力量，集中资金，一抓到底。各省再根据所确定任务，逐级分解，打破一、二期建设所形成的投资基数。对所确定的重点项目、国家投资、地方配套、群众投劳要有相应的制约手段，以确实保证对工程建设的投入。涉及到地方上的造林，可根据轻重缓急，地方上有多少能力就完成多少任务，三北防护林建设局不再另行安排。对为工程建设做出重大贡献的单位和个人给予奖励，可考虑从国家专项补助中拿出部分来作为奖励基金。
3.7 进一步依靠政策、法规的积极作用，保证工程建设有良好的外部环境
一期建设的成功经验是一靠政策、二靠投入。政策调动、法制保障，不失为一种积极的措施。围绕着工程建设，各地已经制订了不少行之有效的政策、法规，诸如义务工、劳动积累工制度的建立；承包、租赁、拍卖治理四荒地免征农业税；鼓励股份制造林及合作造林；征占用林地补偿费以及对各部门、各行业收取的生态效益补偿费制度；依据《森林法》制定的林木资源保护管理办法、造林绿化管理条例等等。随着我国步入社会主义市场经济的轨道，依法治林，依法发展将显得越来越重要、突出。三期工程要继续执行和用好用足国家和地方对生态工程建设实行的各项优惠政策、法律法规，促进进一步制定出台促进工程发展的新政策法规，以保证工程建设有一良好的外部环境。
3.8 巩固现有成果，使防护林建设在稳定的基础上持续发展
三北防护林体系建设一、二期工程已经顺利完成，建设成果有目共睹。要在保持的基础上不断提高其整体水平，使其更完善、稳定，才能有效地促进后续工程的进一步发展。完善的体系包括合理利用土地资源，农、林、牧合理布局，多林种、多树种结合，多种效益综合发挥，产业化建设和服务体系相互配套的全部内容。体系在横向上包括林种结构适当，树种搭配合理的森林植物群落，以及与区域经济发展水平相适应，资源配置合理，产业结构协调的农、林、牧、工、副比例关系和布局；在纵向上包括森林资源培育，资源开发利用，产品加工到销售的全过程。因此，必须进一步调整优化林种、树种结构，妥善做好林种布局和树种选择，加快低质林改造，注重用科技手段增强病虫害防治（应考虑以生物防治为主，以避免新的环境污染源）、森林防火的能力，与此同时，要花大力气进行林产资源的开发利用，将单一造林绿化型的生产结构，调整为造林绿化、木材生产、林产工业、多种经营几大支柱并举的经济结构，建成能够体现多形式开发、多项目增收、多层次增值的产业体系。通过以上调整，使三北防护林体系建设达到既能改善生态环境，又能促进当地经济发展和广大农民群众脱贫致富意义上的真正的可持续发展。