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我国经济形势从未象现在这样好，而财政从未有现在这样难。当前，财政的困难主要表现在：
第一，财政聚财功能日益衰弱。财政收入占国内生产总值的比重逐年降低，财政收入增长比例大大低于国内生产总值的增长比例。
财政收入占国内生产总值比重情况单位：亿元
注：财政收入中不含当年债务收入。国内生产总值和财政收入1980年至1994年为《中国统计年鉴》〔1995〕的数据；1995年为《人民日报》1996年3月7日、21日统计公报和刘仲黎部长报告。以下数字来源均同。
表中可以看出，1995年财政收入占国内生产总值的比例，比1980年降低12.4个百分点。比1985年降低9.1个百分点，从1990年后，每年大体都要降低1个百分点。
国内生产总值1995年与1980年相比，增长11.8倍，而同期财政收入仅增长4.9倍；国内生产总值1995年比1985年增长5.4倍，而同期财政收入仅增长2.5倍。“八五”期间各年与上年相比，国内生产总值与财政收入的增长情况如下：
第二，财政赤字逐年增加。由于财政收入满足不了必不可少的经济和社会发展的需要，致使赤字连年，而且逐年增加。各年财政赤字（不含债务收入和债务支出的财政收支差额）情况是：1980年141.9亿元，1985年28.6亿元，1990年324.6亿元，1991年417.3亿元，1992年467.7亿元，1993年602.2亿元，1994年574.5亿元，1995年621.4亿元。
第三，财政债务日益扩大，债务依存度逐年升高。由于财政赤字逐年增加，债务必然相应扩大。
财政债务收支及债务依存度、偿债率情况单位：亿元
注：国债依存度为债务收入占财政收入的比例；偿债率为债务支出占财政收入的比例。
上述情况说明，与我国经济的增长速度相比，财力增长速度明显滞后，国家财力严重不足，面临的形势十分严峻。虽然财政债务依存度1995年已经接近25%（占当年国内生产总值的2.7%），但财政与建立和发展社会主义市场经济的内在要求很不适应、很不协调，财政资源配置能力与市场资源配置之间的矛盾日益加剧；同时，满足不了经济和社会发展的基本需要，极大地制约着宏观经济的调控，制约着国民经济结构的优化和效益的提高。在这种形势下，党的十四届五中全会特别提出“振兴国家财政”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》第3条指出，在未来15年国民经济和社会发展中，必须高度重视和下力气解决关系全局的7个重大问题，其中就有“国家财力不足，宏观调控能力不强”的问题。在第28条中指出：“为解决国家财力严重不足、宏观调控能力减弱的问题，必须调整国民收入分配格局，通过深化财税改革，健全财政职能，加强税收征管，提高财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重”。“基本消除财政赤字，控制债务规模”。这是党中央根据我国经济发展的客观需要和当前我国财政现状而作出的重大决策，具有深刻的现实意义和深远的战略意义。
振兴财政的内涵，是复壮财政功能，健全财政职能，建立与社会主义市场经济相适应的新的财政体系。振兴国家财政需要研究和解决的问题很多，但我认为当前首先要在提高对振兴国家财政的经济和政治意义认识的基础上，在现有国家和部门财力范围内，理顺分配关系，调整分配格局，增加国家直接调控的收入，优化支出结构，控制和有效使用财政支出，实现财政收支平衡，为强化政府职能提供充分的财力保障。
振兴国家财政的每一环节、每一步骤都涉及到各方面物质利益关系的调整。从我国当前的经济现状看，要依靠增加新的税种，提高现有税种的税率来增加财政收入是比较困难的。就企业来说，在市场经济发展的经济体制改革过程中，由于多种因素的影响，大多数企业利润下降，资金周转困难，各种社会负担增加（目前企业按职工工资计提的各种基金达10种左右，加上按销售收入和利润提取的各种收费和基金就更多了），在一定时期内不应该也不可能再增加税负；如果增加负担，企业必然要想方设法将增加的负担最终转嫁给消费者，结果拉动物价上涨，增加人民群众负担。从个人来看，当前大多数人收入不高，物价逐年上涨；住房、医疗、养老等社会保障制度的改革，个人负担加重。除了对少部分收入较高的人可以通过修改个人所得税和开征遗产税等进行调节外，在一定时期内负担也不宜增加。因此，近期增加财政收入的最佳选择是：在基本维持现有国家与企业、国家与个人分配关系的基础上，规范政府分配行为，将那些以各种名目、用各种手段向企业及个人收取的本应属于财政的资金，适当集中一部分收归国家直接调控；同时，统一税收政策，加强税收征管，将企业及个人应当缴纳的税款如数收进国库。
（一）规范政府分配行为以增加财政收入
从世界各国尤其是市场经济国家的情况看，政府分配行为历来以财政集中性分配为主要渠道；非财政性分配（如政府必要的收费）仅占极小的比重，而且一般都要纳入国家预算管理。这是市场经济国家政府管理财政的基本准则，以体现国家预算的严肃性、完整性和统一性。而我国目前财权相当分散，各级政府的部门，上至中央部门，下至乡政府及城市街道办事处，都可以凭借职权以各种名目，用各种手段，向企业及个人收费、摊派、提成和集资。于是出现了“第一财政”（国家预算，这是政府可以直接控制的），“第二财政”（预算外资金，这是政府越来越难以控制的），“第三财政”（预算外的预算外资金，实际是非秩序财政资金，这是政府基本上不能或无法控制的）。“我国预算外资金由80年代的几百亿元，增加到1994年达1862亿元。根据调查测算，目前全国预算外资金的规模实际超过3000亿元”（1996年8月7日《中国财经报》）。非秩序财政资金，指的是从国家财政的预算内资金及预算外资金中衍生出的另一块资金，即由中央和地方各权力部门以各种名目的摊派、集资、收费及各种基金、捐款、配套费、罚没收入等形成的资金。“据保守统计，全国各个部门的这部分资金收入已达600多亿元”，而且“我国的非秩序财政资金仍然在迅速膨胀”（1996年8月28日《中国市场经济报》）。这些资金游离于国家预算之外，由各部门各单位自行支配使用，成为“一匹脱缰的野马”。
上述政府非秩序性的分配行为，是在我国经济体制转轨过程中出现和不断演化发展起来的，具有深厚的经济和社会背景。因为经济体制转轨实质上是一个经济制度创新的过程。在这个过程中，改革传统体制的同时，还没有建立起比较健全的市场规则、完全有效的宏观调控体系和以法律规范的分配秩序。同时，由于财政收入有限，财政支出结构尚未有效地调整，导致财政供给上的不足与越位并存，各级财政难以充分保障政府职能运作的完全需要。各部门为解决经费不足的困难，纷纷采取了各种“创收”措施，也助长着非秩序分配行为的发展。结果直接使财政收入减少，供给更加不足，又去增加“创收”项目和数量。如此循环，更容易形成政府分配行为的非秩序化。这种不规范的政府分配，越来越不利于经济和社会的发展：
第一，直接加重了企业和个人的经济负担。“据对某些地方企业的调查，企业税外上交款甚至超过税收。我们保守地假定，国有企业平均税外负担相当于国家税收的50%”（1996年9月3日《中国财经报》）。这也是当前企业困难和资金紧张的一个原因。
第二，国家财力日益分散。政府分配秩序的混乱，导致国家集中分配的财力减少，赤字和债务增加。由于非秩序财政分配部分，企业往往通过各种渠道进入成本费用，从而减少国家所得税收入或者增加亏损补贴。而且，企业增加的负担往往运用提高商品价格等手段，转嫁到消费者头上，使物价上涨，降低人民生活水平。非秩序分配还形成财政支出的非正常增加，因为事业和行政单位的这些负担，都是直接列入财政支出的。
第三，影响宏观经济调控。政府财力的很大部分分散在各个部门和利益集团，政府的决策目标无法实施，影响了宏观调控，不利于经济效益的提高。一个显明的特点就是各部门都在管钱，都争着管钱，不能收的钱要收，能收的要多收。行业管理部门似乎既是本行业的投资主体，又是政策制定者、执行者，同时还掌握着大量的预算外资金，必要时还可以索取所属企业的税后利润。于是就可以运用权力与资金结合，任意影响经济运行，盖豪华的办公楼（名为“培训中心”），买高档轿车，“脱离财政管理和人大监督，乱支滥用现象十分严重”（国务院《关于加强预算外资金管理的决定》，1996年8月7日《中国财经报》）。无数事实说明，这些资金中的相当一部分支撑着盲目建设、重复建设，干扰着经济的健康运行，引导经济资源朝错误和低效率的方向流动和配置，影响宏观和微观经济运行效益的提高。
第四，混乱的分配状况，也为政府官员的腐败行为提供了客观条件，助长了不正之风和腐败现象的蔓延，影响了党和政府的威信，对政权的稳定也是极其不利的。这几年，各级纪检和监察部门的报告中，认为预算外资金管理不严，缺乏监督，已成为滋生腐败的温床；大检查、审计等经济检查发现，预算外资金违纪已成为重灾区。
上述分析说明，无论是从经济的角度，还是从政治的角度，都必须整顿和规范政府的分配行为，理顺政府部门之间的分配关系，重塑政府分配秩序的新格局，保证国家财政分配职能的完整和统一。为此，建议：
第一，解决两个认识问题。一是“我收的钱，所有权和使用权是我的”。根据市场经济下公共财政的分配理论和原则，凡是体现政府职能并凭借或依靠国家所赋予的职权，对国民收入进行初次分配和再分配而无偿取得的收入，都属于财政性资金，应当纳入财政管理，由国家财政统一分配。道理很简单，谁给你无偿收钱的权力，是国家！履行国家批准的权力，按国家规定取得的收入，理应归国家所有，统一由国家财政分配。不是谁有权就收钱，谁收了就归谁所有，如果这样岂不成了“山大王”？二是“影响了部门创收的积极性”。加强对非秩序政府分配行为的管理，是振兴财政的需要。我们可以假设在3000多亿元的预算外资金和600多亿元的非秩序分配资金中，如果能够转移20%左右进入预算内，年度财政赤字就可以基本消除；如果能够运用50%左右成为国家可控财力，统筹安排建设和社会发展，每年基本上可以不举债。为此，不仅在企业现有负担基础上拓宽财政收入渠道，防止国家职能性收入流失，增加财政供给规模；而且对合理配置资源，实现公平分配，增强宏观经济调控能力都是必要的。这是最大、最好的积极性。这样做，必然会影响乱收滥支的“积极性”，这有益于减轻企业和人民群众负担，有利于控制物价涨幅，有利于廉政建设，有利于市场经济健康发展，这正是国家需要达到的目的。
第二，运用规范性的税收代替收费。政府分配体系应当是以税收为主体，辅之少量的规费收入。市场经济国家筹措财政收入主要途径也是税收。征税要立法，这就要求规范性、统一性、合理性，可以有效地克服收费的随意性。而且税收分级进入国库，可以由财政集中分配，防止流失。因此，可以通过调查研究，先将数额较大带有普遍性的收费项目，经过立法改为征税。例如，将公路养护费、车辆购置附加费、机场建设费和航道的收费，改征“交通建设税”，全部收入专用于交通建设。同时，可以考虑给予地方在地方税收上一定的立法权，相应缩小地方的收费立法权。
第三，将预算外财政资金列入预算内统一管理。分批将一部分放在预算外管理的财政资金，列入预算内统一分配，收入缴入金库，核定的支出由预算统一拨款。
第四，规范预算外财政资金的管理。对于确有必要放在预算外管理的财政性资金，首先应当审查批准，并尽可能控制其规模，一般应限制在年度预算收入的20%左右。同时制定管理办法（目前有些省市已通过地方人大立法），实行规范化管理，在银行开设统一的专户进行储存，收入缴入财政专户；支出按批准的财务收支计划，从财政专户中拨付。严格实行收支两条线管理。对有预算外财政资金的单位，应当视其收支情况，相应逐步减少预算拨款。
第五，严格控制征收政府性基金。征收政府性基金必须严格控制。同时加强财政管理和检查，特别是票据管理与监督制度要健全。
建议人大和审计部门，加强对预算外资金和政府性基金的监督和检查，在审查、审计预决算时，应同时审查、审计这两部分资金。
（二）统一财政税收政策
改革开放后，国家为了更多地引进外资，加快经济发展，对“三资”企业、经济特区实行了一系列优惠政策，取得明显成效。当前，我国对外关系进入了一个新阶段。在这种情况下，外资继续享受原来的优惠政策，既不利于进一步扩大对外开放，又会使内资经济特别是国有企业处于不平等的竞争地位。应当按照发展市场经济的要求和国际惯例，对外资经济由过去的政策优惠转向实行同等的国民待遇，逐步统一内外资财政和税收政策，包括地方税收政策，以增加财政收入。
我国的经济特区和沿海经济开放区，需要采取一些比较灵活的措施，但随着外资经济实行国民待遇后，也应逐步实行全国统一的财政税收政策。同时，经济特区和沿海经济开放区，全部集中在东部地带，继续采取优惠政策，既不利于财政振兴，更不利于东西部地区经济协调发展，影响东部地区向西部转移投资。
（三）加强税收征管
我国税收流失现象相当严重。“我国税收年流失额（偷税、漏税和骗取出口退税等的总和）占实收额的比例较大，有人估算可能达50%左右。并且欠税情况也较为严重”（《财政研究》1996年第2期，第24页）。每年财税大检查，违纪金额都达百亿多元。1985年至1995年，11年来大检查违纪金额达1610亿元，上交财政1116亿元（根据各年《人民日报》、《经济日报》公布数统计）。
这里有一个问题值得深思，《中华人民共和国税收征收管理法》已于1993年1月1日起施行，应当说对偷税逃税的处罚已有法可依，而且每年都要进行一次大检查，我们又有专职税务官在进行征收管理，为什么偷税面那么宽，数额那么大，原因在那里？建议在全国税务系统开展一次大讨论，发动大家研究，从提高税务人员素质，加强征收管理手段，完善制约和运行机制，严肃执法等方面制定新的措施和办法，这对于振兴国家财政是十分有利的。
以上论述了调整现有政府收入分配格局，以增加国家集中分配的财政收入，这是当前振兴国家财政的一方面；另一方面，要调整分配关系，优化支出结构，以平衡预算，消除赤字，减少债务。从理论上说，财政收支能否平衡的主要矛盾在支出，关键是要使支出水平适应收入水平。如果不控制财政支出，财政收入再多也难以实现平衡。在这方面，建议采取两项主要对策：该在那些方面用钱；该用的钱也要从紧控制。
第一，重新调整和确定财政支出范围和结构。近几年来，由于国家集中性财力严重匮乏，有些必要的支出难以保证。财政性投资迅速下降，使社会基础设施、基础产业发展严重滞后，影响了国民经济的发展。与此同时，由于财政对那些不该管或应少管的事，并没有逐步放弃，承担了许多与其职能不相称的支出。因此，应当适应市场经济的内在要求，并兼顾效率与公平，本着精简节约的原则，对财政支出的范围和结构重新界定和调整。国家财政的基本职能是为强化政府职能提供充分的财力保障。尤其是在强化政府的服务、监督和调节职能等方面，不仅要求财政为必要的政权、政府运行机构提供充足的资金，保证各级机构的正常、高效运行；同时要求财政为各级政府部门的公共事业建设提供必要的投资；同时必须从财力上保障政府的调节职能，包括促进国民经济长期稳定发展所必须的经济调节职能和维持社会稳定、实现共同富裕所必须的分配调节职能。这三个方面应当是财政支出的界定范围。从当前来说，在社会公共事业领域调整和优化支出结构，把财政支出范围限定在国家机关和体现社会公共利益、长远利益的非盈利部门，其他事业单位应逐步走向市场。在投资领域，财政要退出竞争性投资范围，增加对农业、能源、交通等基础产业以及主导产业、高新技术产业和教育、科技、环保、国防等方面的投资。
第二，继续贯彻适度从紧的财政政策，严格控制财政支出。在经济和社会发展过程中，各方面要求财政增支的压力很大，致使财政支出大幅增长，支出规模日趋膨胀，“八五”期间每年以高于财政收入两个百分点的速度递增。要实现国家财政振兴，必须严格控制支出，坚持量力而行、量入为出。为此，一要合理调整支出结构，集中财力保重点，兼顾和压缩一般性支出。要优先保证法律已有明确规定需要增加的支出和正常的工资性支出。二是要强化支出管理和监督，提高资金使用效益。即使是重点支出，也要注意节约，重视效益。三是大力降低行政管理费用。由于行政机构多，人员多，财政供养人口不断增加，导致财政支出中行政管理费比重大，形成支出刚性强的特点。到1996年6月底，我国事业单位已有2398.8万人，比去年同期增加74万人；行政机关1001.5万人，比去年同期增加26.6万人。两项相加，全国平均35人就要负担1人，平均120人要供养1位政府官员。因此，要下决心精简机构，精简人员。
“犯其至难，图其至远”。尽管振兴国家财政过程中会遇到各种问题和困难，但我们应该看到：随着改革的深化，市场经济日益发展，宏观经济调控的改进和加强，国民经济持续、快速、健康发展，财政发展的基础将会越来越厚实和牢固，同时新的财税体制的作用将进一步发挥，只要在党的领导下，坚定信心，同心协力，中国财政必将振兴。
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