关于农村土地制度改革的若干观点评述，本文主要内容关键词为：制度改革论文,农村土地论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于土地所有制的几种观点
1.实行单一的土地国有制。其理由是：（1 ）集体经济在土地使用、收益、处分等方面的权利受到国家的种种限制而名存实亡，实际上已经变成不完全的国家所有。因而实行国有化只不过是“正名”而已。（2）由国家直接、统一管理土地有利于克服土地管理的无政府状况。（3）实行国有制之后，通过“永佃制”等土地使用形式，以安定民心，调动农民合理利用土地的积极性。
2.实行国家、集体、个人三种所有制。即国营农林牧渔的土地为国家所有；农村集体土地归集体所有；宅基地、自留地为私人所有。这符合中国目前的实际情况，有利于分层次管理土地。
3.实行土地私有。认为国家、集体统得越死，土地潜力就越小。为适应中国当前生产力发展水平，应当进行土地制度创新，放弃现行土地制度，把土地的占有、使用、收益、处分权回归给土地最终使用者——农户，即把土地按“耕者有其田”的原则归私人所有。这种“耕者”以经营能力和劳动者素质为条件。私人获得土地以后，有权转让、买卖、出租、抵压，并承担向国家交纳土地税的义务。当然，个人对土地的“自由”是有限的，如不经允许不能改变土地的用途。
4.实行土地“双轨”所有制。即承认土地国有，又承认土地私有。法律上规定土地最终为国家所有，在经营形式上允许私人占有和继承；宏观上受法律约束，微观上按商品经济规律自由组合，实际上是“土地国有基础上的个人占有”。
5.强化现行土地所有制。认为只需进一步明确土地近几年来所有者与土地使用者的权力、义务关系等等。
二、关于集体土地的产权问题
1.现有集体土地所有权主体。
（1）认为集体土地所有权主体不清。这个观点具有普遍代表性。美国华盛顿大学法学院农村发展研究所罗伊·普罗斯特曼等在《中国农村土地制度改革》（《中国地产市场》，1995年第8期）一文写到， 经几轮调查，询问过农民的一些想法后，提出如下建议：为使农民能一种稳定感的最低条件是，给予农民永久使用权，并允许继承；取消土地调整制度并允许农民通过土地使用权买卖来实现调整，即允许永久使用权转让；对非农业用地征用进行限制。
（2）与此相反，另一种观点认为， 集体土地所有权主体应是行政村。《中国土地科学》1996年第5期第16页中称，我国有关法律规定，“集体所有的土地属于农民集体所有”，但“农民集体”这个概念很宽泛，小到村内各经济组织中的农民集体，中间到全村农民集体，大到乡（镇）农民集体。于是，农村集体土地的所有者至少有三种：村农民集体、村内各集体经济组织、乡（镇）各集体经济组织（相当于人民公社时的三级所有、队为基础的提法）。认为国家应对农村集体土地的所有权及其权能与权限作出简单而明确的法律设置，即应统一规定集体土地归行政村全体农民集体所有，其所有权代表为村民委员会，其它行政和经济的组织与单位均不享有土地所有权。同时，还应将集体土地非农用地占有者的权利确定为集体土地的使用权，将承包集体土地的占有者（农民）的权利确定为集体土地的承包经营权，并以所有权约束为前提，对各自的权能范围加以科学界定。
（3）此外，在《中国土地科学》1995年第3期一文中指出，“集体土地所有权目前仍是一种不完全的所有权”。主要表现在：一是《土地管理法》对征用集体土地的补偿标准规定没有体现土地价格的供求规律（这也是导致征地难的直接原因之一），使集体土地所有权在经济上没有得到充分体现；二是集体土地所有者无法行使对土地的处分权，仍必须通过政府的行政手段来实现，集体土地的处分权被掌握在政府手中。而处分权恰恰是所有权内容的核心，是所有权最基本的权能。因此，尽管在法律上确认了农村集体对集体土地所有权的主体地位，但实际上集体土地所有权是一种虚设，即集体土地所有者并没有成为真正法律意义上的土地所有者，从而形成了集体土地所有权主体的空壳现象和不明晰的状况。
有的文章在分析产权不清造成的影响时指出，现在许多地方只要戴上国家建设用地的帽子，就可以“依法”征用集体土地。不难看出，在这里仍将土地当成一种无商品属性的自然资源，被纳入到计划管理的轨道，这显然与市场经济原则背道而驰。而在“国家建设用地”的旗号下，几乎所有方面的建设用地都可以对集体土地实施“依法”征用，形成了对集体经济的不平等竞争态势，并且将应由市场调节的各种经济主体与农村集体经济主体间的经济关系异化为政府与农村集体经济主体间的行政约束关系。这种带有计划经济色彩的作法已不能适应市场经济的需要。因此，在立法上，要体现对集体土地所有权主体地位的尊重，防止政府行政的自由裁量度过高。
2.集体所有建设用地产权。这是当前培育地产市场的一个很重要的问题，也是值得理论界研究的一个重要问题。目前集体所有的建设用地进入市场交易比较普遍，特别是在经济发达地区，许多乡镇企业将土地作为合作条件，也即是土地转让。对此，要堵是很困难的。一种意见认为，要把集体所有建设用地逐步转为国家所有，纳入出让的轨道。理由之一是，村民集体只对农用土地有完整的所有权，国家不进行干预，但农业用地转为建设用地需经政府批准，这在《土地管理法》中是有规定的。因此，集体经济组织用自己所有的农地创办企业，也必须经过政府批准，在政府批准的同时转为国家所有，然后由国家出让给该集体。在此，要解决的主要是利益分配问题，就是将集体所有的建设用地转为国家所有时要采取“转权让利”的原则，国家要让利给集体经济组织。目前，一些地方已在进行尝试，如广东省的几个市实行土地预征，这是将集体所有土地转为国有的一条路子，即是将征用的土地先出让一部分，交纳预定金，以后再付全部地价，其土地所有权即归国家所有。理由之二是，农用地转变为乡镇企业用地，往往是由于国家对社会的投资，引起区位条件和环境条件的变化，为农地转变为非农用地创造了条件而形成的，由此而带来的级差收益应当归国家所有。对集体所有的建设用地是否要转为国家所有，也有待不同意见的，认为这部分用地的出让权应归集体经济组织，并认为上述的意见和作法是对集体土地所有权的剥夺。
三、关于集体土地使用制度问题
农村集体土地使用制度改革与农村经营体制改革是相互联系的，但目前集中讨论是与土地使用制度相联系的土地经营形式问题。关于土地经营形式的讨论，主要集中在商品化经营与非商品化经营化两类以及介于二者之间的有偿使用形式。
主张非商品化经营观点是：土地不是商品，也不具备商品属性，土地只有使用价值，它是由土地自然属性决定的。目前是通过承包形式把土地交给农户经营，不允许集体与集体、个人与集体、个人与个人之间进行土地交易。规模效益可以通过集体向农户提供服务来实现，也可以通过有偿转包或者租赁形式扩大经营规模。这种观点强调大力发展和完善双层经营体制，加强承包管理，并通过国家介入，调节利益分配，提高农民经营土地的积极性。
主张商品化经营的观点认为：土地商品化就是允许土地使用权参与市场交换，通过货币形式实现土地的自由流动，如土地可以买卖、出租、抵压等等，并建立土地银行之类的中介机构，提高土地流动的范围和货币化程度。在经营的具体形式上，有的主张在不改变集体所有权的前提下，延长土地承包期，在承包期内，承认农户对承包土地的支配权，允许土地自由流动和有价转让；也有的认为，家庭联产承包责任制是农村土地使用制度的重要形式，这种形式是目前乃至今后一定时期内的主体形式。总体上，它适应了我国农村现阶段生产力水平和农民的经营管理能力，不宜作大的调整。
从基本国情来看，我国人多地少，而且耕地的质量不尽优良，与欧美等国家的耕地条件无法相比。我国人均耕地约一亩半左右，大约是世界人均耕地的1／4，仅相当于美国的1／9。全国有1／3的省市人均耕地不足一亩，上海、广东、福建、浙江等省市人均耕地都在0.6亩以下。我国的优质农田大约占1／3，而60%以上属中低产田。不仅如此，我国的耕地还在逐步减少，从1986年到1994年9年间， 平均每年净减少耕地520万亩，9年减少的耕地几乎与湖北省的耕地面积相当（约5100多万亩），而人口却以每年1400万左右的速度增加。
从稳定发展的需要来看，人们每天不可缺少的物质需要都要靠耕地的产出来提供，没有一定的耕地作保障，农业发展就缺乏基础。同时，整个经济的发展、工业化进程的加快，对耕地需求也越来越大，我国工业40%左右的原料来自农业。因此，能否有效地保护耕地，是关系到人们生活、生存和整个国民经济发展的大事。
这几年我国耕地锐减，主要是两方面原因造成的：一是城镇占地和基础设施建设占地不断增加。我国的城市占地在迅速膨胀，据统计，截至1994年底，全国共设市622个，其中直辖市3个、省级市16个、地级市186个、县级市417个。在这622个城市中，特大城市32个、大城市41 个（比1993年增加5个）、中等城市177个（比1993年增加15个）、小城市372个（比1993年增加31个）。总计，1994年比1993年增加城市52 个。城市的建设规模也在不断扩大，据对24个城市的调查表明： 1980 年同1950年相比，30年间城市建设净增面积1165平方公里，年均递增3.4 %；而1995年同1980年相比，15年间就净增1670平方公里，年均增长4.4%；按2000年、2010年建设用地规划，城市建成区面积将分别比1990年增加4.8%和3.4%。城市人均用地1950年为42平方米，1980年为54平方米，1995年为73平方米，2010年将达到93平方米。城市数量的增加，城区规模的扩大，使大量优质农田被吞没。二是农业结构调整也是耕地减少的一大因素。林、果、渔业的发展，占用了大量耕地。另外，灾害性毁地情况也很严重，1994年灾害毁地约185万亩， 占当年耕地总量的17%。耕地的大量减少，除了社会经济发展必不可少的用地因素作用外，无疑还与缺乏严格有效的用地制度及法律约束相关联。为此，进一步完善有关法律、制度，制定完善的规划，采取有准备的实施和监督措施是非常必要的。
四、几种土地有偿使用形式
1.租赁制。学术界对公有制土地实行有偿使用，已取得共识。有偿使用的实质是地租，有偿使用就是收取地租，就是租赁制。恩格斯在《论住宅问题》一文中曾明确指出：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要求把地租（虽然是改变过去的形式）转交给社会。”所以“由劳动人民实际占有一切劳动工具，无论如何都不排除承租和出租的保存。”为适应改革开放形势的需要，宪法和土地管理法在1988年的修改稿中已将土地不得出租的规定删除，明确了土地所有权和使用权分离的土地产权法律关系，实行公有土地有偿使用制度。其实现的形式是多种多样，叫法各异。如农民使用集体土地而交纳的费税名目有集体提留、承包费、租金、宅基地使用费、土地使用费等名称；使用城镇国有土地交纳的费税名称有土地出让金、土地使用费、地租、环境税、土地使用税等等。出租可以是长期的，即一次出让土地使用权，最高年期按用途分别不超过40年、50年、70年，并一次交齐地租，这种方式对经济特区、沿海经济发达地区、特别是对外资企业是比较适用的。但目前要全部实行一次交齐40年、50年、甚至70年租金的方式出租，不仅对国内多数用地单位和个人有困难，而且对部分外资企业也有一定困难。坚持一次交够出让年期地租会影响吸引外资，所以各地就出现了为吸引外资而竞相压低地价的现象，甚至出现地租倒流的怪事。国内一般企业一次要付几十年的地租确实非常困难，有的即使交齐也是国家基建投资，同企业的经济利益挂不上钩，达不到土地使用制度改革之目的。因此，全面实行土地有偿使用，一定要因地制宜、实事求是地采取多种方式推行租赁制，如可以采用年租等形式。
2.保权转权收租。在土地使用制度改革中，单一的有偿出让方式有一定的弊端，于是有人提出“保权转权收租”的观点。这种方式的实质也是收取年租，其全称为“国有土地使用权保权收租和集体土地所有权转为国有土地使用权的转权收租”。其含义是指土地管理部门代表政府按照有偿有期限使用土地的原则，将国有土地使用权在一定年限内，以合同方式提供（或批租）给土地使用者，由土地使用者依照合同规定向政府（分年度）交纳土地使用租费。它包括增量土地的转权收租和存量土地的保权收租。“保权转权收租”的特点：一是行政代理性。由土地部门代表政府统一征拨用地，以合同方式提供给土地使用者，具有一定的强制性；二是土地使用权的有限性。如年限有限性、用途有限性、流转有限性（即这种土地使用权不能转让、出租、抵压，但可考虑转租）；三是土地租费标准的可调性。土地租费标准不是一定几十年不变，而是依据物价涨落适时调整，分年度收取，以适应市场的变化。
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