农地制度变革的线索与基本经验，本文主要内容关键词为：农地论文,线索论文,制度论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农地制度改革是农村经济体制改革的基础，也是农村和整个国家经济改革向纵深发展的一个焦点问题。本文分析了农地家庭承包制的功能和缺限，勾勒了80年代中期以来农地制度创新的基本线索，从中总结了农地制度创新的基本经验以及今后农地制度创新的方向，即：坚持农地集体所有，完善产权安排；坚持以公平为基础，以效率为导向；坚持多样化发展，不搞“一刀切”；坚持改革取向，及时纠偏。
一、家庭承包制的功能和缺陷
众所周知，改革以来迄今，中国农地制度的正式制度安排是家庭联产承包责任制。毋庸赘言，这一制度变迁的绩效是极为显著的。1978年到1984年，中国农业产出的年均增长率达8%，而此前30多年的年均增长率不到5%，3种主要农产品即粮食、棉花、油料的年均增长率从1952年到1978年分别为2.4%、1.0%、0.8%，而从1978年到1984年达4.8%、7.7%、13.8%[①a]。概而言之，家庭承包制这一制度变迁所产生的最大的制度激励在于：在人民公社体制下，农户只是生产队的“雇员”；而在家庭承包制下，农户则成为经营的主体，生产的努力程度与报酬和剩余索取紧密挂起钩来，这就极大地激发了农民长期被压抑的追求自身物质利益的生产积极性。同时，家庭承包也是符合农业中家庭经营最优这种普遍的经营组织形式，使中国农业从“大呼隆”回复到了其应有的产业特征。
但是，家庭承包制的改革并不意味一劳永逸。家庭承包制还存在着严重的内在制度缺陷，主要表现在平均的产权分配原则的带来的三大问题。（1）农户经营的严重规模不经济。由于农地的集体所有权决定，集体内成员对产权权利是平等的，土地使用权只能按人口平均分配。事实上，这也是中国大多数农村采取的分田原则。由于人多地少，分到每个农户家庭的土地必然不多。不仅如此，平均的内涵还要推广到农地的质量，这就要求每个农户获得的土地必须好坏搭配，远近插花。（2）农户对承包的土地缺少稳定的预期。平均主义的分田原则不仅是静态的，而且是动态的，不分老幼、不分什么时候成为集体成员。于是，婚丧嫁娶、新生人口不断形成调整承包地的内在压力。不少地方不得不采取“3年小调整”、“5年大调整”的办法重新分配承包地，使中央关于承包地一定15年不变的许诺成为一句空话。重新分地的结果不仅使土地更加细小和零碎化了，而且使农民失去了对承包地的稳定预期，农户因而对任何短期不能收回的土地投入不感兴趣，使农地的地力和基础设施不断下降。而且土地的重新调整本身就是一个昂贵的交易过程，协调、谈判，劳时费力。（3）土地资源与人力资本的非优化配置。家庭承包制在均分土地时并不考虑人力资本的差异。这就会导致一些农户由于人口较多而劳动力不足或不长于农耕，使土地种不过来，而另一些农户则由于相反的原因而“英雄无用武之地”。这种状况在农村工业化和城市化的进程中会越来越严重，素质较高的劳动力都转到非农领域去了，宝贵的土地资源难以得到高效配置。
从理论上说，家庭承包制的上述三大问题可以通过发展土地流转市场来缓和或解决，但在实践中，由于涉及更多的宏观和微观、理论和实际问题，却不是一种易事。奉行公有制的我国允许土地、哪怕是土地使用权的流转，是否会导致土地事实上的私有而有违社会主义原则；制定什么样的原则和法律程序来保证土地流转的正常进行；农民是否愿意以及在什么样的产权界定前提下参与土地流转，都不是一下子就能搞清楚的问题。因而实践中土地的流转率极低（表1），农地规模不经济和低效配置的状况也就难以得到根本的改善（表2）。
表1全国农村土地流转情况
年份
户数（万）占农户总数（%）面积（万公顷）占承包地总面积（%）
1990年 208.9 0.9 42.5 0.4
1992年 473.3 2.3 76.9 0.9
1994年 238.4 1.2 63.7 0.7
说明：土地流转包括承包土地的转包、转让。
资料来源：《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》，载《农业经济问题》1991年第4期，1993年第11期，1996年第2期。
表2农户承包耕地的细碎化状况
项目 1986年
1988年
1990年1992年
平均承包耕地 0.466 0.446 0.42 0.466
规模（公顷）
平均承包耕地 5.85 5.67 5.52 3.16
块数（块）
平均每块耕地 0.08 0.078 0.076 0.148
规模（公顷）
资料来源：同表1
此外，家庭承包责任制并未涉及从根本上规范土地集体所有与国家权利的关系，也就难以有效抵御各级对家庭承包制赋予农民产权的侵蚀，严重地损害了农民的生产积极性。上述种种因素与不利于农业的宏观经济政策和宏观经济环境叠加在一起，使家庭联产承包制在80年代中后期表现出明显的制度激励减弱。虽然我们并不能得出家庭承包制的制度效应已释放殆尽的结论。
二、80年代中期以来农地制度的创新形式
家庭承包制的症结是平均主义的承包原则，而这一原则又是导因于农村土地的集体所有制，因而改造家庭承包制似乎必须革新土地的集体所有制。然而，理论的争论并未找到理想的取而代之的形式。土地的集体所有制还是必须坚持的，但只能是在基本公平的前提下，尽量伸展效率的原则。既要甚至首先是公平，同时寻求效率的边际扩张，这就是80年代中期以来农地制度创新的基本指导思想。
1.湄潭：增减人口，不再调地。
1995年，在为期15年的农地承包期即将届满之前，中国政府推出的新一轮承包政策有两点引人注目：一是下一轮承包期一定30年，比上一轮延长了1倍；二是“提倡”增减人口不再调地的措施。后一点虽然是提倡，而不是硬性规定，却反映着中国农地制度均田原则的重大改变。按照这一政策，均田的原则将被打破，30年差不多是一代人将得不到过去按均田原则必然要分得的土地。这项制度安排是在贵州湄潭改革实验区差不多试验了8年后才推开的。
湄潭是贵州北部一个典型的耕地资源稀缺的山区农业县，人均耕地仅1.3亩，非农产业也不发达。在这样一个地方进行“增减人口、不再调地”的试验，似乎是不可能的。然而正是在这里，均田原则刺激人口增长，进而导致的耕地不断细分，已到了无以复加的地步[①b]，使农民产生了强烈的不再调地的愿望。在充分听取农民群众意见的基础上，试验区修改了原来的试验方案，决定从1987年起再延长承包期20年，在承包期内增减人口不再调地，土地使用权可以继承，可以转包转让、租赁互换，或是入股联营；同时鼓励农户开发荒地资源、发展家庭种养加工运销，帮助农民劳务输出、外出打工。试验由点到面，逐步在全县推开。从几年的结果来看，绝大多数农民已接受了这一政策，他们增加了对土地的投入和购置生产资料，大量垦荒，而且表示由于增加人口不能分地因而不愿多生孩子。土地细分的趋势得以遏制，地力也得到提高，农业生产出现了历史上少有的增长水平。
2.平度：两田制。
部分缓解家庭承包制资源配置矛盾的另一种农地制度创新形式是“两田制”。这一制度1984年首先在山东省平度市农村出现，目前已扩散到全国各地，成为家庭承包制以后全国范围内分布最广的农地制度创新形式。据农业部的调查，1990年全国有119.2万个村（组），3700万公顷土地实行两田制，分别占全国村组总数和承包地总面积的26.9%、38.2%。1992年，实行两田制的村组达到170万个，占总数32.3%，两田制耕地达3930万公顷，占承包地总面积44%。1994年，全国实行两田制的村组虽略有下降（117.7万，占31.5%），但两田制的耕地达4200万公顷，占承包地总面积47.8%[②b]。就是说全国有近1/3的村组，近1/2的承包耕地实行了两田制。
两田制之所以有如此大的推广面是因为它的制度安排成功地分离了公平与效率原则。两田制中的口粮田按人均分，其标准为基本满足生活需要，体现公平和社会保障；承包田则引入效率机制，由农民适度竞争投标承包。所谓适度即这里依然存在着一定的公平和行政干预。因为农外就业机会并非十分充裕，竞争不到承包田，农户的收入和生活就会受到很大影响，因此竞争必须适度。在平度，一般规定劳均承包不得少于5亩，但不能超过10亩，从而在一定程度上保证人人都有田耕。但农民是否投包承包，取决于自愿。两田在职责上，口粮田只负担农业税，承包田则还要负责合同定购、缴承包费。两田的承包期一般为5年，期间若农户人口增加，则减少承包田增加口粮田，人口减少，则减少口粮田增加承包田；或是只是调整承包任务，动帐不动地。
两田制在平度的实施取得了相当令人满意的绩效，因而被称之为“平度创造”。然而，两田制在全国的发展并没有人们预料的那样好，1992年以后两田制在全国基本处于停滞，而且在一些地方，农民对两田制已由“欢迎”变为“抵制”，两田制变得不得人心。笔者认为，究其原因，并不是两田制比湄潭的增减人口不再调地有更严厉的约束条件（资源和观念），而是两田制在实践中的走样。一是不少地方，承包田依然是以人口为主要标准承包的，据农业部调查，两田中责任田的发包方式分为按人、按劳和招标3种，1990年以来一直是按人承包为主，约占承包田面积的2/3，而反映效率机制的按劳承包、尤其是招标承包，比重很小（招标承包仅占6～7%）。这就使两田制“穿新鞋走了老路”，没有体现出创新。二是两田制在一些地方成为少数干部寻租的手段，这些地方往往通过削减口粮田、扩大责任田来达到增加承包金的目的，一方面农民失去不少的土地，另一方面承包金高得使承包无利可图。这里，两田制已完全陷入误区。
3.顺义：集体农场。
中国农村改革首要的一点就是改集体统一经营为农户承包经营。然而，令人寻味的是，不仅中国一直有大约7000个社（队）没有实行家庭承包，而且80年代中期以后，一些大城市郊区和非农产业发达的沿海地区农村，农业的集体经营重新出现。北京的顺义和后面将要论及的广东南海农地股份合作制，是两类不同的典型。
顺义位于北京近郊，优越的地理位置、市场条件和交通运输，使改革后的顺义非农产业发展很快，2/3以上的劳动力已转移到非农产业，农民人均收入中来自非农产业的已达70%。就业与收入结构及水平的变化，使绝大多数农民摆脱了对土地的依赖，在强烈的工农业收入差异诱导下，对土地的兼业甚至撂荒非常严重。1978年到1984年，粮食年均增长6.4%，而1984年到1986年下降为1.2%[①c]。不少农民愿意放弃承包经营。适应于农民的要求，以抓粮食生产和解决土地撂荒为制度创新动因，顺义的基本做法是用行政手段组建集体农场。但集体农场的运行规则已完全不同于人民公社时代。一般是集体经济组织提供农业机械、技术服务等基础条件，集体农场向集体经济组织签订承包合同，实行以提高劳动生产率为目标的机械化经营；农场对职工也实行一定的劳动定额承包，职工实行基本工资加资金。农场完成承包合同后的剩余可有一个部分用于奖励农场和职工。对于放弃土地经营的农民，集体则以低价提供一定数量的口粮作为补偿。
顺义集体农场的绩效还是相当明显的，除了稳定地提高了粮食的总产和单产，最令人惊奇的变化是劳动生产率提高和成套的农业社会化服务体系建立。1985年每个农业劳动力的粮食产量约2000公斤，1993年达到25，000公斤，增长12倍[②c]。在顺义建起了从机耕、病虫害治理到收割全过程的机械化服务。集体农场职工的收入并不低于在乡镇企业就业者。但是，这里的问题是，集体经济组织为农业集体农场投入了大量的资金，集体农场的成果并不完全取决于自己的经营。于是，集体经济组织与集体农场之间在承包合同的谈判便具有了十分重要的意义，很难防止“搭便车”和“败德行为”。由于集体农场的机制搞得不好就会向旧体制转化，而且，集体农场的约束条件太多，如集体经济力量和非农产业发展程度，所以这种创新形式很难在全国大面积推广。
4.南海：土地股份合作制。
南海是富饶的珠江三角洲的一个县级市，它有着与北京顺义完全相似的制度创新需求和环境，在飞速的农村工业化和农村城市化进程中，农田粗放耕作、农业被严重忽视、土地资源的合理布局使用和土地非农化开发收益分配，成为这个地区迫在眉睫需要解决的问题。与顺义不同的是南海用股份制因素去改造家庭承包制，它把土地折为股份分到农户，使农户从由实物占有土地转化为价值上占有。股份虽不可买卖，却是个人产权的凭证。农户通过保留产权凭证，而把土地实物交由集体统一安排经营，股份成为农户分享包括土地开发和经营在内的集体经济收入的依据。这里制度创新最重要的一点是摆脱了过去“人口变动——调整土地——土地进一步分割”的怪圈，巧妙地以土地折股、按股分红化解一部分农民既不愿意耕种土地，又不愿意放弃土地的困惑，既遵循了公平原则，又引入了土地经营的效率机制。在南海，集中起来的土地多以行政村为范围进行科学规划，设立农业保护区、工业开发区和商贸住宅区。对农业经营，以自然村为发包单位，实行农户个人或专业队投包承包规模经营。专业队既有若干农户联合组成的，也有集体组织的，后一种情形即相似于顺义的集体农场，与顺义一样，也主要从事粮食生产。这一点值得我们深思。在市场经济中，农业（尤其粮食）往往处于被保护的地位，无论是发达国家还是发展中国家，补贴成为农业生存的重要条件。经济发达地区形形色色的“以工补农”，已使农村社区扮演着部分政府的角色。从经济发展的趋势来看，集体农场会否越来越多？如果是这样的话，就必须认真完善集体农场的产权安排，以降低其制度成本。如果不要这种集体农场，就应当通过制度安排和利益激励，使农户愿意承担起粮食公共品的生产。
三、农地制度创新的基本经验
1.坚持农地集体所有，完善产权安排。
纵观现有各种农地制度创新形式，我们可以发现它们有一个共同点，那就是坚持农地的集体公有制度，在此基础上致力于搞活农地使用制度。还在家庭承包制的缺陷刚刚暴露之初，中国经济学界就展开了可否用国有制或私有制取代土地集体所有的讨论，这一争论至今仍未有结论。虽然这并不是纯粹的学术之争，但如果中国经济学家至今还沉溺于公有好还是私有好的辨白，中国不可能有80年代后期以来农地制度创新形式的出现和农业效率提高。中国政府和经济学家的务实之处正是正视所有制变更的不可能性、不必要性，而致力于农地使用制度产权安排。现代产权理论说明，所有权不等于产权，不改变所有权但通过完善产权安排，可以产生激励，提高效率。有人也许认为，如果变更所有制，中国土地制度兴许会更有效率。然而不幸的是，理论界关于土地国有化的主张并未解决如何避免土地从集体所有转为国家所有时对农民的剥夺问题从而产生的国家与农民的对立和社会动荡，土地私有化的主张忽视了中国大多数农民并不赞成土地私人所有[①d]、尽管他仍对集体所有也有意见的事实。在这种情况下仓促地去搞土地所有制变革，只会是把政府和经济学家推向不仁不义之地，推向违背民意之地。笔者并无意中止关于农地所有制改革的讨论，但是笔者认为，中国目前乃至今后相当长的时期内（在没有把问题搞清楚之前），都不要试图贸然去改变现行农地所有制的性质，因为这是不负责任的，这是没有必要的。
2.坚持以公平为基础，以效率为导向。
现有农地制度创新形式在追求资源配置效率时，都把一定程度的公平作为制度基础。“增减人口、不再调地”的制度安排就是以家庭承包制土地均分的结果为出发点的，它宣布均分后的土地不再调整，而不是对均分本身进行改革。“两田制”的制度安排中，口粮田完全承袭家庭承包制的均分原则，人人都有一份口粮田，新增人口也不例外。集体农场以保证低价提供口粮和其他补偿形式，“追认”了农民放弃的土地权利。农地股份合作制的土地股份人人有份，成员资格是配股从而产权量化的主要标志。这些都是公平原则。从一定程度说，如果没有这些基本的公平，任何农地制度创新形式都不能实施。这是不是说中国农民是顽固的平均主义者呢？观念不过是物质的折射。中国人多地少，人地关系紧张；非农产业不发达，农外就业困难，土地是大多数农民生存的最后防线。只要这种状况没有大的改善，农地制度创新的设计就不能只仅仅、甚至主要考虑效率问题，而是考虑政治问题，考虑社会安宁。由此，也可以说，中国农地制度的变革在很大程度上取决于农外经济和社会的发展程度。非此，正如有学者指出，农地制度安排都只不过留下制度“调整”的痕迹，而不是真正意义上的创新[①e]。农地制度改革是渐进的，因此，中国农地制度的改革不可能也没有必要过份去追求效率，而是在一定公平的基础上，尽量进行效率的边际扩张。这是农地制度创新的又一历史经验。
3.坚持多样化发展，不搞“一刀切”。
迄今，农地制度的创新“千姿百态”，本文所列举的只是几种典型形式。迄今，也没有哪一种创新形式发展成为像家庭联产承包制那样覆盖全国的正式制度安排。迄今，各种农地制度的创新形式其成效虽然都不像家庭联产承包制那样“势如破竹”，却是一步一个脚印，踏实地向前推进。这种状况在今后一段时期，仍将继续维持下去。中国是一个大国，各地的资源秉赋，经济发展水平，都有很大的差异。某一地卓有成效的农地制度创新形式，在另一个地方则很可能“寸步难行”。因此，农地制度创新形式的选择和推进，必须从本地的实际情况出发，切忌好高骛远，绝对不要去强行移植，搞“概念创新”、形式主义。鉴于中国有一哄而上、行政推动的沉痛教训，要特别强调坚持农地制度创新的多样化发展，反对“一刀切”。另一方面，多样化并非默守陈规、固步自封、拒绝向别人学习。所谓多样化发展，就是要不断地吐故纳新，学习和创造性地汲取别的创新形式的长处，完善自己的产权制度安排，不断走向发展。这仍是今后农地制度创新要把握的一个基本方针。
4.坚持改革取向，及时纠偏。
80年代中期以来的农地制度创新形式都还处于自身发展的初步阶段，其产权安排的完善、制度功能的发挥，还有大量的工作要做。“增减人口、不再调地”还未完全走出因人口变动调整土地、从而影响农民土地投资预期的阴影，因为不再调地只是在一个承包期内，而在新的承包期即将到来之际，农民必然要“患得患失”。如何避免土地的不必要分割，保护农民的投资利益？“两田制”效能的发挥仍面临资源短缺的尴尬和目标扭曲的挑战。在经济发达地区，土地资源条件短缺（沿海地区各省人均耕地普遍不足1亩），在这些地方发展两田制意义不大，相反很可能变成变相维护家庭承包制均分土地的格局，由于口粮田只负担很轻的农业税，农户会对土地更漫不经心。因此笔者认为，在这里还不如推行“增减人口、不再调地”，同时辅以加强土地使用监督，促使土地流转和经营集中。东西部地区实行两田制一般来说具有资源条件，但应突出效率取向的投标承包，使制度创新名符其实。集体农场和股份合作农场均应完善制度安排，规范关系，加强农场内部的激励。另外需要指出的是，无论哪一种农地制度创新形式都要从有利于改革深化、有利于资源有效配置，反映农民群众心声。要反对对改革创新的过份行政干预，尤其对那些打着“改革”旗号，谋取个人或小集团利益的行为，要坚决地制止和惩处。
注释：
[①a] 必须指出，此期间农业的增长并不能完全归结为制度变迁，尽管其是最主要的因素，其他因素还包括农产品价格大幅度提高、市场开放及增加农业的投入等。
[①b] 新石乡包干到户时，户均耕地达15块，最大的2亩，最小的不足1厘，极端的例子是一个叫朱月全的农民，七口之家，承包地多达128块。李菁、丁远康：《实行“增加人口、不再分地”的方略》，载《中国农村经济》1994年第2期。
[②b] 农业部农村合作经济研究课题组：《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》，载《农业经济问题》1993年第11期，1996年第2期。
[①c] 骆友生、张红宇：《家庭承包制后的农地制度创新》，载《经济研究》1995年第1期。
[②c] 中共顺义县委农工部：《顺义县农业适度规模经营的情况和做法》，载《南方农村》1995年第1期。
[①d] 据抽样调查，中国农民约79%不赞成土地私有，见夏振坤：《我国农地制度选择及模式构想》，载《农村经济与社会》1992年第6期。
[①e] 骆友生、张宏宇：《家庭承包制后的农地制度创新》，载《经济研究》1995年第1期。
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