论政府改革及其发展态势，本文主要内容关键词为：态势论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政管理体制改革是一个不断深化的长期过程。政府改革的关键是转变政府职能，目的是促使传统公共行政向现代化公共管理发展。在发展过程中，要大力推行电子政务，推动政府管理手段的现代化。
20世纪80年代以来，无论是西方市场经济国家、新兴工业国家或地区，还是转轨国家都掀起了政府行政改革的热潮，并呈现出了新的趋势，政府行政改革已成为当代的世界性潮流。我国的行政体制改革顺应历史潮流，走过了20年的历程，取得了重大进展。但是，面对社会主义市场经济、社会全面发展和加入世贸组织后的国际环境，政府职能的转变和管理方式的改变并没有完全到位，政府管理错位、越位和缺位的现象依然普遍。因此，深化行政体制改革，切实转变政府职能，准确科学地定位政府角色，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，仍然是行政体制改革的重要任务。
一 深化行政体制改革的关键是转变政府职能
我国行政体制改革的目标是，适应社会主义市场经济、社会全面进步和世贸组织规则的要求，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的中国特色的行政管理体制。根据这一目标要求，深化行政体制改革，关键是要切实转变政府职能，完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。具体地说：一是要强化宏观调控职能，完善调控机制和手段，制定经济社会发展规划，优化经济结构，实现经济持续快速健康地发展。二是要改革行政审批制度，健全市场规划，打破地方和部门的行政性垄断或限制，建立和维护统一、开放、公平竞争的市场秩序。三是要加强政府与社会不同利益群体的沟通，形成多渠道、多层次的社会利益协调机制，降低经济发展的社会成本，促进社会稳定和全面进步。四是要完善公共服务职能，加快基础设施建设，注重教育和人力资本投资，推动技术创新和传播，加强信息服务等等。根据这些要求，要实现政府职能的有效转变，必须合理配置政府权能，因为政府的行政权力与行政职能、行政责任密切相连，有时职能和事权本来就是一体之两面。而要合理配置权能，应正确处理好以下几个问题：
1.合理地划分中央和地方的经济管理权限
权力是一种可配置性政治资源，其配置合理与否，直接关系到整体功能的有效发挥。所以，应坚持在维护中央权威和尊重地方政府利益的前提下，依法规范中央和地方的职能与权限，明确各自的事权、财权和决策权，合理划分中央和地方政府的责任与权力。总的要求是：宏观调控权必须集中在中央，中央在制定政策时要充分考虑地方的合理利益和要求；地方要自觉服从和顾全大局，正确运用国家给予的必要权力调节好本地区的经济活动。正如邓小平指出：“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一：凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜。”[1]（228页）只有既维护中央政府的权威，又增强地方政府的活力，把中央和地方两个积极性都充分调动起来，才能保证国民经济持续健康快速发展。
2.按照权责相称、分级管理的要求理顺地方各级政府的关系
由于地方政府的权能具有双重属性，既要受上级政府的领导，其权限、职能范围由法律或上级政府规定，又要服从地方人大的领导，拥有辖区内的社会公共事务以及社会生活各领域进行自主管理的权限与职能，决定了地方各级政府在整个国家行政体系中处于不同地位，发挥不同作用。所以，必须按照权责相称、分级管理的要求，理顺上下关系，保证它们在各自管辖的领域内拥有较为完整的权力，依据规定的法律地位和权责范围分别承担不同事务，而不是由各级政府来分层管理同一类事务。
3.科学规范政府各部门职能
要按照精简、统一、效能的要求，合理设置机构，优化人员结构，科学规范部门职能和分工，将一些职能相近、相似或交叉的机构合并，逐步扩大社会自治功能，缩小政府统制功能，切实解决政出多门、层次过多，职能交叉、职责重复，权责脱节、效率低下，以及多重多头管理和执法的问题，提高政府回应能力，为民众提供方便、快捷、高质量的公共服务。
4.权力下放的实质是归还基层自主权
邓小平早在1980年对中央集权制的弊端就一针见血地指出：“这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”[2]（328页）自此，每一次行政改革，中央都根据情况向地方政府不断放权，中央集权过大过重的情况有了缓解，“管了许多不该管、管不好、管不了的事”的局面有很大改观。但是，我们也要充分认识到，机构改革权力下放的最终目标是归还基层自主权。如果地方政府有了自主权后依然包揽基层的事权，这就有悖改革的初衷。“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。现在我们把这个经验应用到各行各业，调动各方面的积极性。”[3]（242页）只有在中央向地方政府放权的同时，地方政府也向企业、事业、社会单位等基层单位放权，保证他们的自主权，才能真正充分地调动国家、地方、企业和劳动者四个方面的积极性，从而推动我国经济社会文化的繁荣发展。
5.依法规范政府的职能和权限
加强行政体系的法制建设，依法规范政府的职能和权限，一方面有利于政府依法管理国家事务、经济文化事务和社会事务，保证国家的各项工作在法治的轨道上进行；另一方面有利于行政权力主体行为的规范化法制化。只有依法推进政府体制改革，依法规范政府的职责权限和政府机构的设置，才能做到因事用人而不是因人设事，才能防止因领导人的随意性而导致机构设置、人员进出的随意性，才能真正实现依法治国、依法行政的总要求，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，从而为改革开放和现代化建设提供坚强有力的组织保障。
二 传统公共行政向现代化公共管理的发展态势
社会主义市场经济的不断纵深发展，特别是我国加入世贸组织，标志着我国对外开放进入了一个新阶段，我国将在更大范围和更深程度上参与经济全球化进程。在这个新形势下，我国政府扮演一个什么样的角色，行政体制改革向什么方向发展，是一个值得研究探讨的问题。因为从我国人世时间表看，至2005年我国政府必须全部实行对WTO做出的各项承诺，其中最基本的承诺，一是遵守国际规则，二是逐步开放市场。而WTO一整套多边条约和规则主要是规范约束政府的，它以市场经济为基础，按规则经济运行，限制各成员国政府对市场的干预力度，降低政府制造不平等贸易的能力，从而推动其成员范围内的贸易自由化。WTO规则对我国的行政理念、行政体制、行政方式将带来直接影响，触动我国原有的政府管理模式，动摇传统的管理框架，调整政府与社会、市场、企业、公民之间的利益关系。如果说以往的机构改革主要靠内部来推动，是自我革命的话，那么，为适应WTO进行的行政体制改革则更多的是外部推动和入世的客观要求。因此，促使传统公共行政向现代化公共管理发展，对于政府转变职能，建立起适应社会主义市场经济需要并与WTO规则对接的行政管理体制具有重要的意义。
经济在转型，社会在转型，政府管理也要与时俱进地转型。政府管理将从以往对社会过多包揽、独家垄断转向社会的公共领域，即行使公共权力，代表公共利益，管理公共事务，提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任，大力引入市场机制，推行公共管理社会化和公共服务市场化。政府扮演的将是“裁判员”或“服务员”的角色，而不是“运动员”或“教练员”的角色。政府管理的价值定位将从人治、管制型、形式主义、官本位全面转向民主、法治、服务、引导、创新型管理，并以此决定和指导政府的行为方式，从而实现由传统的公共行政管理转向现代化公共管理。
1.民主型管理
近几年来，我国各级政府开始推行重大事项和政府官员任免的社会公示制度、重大事项的听证制度、专家和社会参与政府决策的咨询论证制度、所在地居民公开评议政府工作制度等等，对于加快政府管理民主化进程起到了积极的推动作用。但是，社会主义市场经济、社会主义政治文明、WTO的规则都要求：一是政府行为要进一步实现民主化，在管理过程中充分让经济和社会主体参与进来，防止管理权集中于一个主体，实现国家本位让位于社会本位，官本位让位于民本位。二是扩大公民有序的政治参与，不断提高公民的民主意识、平等意识、参与意识、理政意识，鼓励公民参政、议政、管政、督政，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。三是大力推行政务公开，切实保障公民的知情权，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私之外，尽可能地公布各种政务信息，包括法律政策公开、办事程序规则公开，并通过互联网发布政务信息，增加政府行为的透明度和可预见性。四是着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，使政府管理效率和效能提到新的高度。
2.法治型管理
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。在这个基本方略框架内，政府管理不仅要充分体现和保障人民当家作主的社会主义民主本质，还要全面加强以下工作：一是加快行政立法工作，清理和完善相关法律、法规和规章，尽快在全国形成一个统一的法律体系，并与WTO规则接轨。二是严格依法行政，在法律规定的范围内，公平公正，按规则办事，通过协商谈判的途径解决社会政治经济文化以及各项工作中的纠纷和难题。三是依法规范行政权力主体的行为，确保政府管理有法可依、有章可循、有规可守。四是建立健全各种监督机制，促使公共权力主体以法律规定的方式和程序正当行使。
3.服务型管理
当代发达国家行政改革的趋势是推行公共服务的社会化，近年来，我国政府和理论界也将建立服务型政府作为深化行政体制改革的一个选择目标。这就要求政府：一是改变以往“重管理，轻服务”的管理方式和传统的以官本位、权力本位为特征的管制型模式，以民本位和社会本位作为行政管理的本质特征，为实现公民政治经济文化需求和利益服务，为实现国家职能服务，为社会服务。二是政府权力将从无限转向有限。从管制型向服务型转变，它不再统管社会权力并代为行使，而是积极培育和健全各类社会中介组织，使它们成为政府管理公共事务的具体组织者和运行者，并向社会逐渐转移权力和放权，将原来政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场，增强社会的自我调节能力，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。三是政府将在推行公共管理社会化和公共服务市场化中发挥重要作用，从直接管理转为间接管理，从微观管理转为宏观调控，综合运用经济、法律、行政手段，为市场有一个公平竞争的秩序，经济有一个稳定持续健康发展的环境提供服务和法律保障。
4.引导型管理
社会主义市场经济和WTO的规则都要求，政府不能代替市场，更不能以市场主体身份参与市场竞争。因此，政府在管理上要做到：一是在正确处理与市场、与企业的关系上，不能再靠行政权力和行政命令强力干预，而应十分注重遵循市场法则，更多地依靠市场竞争的力量来推进经济社会发展，发挥“掌舵”作用、催化剂作用、促进作用。二是要集中精力搞好宏观调控，培育和完善市场，设计和制定经济社会发展战略规划。三是要加强对市场经济信息的收集、整理和分析，提高对市场经济预测的精确度，运用法律、经济、网络以及必要的行政手段实行有效的监管和调节，为市场和企业的发展提供科学合理的导向。四是要按照国际市场经济的通用规则，实施注册制、登记制或备案制，营造公平竞争的市场环境，引导各类企业开展平等竞争，让企业真正成为参与国内外市场竞争的主体。
5.创新型管理
面对世界经济的发展潮流和以知识经济为主导的“新经济”，政府必须成为国家创新体制的支持者和先行者。为此，一是要大力发展和推行电子政务，实现政府管理电子化。二是要按照效能的原则，引进企业广泛实行的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理理念和模式，推行政府管理企业化。三是要根据勤政廉洁的要求，加快廉政制度建设。四是要继续深化行政组织结构和运行机制的改革，创新行政管理体制，逐步建立起适应社会主义市场经济的中国特色的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体系。
三 大力推行电子政务，实现行政管理手段现代化
管理手段的现代化是实现行政管理现代化的基础和前提。推进电子政务建设，即是实现行政管理现代化的重要手段。它有利于健全和完善社会主义经济体制；有利于改进政府的工作效率和决策水平，提高勤政和廉政水平；有利于加强宏观调控力度，保证政府职能转变的顺利推进。
电子政务，又称为电子政府，其核心内容是指在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用现代计算机和通信技术，建构一个虚拟政府，即跨时空、跨功能、跨部门的全天候的政府服务体系。因此，电子政府又称为虚拟政府。电子政务既不同于传统的办公自动化（OA），也不同于简单的“上网”（即建立Web站点发布信息），而是基于网络的符合Internet技术标准的面向政府机关内部、其他政府机构、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统。其能够处理的内容包括政府机关内部信息、可在一定范围内交流的信息和可以公开发布的信息；其处理方法包括机关内部处理流程模拟、协作、信息发布，受理各类申请、投诉、建议和要求，既有信息的发布和接收，也有交互式的处理。在经济和信息全球化加快发展的形势下，许多发达国家都把政府改革与电子政府建设紧密结合起来，电子政务建设成为许多国家行政体制改革的重要推动力，一个信息化的政府也成为提高一个国家或地区全球竞争力的要素。我国政府也非常重视推动电子政务的发展，继20世纪80年代末期在中央和地方实施办公自动化（OA）工程以来内部办公网络基本形成的基础上，2002年7月，国家信息化领导小组审议通过了《中国电子政务建设指导意见》，把电子政务作为今后一个时期我国信息化工作的重点，带动国民经济和社会发展信息化。党的十六大从重要的战略高度，把电子政务建设作为我国信息化建设的重点。电子政务已经成为治国不可或缺的工具。
电子政务是一项新兴的工作。我国地域辽阔，各地实际情况存在很大差异，没有现成经验可资借鉴，电子政务建设尚处于起步和探索阶段。虽然各地政府纷纷将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容，一些地方还将电子政务建设列为数字城市建设的核心内容之一，但从发展和速度来看，仍然很不平衡，与先进国家水平相比更存在很大差距。为了更好地推进电子政务建设，应该做到：第一，制定统一的规划和技术标准，注重实际应用，把为公众服务放在首位，避免各地各部门各行其是，各搞一套，重复建设。第二，建立相应的管理制度和法律支持，保证电子政务建设健康有序的发展。第三，从技术上切实解决信息安全问题。第四，把电子政务和政府业务工作有机结合起来，使政府各部门之间、各环节之间直接进行信息传递和交流，形成新的信息共享机制。第五，构建一个全新的、互相沟通的参与式管理体系，形成政府与公民之间更为密切的动态交互效应，为社会各界共同参与社会管理提供新的推动力。
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