苏南乡镇企业改制的思考，本文主要内容关键词为：苏南论文,乡镇论文,企业改制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、苏南乡镇企业改制的特征
苏南乡镇企业正在进行着一场引人注目的企业产权改革。与以前所有的改革措施不同，这一次的改制不仅颇为彻底地明晰了苏南地区集体所有制乡镇企业的产权，而且基本上是把乡镇党政领导人对乡镇企业的直接支配权从企业撤出来。可以说这一改革实际上意味着传统苏南模式的终结。在短短几年时间中，苏州、无锡、常州各市原集体所有制的乡镇企业改制比例已达80%以上。特别是自1997年以来对所谓“大而赢”、“大而亏”（注：所谓“大而赢”、“大而亏”企业在苏南各市并不统一。例如锡山市规定：总资产3000万元以上，净资产1000万元以上的企业为“大而赢”企业；资不抵债500万元以上的企业为“大而亏”企业。）即较大规模的乡镇企业的改制尤为使人关注。据1998年11月江苏省政府组织的对张家港、锡山、武进、丹阳、兴化和通州等六县（市）调查的汇报提纲资料（注：六县（市）中，兴化和通州位于苏中地区，张家港等四市均为苏南乡镇企业较为发达地区。），该六县（市）的大中型乡镇企业平均改制面为53.1%。这一比例与全省大中型乡镇企业改制面大体上是吻合的。尚未改制的企业情况较为复杂，或是经营者暂不愿改、或是租赁承包期未满的企业。不仅改制进度快，而且改制形式极为多样。一般地说，各乡镇政府是“因厂制宜，分类指导”，出现“一厂一策”，甚至“一厂多策”的改制做法。归纳起来大致有三种类型：第一类，净资产数量较大、产品结构合理、知名度较高、经营者素质较好、经济效益较好的大型骨干企业，以组建股份有限公司为重点，允许法人个人参股，实行资产重组；第二类，有一定净量资产，产品和经营状况较好或一般的企业，采取售股结合或租股结合的办法，吸收外商和法人参股，经营者和职工通过现金购股、量化配股等，增加个人股比重，集体资产或控股、或参股、或不参股；第三类，对“大而亏”企业，则采取引资入股、分块转制、以资抵债或兼并、破产等方法。在企业改制过程中，乡镇政府介入具体改制方案的设计、资产评估、产权设置或转让全过程。除此以外，这些地方政府还进行了干部人事制度、劳动用工制度、分配保障制度等方面的配套改革，以适应改制后新形势。总之，这一改制的大潮流业已形成。改制中的苏南农村社会经济稳定。
二、苏南乡镇企业改制的动力
在我国经济体制改革中突起的异军——乡镇企业中，苏南的乡镇企业算得上明星。江苏乡镇企业取得了在全省经济发展中居于主力军的地位，同时也创造和积累了巨大的集体资产。苏南乡镇企业传统增长方式的重要特征是：乡镇党政领导直接参与企业决策，并以其影响力和组织力使乡镇企业能够以高负债方式迅速扩张。高负债一头与乡镇党政领导人直接参与企业经营相连接，另一头则与企业高速发展互为因果。企业的快速扩张一旦受阻，必然反过来导致企业制度中政企不分这一矛盾的激化。90年代中期出现的企业扩张受挫和财务状况恶化造成苏南乡镇企业集体资产的不断“缩水”，这在客观上要求苏南乡镇企业在产权制度上进行重大调整。但是，苏南乡镇企业改制的内生动力是什么呢？我们先从这个改制中显示出来的主要特征进行分析。
在苏南乡镇企业这次产权改革中，有一种倾向很明显：改革中利益的再分配向企业的原经营者倾斜。主要表现为：一是企业产权转让的对象基本为企业原经营者。好的企业如此，差的企业亦如此。尽管改制要本着“公开、公平、公正”的原则，但由于经营者缺乏有力的竞争者而不能兑现。如对经营状况尚属正常的企业而言，其经营者的优势已十分明显，加上他们拥有与当地党政领导人的良好关系资源或者对企业实际拥有的完全控制权，以致不可能存在竞争者；而对于已资不抵债处境困难的企业，则存在着出让产权的困难，这类企业经营管理中“信息不对称”的含金量甚大，只要原经营者愿意购买接受企业产权，也不可能存在竞争者。二是资产评估对资产接受方有偏颇。仅以无形资产评估为例。苏南各市对改制企业的资产评估均有政策规范，规模较大企业的资产评估还要求由统一的县（市）级资产评估机构进行。但我们在调查中发现，在对企业无形资产评估中普遍存在低估和漏估。通常的做法是，对生产经营较正常的企业，一般仅以商标注册费作为注册商标的无形资产估价，此外不再有其他无形资产评估。苏南乡镇企业中有实力者颇多，相当一部分企业的产品已具一定的知名度，这类企业的商标、商誉方面的无形资产价值已不容忽视。三是在股权的设置中强调由经营者持大股。经营者持大股的理论依据，据说是能使经营者更关心企业绩效。但实际情况显示，经营者得以持大股主要是因为经营者在与企业所有者代表的乡镇领导人谈判中占有优势，而并非主要是激励理论的力量。改制时在股权设置的决策过程中，集体股的比重大小，甚至设不设集体股，很大程度上均出自经营者意愿。有一种改制的形式很有意思：将企业净资产的一小部分转让给经营者，一般由少数原经营者以现金购买，而将大部分企业净资产租给企业使用。这种产权安排对经营者的意义很清楚：经营者可以用少量资金取得对企业的完全控制。在集体资产仍占控股地位的企业，也多有要求集体股在几年中逐步退出企业或减少的约定。据了解，一些企业之所以保留集体股，主要是企业经营者希望在企业遇到征用地、劳资纠纷等难题时得到乡镇政府的支持。此外，职工参不参股、持多少股，也大体取决于经营者。四是改制后的企业治理结构为经营者绝对控制型。除了整体出售的企业，改制后的苏南乡镇企业的企业形态有股份有限公司、有限责任公司和股份合作制企业。但在公司的治理结构中，不论集体资产的股权份额多少，企业董事长和总经理都由原先经营者担任，当然此时的经营者已是“持大股”者了。一种较为普遍的做法是，留在企业中的集体股作为优先股存在。也就是说，在改制后的企业中，集体股东一般成了唯一的外部董事。
形成这种利益的再分配向经营者倾斜现象说明，苏南乡镇企业经营者是这次企业改制主要的内生动力，或者说是实现改制的基本社会力量。
从苏南乡镇企业的发展历史和苏南农村的经济社会及政治结构看，苏南乡镇企业的经营者已经成为这里最具影响力的一种社会力量。这首先是因为20年来苏南农村经济的巨大发展与乡镇企业经营者的作用密不可分。历史上苏南地区就富有企业家资源，经济体制改革以后，这里的企业家资源得以与其他生产要素相结合，极大地活跃起来。在苏南，“能人治厂”的说法很早就得到认同。苏南乡镇企业的发展是政府推动加市场推动，但毕竟市场推动的成分更大些，因而企业经营者从开始便受到注重。同时乡镇企业的公有化程度较低的属性也有利于企业经营者居于较为优势的地位。不象国有企业受到庞大的经济管理部门的制约，乡镇企业只有乡镇党政领导人或集体经济组织一个“婆婆”，而且乡镇党政领导人和集体经济组织的干部与乡镇企业之间的利益也较为直接，这种“命运共同体”式的政企关系使具有经营管理才干的乡镇企业经营者拥有颇大的经营管理的自由度。这就是前些年人们常讲苏南乡镇企业经营机制灵活的内涵。当我们在说苏南模式中政企不分造成乡镇政府会干预企业经营决策时，其实这种政企不分同时也有可能造成体制性的“内部人控制”，关键在于乡镇党政领导人与企业经营者相互影响力的强弱。内部人控制与产权之间并无直接关联，西方国家的公司也有内部人控制问题，那是由信息不对称引起的，与产权不清无关。苏南乡镇企业中的内部人控制，则存在着企业产权不清的原因。产权关系模糊既可能造成经营权分散，也可能造成经营权高度集中。苏南乡镇企业的情况属于后者。乡镇企业经营者只许多人有当过乡村干部的经历，或同时在乡镇政府机构中兼职。当这些人的利益更多来自企业时，这种状况会增强他们作为经营者角色的筹码。一般来说，因为乡镇企业以市场调节为主，其经营者的影响力更多地要靠经营业绩来赢得。
在企业发展过程中，苏南乡镇企业的经营者自身也发生了嬗变。他们的经营管理才干已经今非昔比，他们手头掌握了广泛的商业网络和人才网络，以至于企业的生存发展很大程度需要依赖他们。在非公有制经济已经取得合法地位的时代气氛中，富有企业家意识的他们渴望能大有作为，象中国南部沿海地区农村的乡镇企业家那样，而不再满足高级打工仔的地位了。实际上，我们也能看到某些家大业大的乡镇企业经营者不再把乡镇党政领导人放在眼中，乡镇党政领导人对这些企业实际上已经丧失了权威。值得一提的另一个重要条件是，经过实行多年的承包经营责任制，这些企业经营者手中积累了大笔承包所得的资金。很清楚，他们所拥有的经营才干以及其他的经营资源与他们所拥有的资金之间的直接结合只是一个时间问题。另一方面，承包制对经营者利益分配所作的制度安排却不能保证经营者的利益。江苏省对乡镇企业经营者的承包所得一般规定为员工平均收入的3-5倍，当然实际所得与名义所得并非一回事，不过这之中就蕴含很大的法律风险；而且成功的经营者一旦到退休年限，所有的利益也将随之完结。由于乡镇企业经营者在苏南农村的经济政治结构中所处的地位，在客观形势允许对乡镇企业产权制度进行变革时，他们便成为这场变革的基本社会力量，并且能够在产权转让的谈判中处于有利的地位。
乡镇政府通常被认为是乡镇企业所有者的实际代表，在这一改制中究竟扮演了什么角色呢？应该说乡镇党政领导人与企业的厂长经理们共同推动这场产权变革。很明显没有他们参与是不可能实现企业改制的，甚至可以说他们是改制的启动者。不过仅在两三年前，对苏南乡镇的党政领导人来说，将集体资产从较大规模的企业中撤退出来，还是令人无法接受的念头。乡镇政府对改制的“积极”态度可以说是形势逼迫下的积极，他们是在探索与比较之后才接受了这种改制方式。有关苏南乡镇企业模式中的政企不分弊端议论已久，苏南乡镇政府对此并未少做改革与调整。从“一包三改”、“风险抵押承包”到近年的股份合作制改制，都是这种探索。然而期望中的苏南乡镇企业“第二次创业”并未到来，务实的苏南人将眼光转向另一个乡镇企业的明星——温州模式。温州模式的产权清晰与充满活力给予他们深刻的印象。应该说90年代中期中国政治经济新的变化更加速了苏南乡镇党政领导人和他们的上级的态度转变。首先是中央的政策已大大拓展了产权改革的探索空间，形成了对改制有利的舆论环境。其次是整个宏观经济在极短的时间内不期而至地由短缺经济向过剩经济的换位，使直到1994年还在超高速发展的苏南乡镇企业的生存环境顿时严峻。乡镇政府一面承受着来自上级政府要求维持经济发展速度的压力，另一方面要对付来自陷入困境中的企业的各种麻烦，此时乡镇党政领导人维持控制乡镇企业权力的成本大大增加。减轻或放弃责任则可以降低权力成本。利益机制在此当然发挥重要作用：因为高负债和企业亏损，乡镇企业的净资产实际已受到不断侵蚀，时间对乡镇政府已不是有利因素。可以说，苏南各县（市）以及乡镇政府最终形成以明晰产权、并将集体资产退出对企业的支配权的共识，既有对形势的深入思考，也有对切身利益的关注。社会上所流传的有关苏南地方政府廉价出卖集体资产的说法，是过于简单化的指责，也是不公正的。
我们再考察一下乡镇企业中职工的作用。在乡镇企业经济活动中有三个参与者，即：乡镇集体经济组织（乡镇党政领导人是其实际代表）、企业经营者和职工。其中，职工是最缺乏影响力的参与者。这首先与乡镇企业职工具有兼业性有关。与城市职工不同，乡镇企业职工有自己的责任田，在企业做工并非他们唯一的生活来源。他们在维持最低生活的退路，这也是没有人许诺为他们提供更多福利待遇的部分原因。他们一般工资水准较低，应该说凭这一点，他们对苏南乡镇企业的低成本发展做出了贡献。但另一方面也说明他们在企业的既得利益不大。而且，乡镇企业职工一般文化水平不高，主体意识不强，对自己在企业的从属地位采取认同态度。在保持自己能够继续就业的前提下，他们不可能对企业改制发挥什么影响。至于作为苏南乡镇集体经济名义所有者的乡镇居民，差不多因为同样原因也不会认为企业改制影响到自己的什么利益。
如果说产权改革要求生产关系人格化，那么在苏南乡镇企业改制中我们能够清楚地看到，这种以经营者为代表的人格化是一种瓜熟蒂落的过程。
三、改制的后果与启示
从上述分析我们可以看到，苏南乡镇企业以明晰产权为目的的企业改制，是由苏南农村现实生产力和各主要社会成分所形成的合力推动的自然历史过程。当然现在还未到给这次改制的成效下结论的时候，因为改制后的时间尚短，我们还不能通过系统的统计数据来进行判断。特别是近两年国内外经济大环境异常，我们很难用苏南乡镇企业现在的增长速度来判断改制的效果。但确已有事实表明，这一改制对于苏南乡镇经济的持续发展来说，不是增加了不确定性，而是增加了确定性。另外改制的社会成本也是低的，这主要指改制对当地就业、集体利益和国家利益带来的负面影响均较小。
从企业层次看，已出现的明显成效，一是改制企业的约束机制增强，企业普遍强化了节支降“本”管理，从原材料采购到产品销售各个环节成本控制都得到加强。据调查，改制企业1997年实现的利润，来自成本节约部分占10%-50%。销售回款率明显提高。二是责权的明确使企业投资决策有效性提高，原先企业上项目由政府说了算的状况不复存在。企业对投资态度慎重，一旦上马，也尽量压缩土建和非生产建设投资。据六县（市）调查，改制企业新上技改项目的设备投资一般占到总投资的85%，非生产性投资比例大幅度下降。三是改制企业保持稳定增长，改制后的大中型企业发展速度大于当地乡镇企业增长速度。苏南当地政企界人士普遍认为改制改善了企业运行的质量。
集体资产的命运可能是改制中最令人关注的主题。总的来说，在改制中有偿原则得到贯彻。江苏省政府及县（市）政府有关于量化配股和论功奖股的政策，允许将企业净资产最高为30%的部分按一定原则分配给企业经营者和职工，其中配股只享有分红权，奖股则只给经营管理者和“有贡献”其他人员。调查中我们也发现，一些企业并未采用这种“优惠”，因为其操作颇为复杂。改制后的集体资产，除一部分作为集体股继续留在企业以外，或租给企业使用，或变现，由乡镇政府或乡镇集体经济组织收取租金和加以管理。通过改制，乡镇企业原集体资产在量上界定清楚，在质上提高了安全性。因为租金能保证租借资产有稳定收入，集体股则因为改制后企业经营者的积极性增强，其安全系数在理论上应较改制前增大。苏南乡镇企业中的集体资产退出企业的趋势将继续下去，有人开始作出这样预测：退出工业资本的集体资产，将作为借贷资本形态存在，成为苏南农村公有制新的实现形式。从目前情况看，这种设想尚存在很大的不确定性。
到目前为止，处在产权改革中的苏南农村社会相当平静。首先，改制未引起当地就业形势恶化。企业改制时，乡镇政府一般要求企业改制后一到三年时间内不得非正常辞退职工。看来，由企业原经营者继续经营在这方面也发挥了作用。其次，职工既得利益未受到剥夺。例如，改制企业资产评估后，在股权设置或转让前，政府规定要将职工福利基金和退休保险基金从净资产中先作剥离，变现交保险机构管理，确保了职工权益。有些乡镇还有对工龄较长的职工另外作出经济补偿。最后，改制未造成国家利益受损。这主要指银行贷款。负债经营是苏南模式的一个特征，借债的主渠道便是银行贷款。改制中处理这一问题的方式多种多样，主要有三类：一是将贷款与资产一道转让给改制后的企业，由企业负责还贷；二是资债分离，贷款由乡镇资产经营公司承担，该公司以集体资产作为还贷保证；三是债权转股权，将企业交银行经营。实施破产的企业极为个别，许多严重资不抵债的企业一般采用资债分离，由乡镇集体经济组织承担债务，而将尚能利用的机器设备、厂房或包或卖继续发挥效用，乡镇集体经济组织从中取得转让资金或租金。这种做法也避免了这些企业职工大量失业。由于改制中对企业净资产作上述的剥离，实际上带来企业资产负债率提高，但银行却认为，贷款的安全性反而提高了，因为留在企业的贷款会随企业运行质量改善更有保证。资不抵债企业的贷款原已无收回指望，现在即使不是变得希望更大，至少有一定利息收回。由此看，说改制成本较低是有根据的。
从制度经济学角度解释，苏南乡镇企业的改制具有深厚的诱致性制度变迁的基础，其实质是由乡镇企业经营者与乡镇政府“在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”的，因而在产权改革的制度变迁过程中，大多数制度安排都可以从以前的制度结构中继承下来（林毅夫，1992）。当我们考察苏南乡镇企业的历史时，可以非常清楚地看到，苏南乡镇企业制度从其出现到今天，走的始终是诱致性制度变迁的道路。但是，诱致性因素与主体发生了变化：直至这次改制以前的苏南乡镇企业改革，其主体是乡镇政府；而这次改制的主要推动力量是已经壮大起来的企业经营者。
拿苏南乡镇企业的改革与我国国有企业的改革作一个比较，很容易看出它们之间的差别：国有企业的改革始终是强制性制度变迁，它是靠政府的政策法令来推动的，缺乏企业内在推动力，缺少体制内的占支配地位的利益主体来“响应获利机会”。至少到目前为止，国有企业内部还没有形成这种主体，因此国有企业的改革始终只能由政府（主要不是凭借其作为企业所有者的身份）推动。由于强制性制度变迁中“政策失败”问题困扰（林毅夫，1992），国有企业的制度变迁至今步履艰难。这是我们能从这次苏南乡镇企业改制中得到的一点启示。
此外，这次改制也有助于加深我们对一些有争议问题的认识，例如关于股份合作制。这次改制后仍有大量企业采用股份合作制形式进行注册。但实际上，这些企业中，有的设职工股，有的根本没有职工股；持股人数多者上千人，少者仅两人。我们在前面已经指出，改制中设不设职工股主要是取决于企业经营者的。调查中，一些企业经营者（也是本企业的最大股东）说：不设职工股是怕职工持股会对经营者在管理方面进行掣肘。采用股份合作制的身份看来已不是希图集体所有制的“红帽子”了，而是为了降低改制成本：股份合作制企业在注册变更登记时可以少缴费。此外，企业的生产许可证在企业更改为其他类型时需要重新申请，而作为股份合作制企业则不需重新申请。改制企业中，即使职工持股比例较大也不存在“一人一票”式的决策机制，而是通过职工持股会参与董事会，类似于美国的雇员持股计划。职工持股一个较为普遍的做法是，在经营者持大股的前提下，由“经营层”参股。所谓经营层，有的企业指车间主任以上的管理者，有的企业还包括班组长。看来资本逻辑与劳动者逻辑在企业制度上确实难于“兼容”，因为在实践中，资本所有者和劳动者并不会处于均衡地位，人为把两者结合起来，并不能改变它们的主从关系。
四、新的问题
苏南这次对集体经济改革的范围之广与力度之强，使人想起近20年前的农村家庭承包经营责任制改革。当然工业企业情况之复杂是农业生产队无法相比的。但认定明晰产权目标的苏南人创造了极为丰富的改制形式，务实的地方政府也尽量减少设置藩篱，以致于要“一厂一策”。对此首先应予以肯定。但我们认为这并不意味着对改制中已经出现的不合理做法，不需予以必要的规范。因为它们既可能影响改制的声誉，也会在今后造成更复杂的问题。
例如需要对有实力的企业的无形资产加强评估。在调查中我们感觉到，许多企业经营者非常倾向于能从企业长期发展中获利，应该说对无形资产的公正评估不会挫伤他们对改制的热情。此外，对较大规模企业的股权设置，在允许经营者持大股的前提下，应根据自愿原则保护职工参股的权利。大型企业要以股份有限公司为改制方向，其治理结构中要形成必要的制衡机制。国外有研究表明，股份公司经营者持股比重过大，企业经营绩效反而会下降。看来大企业还是要靠一定的制衡机制来保证经营决策的质量。企业保留集体股的，集体董事一定要到位。对股权设置与股权转让也有必要作出规定。例如有的企业经营者在取得控股地位后，再将自己的股份溢价招股，由此经营者取得巨额资产。这是明显的“搭便车”行为，应受到制止。另外，先前又当干部又当厂长的“一身二任”问题改制后仍然存在，但性质发生了变化。例如在乡镇企业控股的某董事长，也担任着本镇资产经营公司的副总经理；或父亲做企业党组织书记，儿子做董事长。这类需要“划清界限”的问题在改制后明显地亟需解决。
这次改制将对苏南社会经济带来深刻的影响，它不仅是对苏南模式的扬弃，也是对乡镇企业的扬弃。苏南乡镇企业发展到今天，其产品市场、其规模、其要素来源等，早已与农村关系不大了，“乡镇农民集体所有”庶几成了其乡镇企业身份的唯一依据。这次改制一旦割开这一联系，该身份也不再存在了。很明显，这会对苏南地区的集体资产组织以及乡镇政府的存在方式、管理方式产生重要影响。这里出现了许多需要研究的问题，也产生了大量的法律问题。我们在前面说过改制在理论上提高了集体资产的安全性，但要实现这种安全性，还需要有配套手段，特别是法律上的保障。另一个现实的问题是：改制后的集体资产如何管理？特别是从企业置换出的资产如何保值增值。现行的做法是由乡镇集体资产经营公司管理，或直接交乡镇财政。前者有复制传统苏南模式的嫌疑，后者可能就是一个“无底洞”。目前存在着对这笔资产不知怎么办的状况，应该说其根源还是对集体所有制性质未界定清楚。对此问题的深入探讨超出本文的范围。值得警惕的是，未在改制中流失的集体资产，却很可能在改制后流失掉。我们认为对改制后的集体资产的管理应有些新的考虑。党的十五届三中全会提出，必须进一步扩大农村基层民主。苏南农村的集体资产管理是否应该与这种民主化进程结合起来？苏南农村确实是一块热土，它正向我们提出了非常丰富的社会科学方面的研究课题。