资源依赖、合作治理与公共服务提供&以深圳市阳光家庭综合服务中心为例_社会组织论文

资源依赖、合作治理与公共服务递送——以深圳市阳光家庭综合服务中心项目运作为例，本文主要内容关键词为：深圳市论文,为例论文,公共服务论文,服务中心论文,阳光论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       ［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－7672(2014)03－0088－11

       20世纪80年代以来，主张学习企业、强调竞争导向、注重绩效、伙伴关系等元素的“全球公共管理革命”取得了有益成果。与此同时，中国公共服务民营化、社会化浪潮也逐渐兴起，公共服务除了政府直接提供之外，出现了以企业、非营利组织或公民为主体的供给模式。在此过程中，各级政府与其他公共服务参与主体之间的互动呈现出多元化、制度化、动态化和个性化趋势。笔者试图运用资源依赖理论、合作治理理论等相关理论，以深圳市阳光家庭综合服务中心项目运作为案例，对公共服务递送过程中的相关问题进行分析，以期发掘各参与主体之间的互动状况，探讨其合作治理模式。

       一、文献综述与研究逻辑

       (一)研究的背景

       2008年4月底，深圳市社会工作试点项目“阳光家庭综合服务中心”启动。该项目作为深圳市妇联尝试“承接政府转移的部分职能”，在市社会工作领导小组办公室(简称“社工办”，现深圳市民政局社会工作处挂“深圳市社会工作领导小组办公室”牌子)支持下，以妇联组织、社区工作站和社会组织为参与主体联合运作，分别在深圳福田区、南山区、龙岗区各创建一个试点，在传统妇女工作中引入专业社会工作的理念和方法，结合社区居民的特殊需求和社会突发事件，设计包含预防性、支援性和治疗性的三个层次服务。该项目实行以各级妇联组织指导推动，督导(或见习督导)、督导助理和社工组长共同负责、社工为服务主体的管理模式。2009年10月，深圳市妇联制定出台《深圳市妇联阳光家庭综合服务中心标准化建设规范(试行)》，推动项目的专业化、可复制性与可持续发展。2011年以来，深圳市妇联根据《深圳市社区服务中心设置运营标准(试行)》，拓展阳光家庭综合服务中心项目，由原来的婚姻调适、家庭调解、亲子教育、妇女维权、青少年成长等内容扩大为满足社区居民各种实际需求，并在采用社会工作专业手段的同时，引入其他手段。2011年6月，深圳市妇联指导成立“深圳市阳光家庭综合服务中心”——集“服务、研发与运营”三位一体的民办非企业单位。由于其负责运营的花果山社区服务中心总体运营情况良好，该服务中心开始拓展运营其他一些社区服务中心。目前，深圳市建立10家阳光家庭综合服务中心，每家均有160－300平方米的办公活动场地，配备1名香港督导、1名见习督导和5－10名专业社工，形成“妇工＋社工＋义工”的服务模式，基本覆盖全市各区，建构起一个立足社区的专业化服务平台，服务人群达50万人次，直接服务群众达30多万人次。①

       (二)文献综述

       公共服务递送一般有三种途径：以政府为主导、自上而下、以福利主义为取向；以市场为主导、自下而上、以增长至上为取向；以社区为主导、多向互动、以伙伴关系为取向。第一种途径属于政府治理，后两者途径属于自治理，当政府与企业、社会合作，资源共享，就形成了合作治理。合作治理在主体、管理、工具等层面存在复合性，需要适度整合，才能有效递送公共服务。②合作治理是一种混合型治理，它“不再是以政府为中心而由社会自治力量辅助的，而是政府与社会自治力量的合作治理”。③自“新公共管理运动”之后，地方政府的治理界限逐渐模糊，多元主体的合作治理模式兴起，这表明在公共服务的递送过程有赖于组织间的资源依赖，即政府、企业、非营利组织和公民个人根据各自资源优势或劣势进行动态交易。正如菲佛与萨兰基克所说：“在社会系统和社会相互交流中，只要参与者不能够完全地控制实现某一行动和从行动中获得渴望的成果的所有必要条件，就存在着相互依赖。实质上，所有的组织成果都建立在相互依赖原因和根源的基础之上。”④

       资源依赖理论关注组织间交换网络的重要性，强调组织在一个开放的系统中对其他的组织的回应，拥有不同策略追求自身独立性及利益，重视组织的权力策略。⑤在资源依赖的视角下，资源、网络及连结程度是其中的重要内容。从资源的角度来看，罗兹(R.A.W.Rhodes)提出，在英国地方治理过程中，权威性、合法性、资金、组织能力、信息是行动者之间所拥有的资源，这些资源可以用来进行合作或竞争。私人部门和志愿性团体是除政府机关以外的行动者，且这些行动者之间具有权力依赖关系。利奇(R.Leach)和史密斯(J.Percy－Smith)修正了罗兹的观点，增列土地、人力、社会资本等资源，强调政策网络中的行动者通过合作整合资源。⑥从网络的角度看，组织之间的资源依赖代表了以合作为基础的、动态的、多重的复合型结构关系。戈德史密斯(Stephen Goldsmith)与埃格斯(William D.Eggers)认为，“政府机关、局、处和办公室作为直接服务供应者的作用已经越来越不重要了，更为重要的应该是作为一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。”这种网络模式的优势在于“专门性、创新性、迅捷性、灵活性和扩大的影响力”。⑦而从组织之间的连结程度来看，伊斯曼(M.J.Esman)和乌普霍夫(N.T.Uphoff)认为，非营利组织与政府存在自主、低度连结、中度连结、高度连结和方向性连结等五种层次的连结。据此，科斯顿(Jennifer M.Coston)认为，压制、对抗与竞争关系属于第一个层次的互动；合作为第二层次互动；互补为第三和第四个层次；合伙关系为第四个层次的连结关系；契约与第三方政府为第五个层次的互动。⑧

       国外相关的研究积累了大量学术总结，为本研究的开展提供了一定的理论基础；国内学者的相关研究集中在公共服务供给方式的选择、多元供给主体之间的关系上，这些研究总结了各种供给方式的优点和缺点，但缺少基于微观层面公共服务递送的实践性和操作性，更鲜有从具体地方公共服务项目出发，对参与主体之间的资源依赖与合作治理进行的研究。

       (三)本文的研究逻辑

       本研究所选取的深圳市阳光家庭综合服务中心案例，在国内属于新兴事物，体现了政府职能转变后公共服务参与主体的合作治理经验。本研究认为，在公共服务的递送过程中，各参与主体占据权威性、合法性、资金、组织能力、信息、土地、人力、社会资本等不同资源，以网络为基础，并以此形成组织之间某种程度的连结，实现合作治理。在公共服务参与主体的合作治理框架下，整体性、一致性、连贯性的公共服务递送系统，有助于实现公共服务供给的高品质、高效率、高获得性。公共服务递送的学术探讨，有助于在理论层面理解公共治理的制度选择，也有助于促进现实层面政府与社会关系的良性互动。

       为此，本研究将在描述项目背景与进行相关理论梳理的基础上，探讨公共服务传递过程中参与主体的不同治理角色，解析基于资源、网络及其组织之间连结程度所形成的一种合作治理模式，并探讨其存在问题及其改进策略，最后得出初步的结论。笔者进行了深入调查，获得了大量的一手资料，为本研究的开展奠定了坚实的基础。本研究关于该个案的资料，来自于访谈记录、相关报告、深圳市妇联网站以及相关媒体报道等。

       二、公共服务递送中的合作治理：形式、主体及其资源依赖

       深圳市阳光家庭综合服务中心项目在运作过程中，实现了各个参与主体之间的合作治理，不同主体有着自身角色定位，但也存在着资源依赖。

       (一)公共服务递送的基本形式

       深圳市阳光家庭综合服务中心项目，是一项由深圳市妇联设计并指导、深圳市政府及市民政局支持，由妇联组织、社区工作站和专业社工联合运作，立足社区，以社区妇女、儿童和家庭为主要服务对象，为有需求的居民、家庭提供婚姻纠纷调解、亲子教育、妇女身心保健、关爱来深建设者等多元化社会工作服务，并已扩大为满足社区居民需求的公共服务项目。

       阳光家庭综合服务中心的运作，主要是政府购买社工岗位并由福彩金拨付部分经费来支持，即由深圳市妇联向市社会工作领导小组办公室提出申请，经审核同意后由深圳市民政公益金拨付专项资金，然后深圳市妇联(即用人单位)面向全市所有的民间社工机构挑选社工，按政府指导价支付给社工机构，并与社工机构签订服务合同。社工个人的劳动合同与社工机构签订，其薪酬、保障、后续的学习培训均由民间社工机构负责。该项目与民间社工机构为购买和提供专业化服务关系，同社区工作站等其他社区组织在工作上共同开发设计符合社区多元需求的服务项目。但还有一部分服务成本，如场地、水电费和一些活动费用“需要市区妇联、街道党工委、社区工作站等有关部门有钱出钱、有力出力，共同承担、共同扶持”。该项目较好地实现了资源的整合，“……采用社工、妇工、义工联动的方式为居民服务。社工是服务的主导，提供专业知识，妇联工作人员提供政策、资源方面的支持，义工则提供人力等方面的支持。”⑨每年每家阳光家庭综合服务中心维持费用在60万元左右，其中，购买社工30万元左右，及相关场地、活动经费等开支30万元(见图1)。另外，该项目也探讨与企业合作，如与旅程天下控股集团合作，由该集团捐赠180万元，共同建立一家阳光家庭综合服务中心。

      

       图1 公共服务递送系统

       注：图中粗/细实线表示资源的流向，粗实线则体现了政府的优势地位

       (二)合作治理的主体：角色定位与资源依赖

       在公共服务递送过程中，各参与主体发挥自身资源优势和偏好，以资源共享为目标，以公共利益为价值建构行动取向，扮演不同的治理角色，形成合作治理的前提。具体表现为：

       第一，深圳市委、市政府及所属相关部门(如民政局)是项目的促进者。2006年，深圳市委召开妇女工作会议，出台《中共深圳市委关于进一步加强和改进妇女工作的决定》，明确采取“‘政府主导、妇联培育、社团运作、社会参与’的方式，探索用社会工作模式解决妇女儿童和家庭中存在的突出问题”。2007年9月，深圳市委常委会审议通过《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》和7个配套文件，推动建立“中国特色、深圳特点的社会工作制度体系”，在全市试点开发由政府购买服务的社工岗位。政府购买服务意味着政府部门不直接承担公共服务供给，而将公共服务委托给第三方，政府则专注于扮演公共价值促动者、公共服务监管者及公共财政掌舵者的角色。

       第二，深圳市妇联是项目的设计者。深圳市妇联作为社会工作的试点单位，获得政府公共政策和资金支持。作为官办社团，其经费主要来自政府财政拨款，并依赖党政领导的重视程度；深圳市妇联与当地政府具有天然的沟通便利，可以密切联系行政力量进行项目运作。社区、家庭是妇联工作的传统领域，深圳市妇联培育妇女服务组织，申请政府项目经费，购买专业社会工作服务，以满足社区妇女、家庭、儿童的公共服务需求。在阳光家庭综合服务中心项目落实过程中，深圳市妇联积极推动试点工作，举行揭牌仪式，建章建制，规范运作。在项目运作中，深圳市妇联指导支持社工通过调研，从所在社区居民的特殊需求入手介入服务，并在整合资源、提供场地和项目运作经费上帮助协调和给予支持；通过基层妇女组织和社区工作站为社工提供居民基本情况，发动居民参与活动，引领社工入户访问，配合宣传推广等，帮助社工熟悉环境和介入服务；组织试点单位相关妇女干部、社工赴香港进行实地考察学习，积极推动妇女工作与社会工作相结合展开经验交流，还依托联谊组织建立律师、心理、婚恋、医师、家教等多个专家服务团，并招募社区志愿者等。

       第三，社会组织是项目专业服务的直接提供者与项目执行者。自深圳市推动社会工作发展以来，该市的民间社工机构培育初见成效，积极开展机构自身建设和承接社工服务，为阳光家庭综合服务中心项目提供了专业知识、技能、充足的社工人力资源，发扬“同理心”，扮演“同路人”、“支持者”角色，帮助服务对象实现自我，增强了公共服务供给的科学性、有效性和持续性。该项目按照有利于社会工作专业服务的基本原则，制定合理的组织架构，以确保提供优质的服务。随着深圳市妇联推动“深圳市阳光家庭综合服务中心”作为专业社会组织的成立，该机构也开始独立招聘社工，运营阳光家庭综合服务中心项目。⑩而社会组织资金不足、对政府和妇联的资源存在依赖性，生存环境相当脆弱，但它作为专业服务的直接提供者，其专业优势的不可替代性，在某种程度上保持了其机构发展的独立性。

       第四，社区工作站是基层行政事务的承接者，也是项目场地的提供者。自2005年深圳市政府颁布《深圳市社区建设发展规划纲要(2005—2010)》和《深圳市社区建设工作试行办法》以来，在原有社区居委会之外设立社区工作站，实现“社区居委会与社区工作站并行”的模式。社区工作站承接政府在基层的行政性事务工作，社区居委会则代表民意参与社区决策、监督政府管理与回应居民需求。社区工作站是基层工作的重要力量，为执行深圳市委、市政府的各项方针、政策和维护社区稳定作出重要贡献。社区工作站立足社区，了解社区状况，熟悉社区居民，拥有办公场所。专业社会工作的进入有助于分担和剥离社区工作站的职责，更好地将问题化解在家庭和社区之中。

       第五，志愿者是项目的参与者。为了弥补社工人力资源的不足，“深圳市阳光家庭综合服务中心”积极寻求志愿者的参与，“让相对有限的社工队伍与相对无限的义工队伍联动”，该项目的志愿者队伍主要包括社区内的离退休老人和家庭主妇、高校学生及深圳市妇联专家志愿者服务团，他们分别负责社区宣传及协助社区活动、功课辅导、心理咨询和婚恋辅导等。这些志愿者的参与并非是简单的个人行动，他们来自于正式的志愿者组织，即这些志愿者在相关的志愿者组织中注册，取得正式的志愿者身份。志愿者一般都缺少服务的专业性，这也是“志愿失灵”的基本现象之一，为此社工还定期对志愿者进行培训，加强沟通，适时地表彰，从而增加志愿者队伍的归属感和稳定性。(11)

       第六，服务对象是项目专业服务的受助者、消费者与评价者。阳光家庭综合服务中心旨在“为每个有需要个人和家庭提供专业化服务”，服务对象的覆盖范围广，涉及各个年龄层次，需要帮助的原因多种多样，涉及生理、心理或社会因素。而不同年龄层次、职业背景的服务对象有不同需求，如健康养生、生活保障、文化娱乐、亲子教育、青少年成长、婚姻家庭、社会交往、社会承认、职业发展等。由此，服务对象面临的问题也是不同的，涉及人口老龄化、生活救济、医疗保障、再就业、权益维护、危机干预等。服务对象缺少资源优势，渴望得到专业社会工作服务，处在公共服务递送的终端并且是公共服务的最终评价者。

       三、公共服务递送的成效：资源、网络与组织连结

       深圳市阳光家庭综合服务中心将公共服务递送过程中的合作治理，绕开政府中心主义取向，避免传统意义上政府一家独大的资源集中模式，体现了非同质的多元主体的相互依赖，突出了每一个参与主体的自治理能力，实现了多方参与的治理功能，保证了治理网络的整体均衡性。深圳市阳光家庭综合服务中心参与主体的资源分散化、专业化、差异性影响了组织间关系，必然形成互动与整合机制，从而为合作治理提供了可能。在此，不同参与主体扮演着不同的治理角色，它们有着不同的资源、网络关系，也有着不同的组织间的连结程度。

       (一)资源变量的影响力

       从资源的角度看，阳光家庭综合服务中心项目运作发挥了权威性、合法性、资金、组织能力、信息、土地、人力与社会资本等资源变量的影响力，充分体现了公共服务参与主体的不同资源优势。在资源稀缺的条件下，公共服务供给模式的改革有助于政府与企业、非政府组织及公民达成伙伴关系，从而发挥各自优势，更好地促进公共服务的递送、公共问题的解决和公共治理的实现。

       这些资源分属于不同的合作对象：在权威性上，政府掌握公共权力，其政策指引确立了资源分配的方式，政府、妇联通过资金约束、制订服务标准，要求社会组织提供专业社会服务；在合法性上，深圳市委、市政府对该项目的支持符合执政党决议文件，具有合法正当性；在资金上，深圳市委、市政府掌握财政资源，从民政公益金中拨付专项资金，而妇联、社会组织、社区工作站经费紧张；在组织能力上，深圳市处在改革的前沿，政府治理能力较强，具官方背景的妇联同样有较强的组织能力；在信息上，妇联与政府、社会的信息资源传递迅速，特别具备沟通社会组织的灵活性，政府的开放性、妇联的沟通能力以及社会组织和社区工作站强烈的合作意愿，可以强化组织间合作；在土地上，社区工作站拥有场地优势，提供了项目运作的公共空间；在人力上，政府、妇联、社区工作站缺少专业服务的人力资源和技能，且难以在繁杂的行政事务中抽身，社会组织提供了专业人力资源，掌握专业知识和技能，他们通过交换社工人力资源与专业服务，获取资金，实现机构运转，追求社会工作价值观；在社会资本上，各方合作体现了一种互信、互惠、互利的社会互动，共同促进公共服务的生产、递送与供给。这种资源依赖形成一种多方共赢的局面：深圳市委、市政府及政府相关部门、妇联取得政绩，社会组织坚守助人价值观和维持发展，社区工作站转移部分事务并创造社区和谐，服务对象获得专业的社会工作服务。

       (二)网络结点的整合性

       从网络的角度看，在阳光家庭综合服务中心项目中，公共服务各参与主体作为网络的结点，其专门技能得到发挥，公共服务的递送模式得到创新，突出了速度、灵活性，并加大了其在网络中的影响力，最终实现了多方的共赢。

       公共服务参与主体具备各自的资源优势，构成网络中的行为主体、主要结点以及基本能量生成和交换单位。网络的结点包含了政府、妇联、社会组织、社区工作站、服务对象等每个公共服务参与主体，以及他们之间的社会资本、能力、资源、知识等要素的集合。这些结点有相似性也有差异性，可以独立决策，也具有信息传递、资源共享、知识转移等功能。网络的结点将公共服务平台融入网络之内，并作为子网中的转发结点，完成公共服务的生产、接收、评估、使用等传递功能。一个组织对某种资源的依赖程度，既取决于该资源对组织的重要性，又取决于对资源配置或利用的控制能力。控制核心资源的组织，无疑将主导网络中组织间关系的发展方向。案例中，尽管政府依然拥有权威和公共权力，具有优势地位，但并不独占一切而只是网络中的一个结点，无法取代其他主体的地位和功能，从而必须致力于开发和整合组织之间的各种资源，创造公共价值。

       (三)组织连结的紧密性

       从组织之间的连结程度的角度看，公共服务的各参与主体的网络密度是浓厚的，关联的程度是紧凑的。组织之间的连结程度，实际上是对网络分析的延伸，更注重探讨网络中结点的关系状况。组织运作的维持和公共目标的达成，要汲取包括政府在内的组织资源，不断拓展资源渠道的规范化、多元化与制度化。特别是在成本和风险很高时，相关组织将联合起来共同降低资源的依赖性，以避免破产的可能，这决定了作为网络结点的各组织之间的联系的紧密性。

       在本案例各参与主体的资源网络中，政府、妇联、社会组织、社区工作站、服务对象的资源占有不同进而影响了其权力结构的不同，而这些组织之间对资源共享及整合又促进了该项目的有效运行。妇联、社会组织的自主性、自我管理得到充分尊重，并在相互信任和理解的基础上，增强水平关系和垂直关系的整合，实现资源的差异性互补，并将之扩散到多个主体，形成公共服务平台上的进行制度化、规范化、标准化的价值链重组。公共服务的各参与主体存在相互依赖关系，它们之间的互动超越了压制、对抗与竞争关系的低度互动，也不同于“由上而下”或“由下而上”的互动模式，而是存在伙伴关系和“双向水平互动”关系，朝向一种合作、互补、合伙与契约的关系。它们之间的关系反映了网络单元间的作用形式和关系强度。合作治理实际是多个具有资源关系的网络单元在互惠互动、互通有无、共享资源的原则下连结在一起的治理模式，它强调充分尊重各公共服务参与主体的自治理能力，要求双向平等互动、均衡发展，准确、快捷、便利地递送公共服务。

       四、公共服务递送的困境：责任缺失与权力失衡

       深圳市阳光家庭综合服务中心立足社区，促进机构、社工与居民的互动，实现了公共服务递送的专业化、多元化与整合性，既满足了弱势群体的个人需要，也提供了普通人群的个性需求；既支持了弱势家庭的资源支持，也满足了一般家庭的发展需求；既推动了社区居民的参与，也促进了社区建设；既提供了一般性公共服务，也实现了社会政策宣传和公民倡导，也维护了社会稳定。该项目集中了公共服务参与主体的多方优势，共同打造了一个优质的公共服务平台，转移了政府职能，延伸了妇联业务，增进了社区和谐。但该项目仍然存在一些问题。

       (一)治理角色较多，责任归属模糊

       资源整合与网络连结都要求一种高超的治理技巧，责任归属成为最大的挑战。由于该项目存在政府部门、妇联、社会工作机构、社区工作站等多元参与主体，相互之间容易产生制衡，协调指挥的难度增大，工作混乱的可能性增加，工作创新的可能性减少。例如，在阳光家庭综合服务中心初期，就曾与社区工作站在运作模式、管理、服务内容及方向等方面存在较大分歧，导致工作难以开展。

       而且，社会组织的进入并未改善社区工作站的角色，社区工作站的行政化色彩依然浓厚，工作性质定位含糊、工作任务繁重、专业性不足、工作“责、权、利”失衡，即所谓“上面千条线，下面一根针”。深圳“两级政府、四级管理”(市政府—区政府—街道办—社区工作站)造成基层行政管理体制不顺，且作为基层自治组织的社区居委会功能也并未得到有效发挥。一个有益的探索是，2012年，深圳市南山区招商街道撤销辖区花果山社区工作站，原社区工作站的大部分功能由进驻社区服务中心的社会组织“深圳市阳光家庭综合服务中心”承接，人员则分流至社区服务中心或其他社区，并增强居委会的基层自治功能(见图2)。这有利于减少行政管理层级，“让社区回归社会”，但“不是所有社区工作站的业务都适合购买社会组织的服务”。(12)

       除此之外，政府职能转换问题依旧存在，且在资源共享的同时如何明确各方的责任范围？参与主体如何平衡责任与灵活性关系？政府在公共服务递送过程中如何进入又如何淡出？公共服务递送的可持续性如何维护？政府如何破解公共服务成效的评估困难？这些问题能否得到根本上的解决，还有待于对该项目进行进一步观察和总结。

      

       图2 改革中的公共服务递送系统

       注：图中粗/细实线表示资源的流向，粗实线则体现了政府的优势地位

       (二)权力失衡，组织之间的连结关系较为脆弱

       案例中，政府和具有深厚官方背景的妇联主动促进公共服务供给模式转型，是阳光家庭综合服务中心项目得以发展的关键因素。社会组织、社区工作站尽管没有在资源博弈中占得主动位置，但凭借自身资源优势也在一定程度上制衡公共服务递送过程中的诸多主体，而非仅仅处于被动的、弱势的地位。但项目优势资源毕竟集中在政府，网络终端向政府靠近，导致组织之间的连结脆弱。这其中，问题的一个根源在于官方色彩过于浓厚。由于对财政资源、政策资源的绝对掌握，政府在很大程度上决定了其他公共服务参与主体的行动。妇联的“半官半民”角色，一面要担当官方代言人，执行党和政府的各项指令，维护党和政府的利益，一面又要担当民间特别是妇女代言人，开展自主活动，维护妇女儿童合法权益。官方色彩的浓厚容易导致政府干预，而权力的过度介入往往损害公共利益。

       问题的另一根源在于社会组织培育不足。深圳市以民间社工机构为代表的社会组织迅速发展，但其独立性、可治理性、可持续性等方面仍存在诸多问题。该项目的参与各方充分感到资源供应受到限制，都设法通过发挥各自专业优势，以契约和信任为基础，并通过正式交流和非正式交流等多种形式，不断沟通，实现多边互动与知识共享，维持网络中的自主性和减少不确定性，或者说形成一种资源与自主权之间的替换。但对官方的资源依赖，导致其独立性降低，自主权减少。政府购买服务的方式，决定了民间社工机构在支付社工薪酬之前，必然要扣除一定的管理费、机构运作费用等，这有可能违背非营利组织的“非营利性”。

       (三)对公共服务递送的影响：可持续性不足

       就目前来看，责任缺失与权力失衡，影响到阳光家庭综合服务中心进一步的发展，也制约着公共服务递送的高质量与可持续性。比照香港相关机构的发展而言，深圳市阳光家庭综合服务中心服务的总体规模不大，惠及的人群数量有限，还有很大的提升空间。

       其一，阳光家庭综合服务中心主要作为深圳市的社会建设项目，背后的经费支援主要来自于政府购买服务，经费来源单一化。例如，在项目试点初期，就曾出现项目经费未能到位、项目未配备督导助理和督导、办公用品及开展专业服务时所需费用未能及时报销等问题。尽管开始了企业赞助的尝试，但缺少规模性、长期化的市场、社会支持。如果缺少政府的支持或资金不到位，阳光家庭综合服务中心将难以为继。此外，基于购买服务的政府专项支持，也可能与社工助人的专业价值观产生冲突。

       其二，深圳市社会工作发展尽管在全国发展较快，但总体来讲，发展时间较短，深圳自身培养社会工作人才的能力有限，职业缺乏吸引力、待遇低，而服务需求增长(13)，立足于社区的专业社会工作机构和专业社工缺乏。社会工作作为一项专业服务，需要专业社工提供，但本土社工不足、专业性不强等问题，将在很长一段时间影响社会服务的质量和社会组织的进一步发展。而近年来阳光家庭综合服务中心不断拓展业务领域，已经从服务于妇女、儿童转向全体社区居民，这对提供服务的专业知识和能力提出了更高、更多的要求。此外，该项目也缺少足够的项目管理经验支持。

       五、改进策略与初步结论

       本文以深圳市阳光家庭综合服务中心项目运作为个案，分析了在该项目网络中政府、妇联、社会组织、社区工作站的不同治理角色，厘清各组织主体之间资源优势、网络关系及其组织之间的连结程度，探讨其合作治理模式。由此，发掘资源依赖、合作治理与公共服务递送之间的内在逻辑关系，界定不同合作治理主体的角色定位与资源依赖，突出资源变量的影响力、网络结点的整合性与组织连结的紧密性，但也要防止责任缺失与权力失衡的问题。

       (一)具体的改进策略

       从资源依赖与合作治理的角度来看，需要调整组织间管理策略，整合不同治理角色的复合性、交叉性与模糊性的局面，而具体的改进策略至少包括：

       第一，界定公共服务参与主体的治理角色，明确各参与主体的责任归属，这需要建立一种有效的网络责任结构模式，这种综合性框架应该对设定目标、调整价值观、建立信任、构建激励机制、测评绩效、共担风险、管理变化等七个责任性关键领域制定一系列的战略。(14)这些合作治理主体都致力于公共利益，但在这些具体的战略面前，还是有些不同，为此，应该有效回应不同合作治理主体的发展目标，满足不同的公共价值诉求，推动彼此间的相互信任，寻找多元合作的兴趣点，进行务实的绩效衡量，能够面对突如其来的风险，并适应不断的变革。

       第二，改变资源过度集中于政府的状况，改善网络结点之间的平衡关系，加强组织之间的连结程度，这既需要积极进行政府职能转变改革，不断释放民间参与的政治空间，允许各种公共服务参与主体的合理利益表达，并促进妇联这类政治性群众组织向民间性、自治性、独立性社团的转型，改变“官民两重性”的性质，又需要进一步培育社会组织，鼓励其专业自主，对其工作宗旨、基本职能、组织机构、运作方式、内部监督与激励机制进行明确，并对经费支持、自主管理和社会监督等进行制度化规范等。当然，阳光家庭综合服务中心项目也在尝试与企业合作，引入社会资金。尽管处在起步阶段，但这种尝试无论是对于去政府中心化，还是对于加强社会组织资源能力，都具有积极意义。

       第三，推动社会组织自身能力建设。首先，该项目应加强中立性、自主性，以民间身份主动回应公众需求，并适当寻求政府、市场和社会的帮助。“淡化妇联和政府参与的行政色彩，确保彼此之间是购买服务和提供专业服务的合作关系，而不是组织上的领导与被领导的关系。”(15)这既有利于探索政府职能转换的空间，也将更好地遵循社工精神，并切实把握公众的真正需求。其次，该项目应在拓展公共服务多元化过程中，注意专业化建设。多元化将有利于摆脱过分依赖政府的单一支持，但也面临专业化服务不足的风险，为此，要积极拓宽发展思路，推动多元化与专业化并举，吸引和培养优秀的项目运作管理人才、专业社工人才。最后，推动、引入第三方评估机制。改变以往注重短期效益的活动，转向专业化的个案、小组和社区社会工作的积累，增强绩效考核的外部压力，确保社区居民得到专业化的、高质量的服务。

       (二)初步结论

       这一案例的初步结论在于，在公共服务递送过程中，各参与主体之间关系并非完全一致，当政府或市场独占公共服务供给时，各参与体之间关系往往相对独立，其资源流动往往属于单向流动；当各主体之间达成一种伙伴关系，其存在一种相互依赖的关系，其资源流动则属于双向或多向流动。公共服务参与主体在最大限度地保留自主权和独立性的同时，也试图加强与其他组织的联系，进而缓解自身资源的脆弱，也就是在不同程度上存在着一种依存关系，即一种资源连结关系。通过有效设计，不同组织充分发挥资源优势，以网络为基础，扮演不同的治理角色，相互之间紧密联系，形成资源的依赖、互换、共享、循环与共生，确保资源的最优配置，实现公共服务可持续递送的合作治理模式。当然，这种模式也存在责任归属模糊、资源过于集中于政府等问题，要求进一步的公共治理变革。

       本案例的积极意义在于，政府拓展各相关组织参与公共服务供给的空间，发挥各自优势，各取所需，各尽其能，这种尝试为地方政府职能转变，公共服务供给模式的改革，以及治理本土化的可能性提供了宝贵的经验累积。

       注释：

       ①本部分根据原有访谈记录及以下资料整理：郑英：《深圳市妇联整合、借助一切可以利用的资源和力量，积极探索公共服务新模式——爱心企业助力阳光家庭综合服务中心》，http://szsb.sznews.com/html/2010-06/21/content_1120566.him；深圳市妇联宣教部：《阳光家庭综合服务中心转型升级添新风景——中海怡翠社区服务中心和三联社区服务中心正式挂牌》，http://www.szwomen.org.cn/detail.aspx? cid=121592；深圳市妇女联合会：《深圳市妇联“阳光”系列服务项目》，http://www.szwomen.org.cn/detail.aspx? cid=119466.

       ②敬乂嘉：《合作治理——再造公共服务的逻辑》，天津人民出版社2009年版，第172－183页。

       ③张康之：《走向合作治理的历史进程》，《湖南社会科学》2006年第4期。

       ④［美］杰弗里·菲佛、杰勒尔德·R.萨兰基克：《组织的外部控制——对组织资源依赖的分析》，闫蕊译，东方出版社2006年版，第44页。

       ⑤［美］W.理查德·斯科特、杰拉尔德·F.戴维斯：《组织理论——理性、自然与开放系统的视角》，中国人民大学出版社2011年版，第219－220、269页。

       ⑥转引自：江岷钦、孙本初、刘坤亿：《地方政府间建立策略性伙伴关系之研究：以台北市及其邻近县市为例》，《行政暨政策学报》(台北)2004年第38期，http://pa.ntpu.edu.tw/ntpu_dep/content.php? sno=0000470.

       ⑦［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《网络化治理》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第7、21－35页。

       ⑧Coston,Jennifer M,"A Model and Typology of Government-NGO Relationships",Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,Vol.27,No.3,1998,PP.358-382.

       ⑨叶志卫：《采取“社工＋妇工＋义工”联动模式：两家“阳光家庭”转型升级》，《深圳特区报》，2012年9月15日第A04版。

       ⑩在某种程度上，这回应了学者对深圳市“阳光家庭综合服务中心”未来发展的思考：“应该朝向机构独立的模式，还是应继续作为妇联一个外派服务单位？两种模式皆有可取之处，但不同的运作模式，其管理办法又应如何设计和推行？”参见：罗观翠：《深圳的阳光》，《中国社会导刊》2008年第10期。

       (11)张羽、陈星星：《资源整合与多元化服务：阳光家庭的本土实践》，《社会工作上半月(实务)》2009年第9期。

       (12)钟良、金城：《让社区回归社会：深圳花果山社区自治试验进行中》，《21世纪经济报道》，2013年1月25日。http://epaper.21cbh.com/html/2013-01/25/content_58915.htm? div=-1.

       (13)管亚东：《深圳六成机构缺乏社工人才》，《深圳商报》，2013年9月6日。http://szsb.sznews.com/html/2013-09/06/content_2613716.htm.

       (14)［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《网络化治理》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第107－133页。

       (15)赵丽杰：《社会工作机构服务模式研究——以深圳市阳光家庭综合服务中心为例》，南京大学硕士论文，2012年，第44页。

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