论政策执行中的政策规避，本文主要内容关键词为：政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政策规避的界定及其现实表现形式
公共政策是公共管理的基本手段和方式。公共政策包含政策制定与政策执行等阶段，而政策执行是实现政策目标最直接、最重要的阶段，它从根本上决定着政策问题能否解决、政策方案能否实现以及实现的程度和范围。对处于急剧社会转型阶段的中国而言，在经历了以放权让利为主线的24年改革，打破了中央高度集权和集中管理的传统政治—经济体制之后，公共政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行的范畴，或者愈来愈密切地与政策执行相关。诸多事关中国经济社会发展的全面而重大的公共政策，能否达到预期的政策目标和政策效果，关键还在于它们能否得到广泛的认同、支持和强有力的贯彻执行。而改革过程中出现的秩序、失范和日愈严重的权力腐败等问题很大程度上都源于许多科学合理的重大政策在执行过程中被扭曲、变形甚至消解，人们形象地把这一相当普遍的现象称为“上有政策，下有对策”。
所谓政策规避，就是对政策执行偏差、政策执行走样及一切背离政策目标的政策执行行为的理论概括。政策规避一方面指政策执行主体在实现政策目标的过程中，尽管名义上、形式上符合政策要求，实际上却有意歪曲、偏离了政策目标，甚至与政策目标完全背道而驰；另一方面也指政策执行主体不顾客观条件和形势发展的变化，有意或消极不作为地机械照搬政策，致使政策目标不能实现或不能完全实现。反之，政策主体如果能够把握政策的精神实质，创造性地执行和完善政策，最大限度地实现政策目标，这就是政策创新。当前，政策规避的现实表现形式主要有：
1.政策敷衍：主要指在政策实施过程中，执行主体仅做表面文章，只搞政策宣传而不务实际，不采取可操作性的政策执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。或被动坐观，观上面的招数，等新政策出台；观上面的态度，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。在这种情况下，容易错失政策执行的良机，影响政策问题的解决和政策目标的实现，从而使政策成为一纸空文。这种阳奉阴违、外紧内松、敷衍塞责的“软拖”、“硬泡”对策，是政策规避常见表现形式。
2.政策损缺：一项政策往往由相互依存、有着共同政策目标的若干小政策组成，一些政策执行主体却对政策“断章取义、为我所用”，符合自己利益的部分就执行，不合自己利益的就不执行。这种选择性执行使完整的政策在执行中残缺不全，政策的整体功能难以发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。
3.政策附加：主要是指政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套，自行其是，谋取私利，从而导致政策变形。
4.政策歪曲或替代：是指对政策的精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致政策失真甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。它们表面上一致，但其政策内容、政策目标、政策性质已发生根本变化。这是一种极为严重的政策规避行为。
5.政策照搬：主要是指在政策执行过程中，执行主体机械地照搬照抄，“原原本本传达，原封不动落实”。这样呆板的政策执行往往不但不能解决具体问题，相反还会把责任推给政策本身，推给政策制定者，认为政策问题之所以不能得到解决，是政策本身质量有问题，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。
二、政策规避的形成机制分析
（一）利益是政策规避的内在动因
首先，政策执行主体在政策执行过程中必然进行成本收益预期。公共政策的实质是对利益和资源的调整划分，而政策的最终执行者又都是有着自身利益追求和行为倾向的人，他们在政策执行中不可能做到“价值中立”，而是必然进行成本收益预期。如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对被剥夺感。这种利益受损心理直接导致政策规避的产生。政策实施的结果总要造成部分人受益和另一部分人受损。随着市场经济的发展和多元化利益格局的形成，中国社会已经具备不同利益主体组成的社会群体和阶层。这些群体固然是相互影响和相互促进的，但也是彼此制衡、相互竞争和冲突的。政策在制定公共政策时，很难面面俱到地考虑到各方面的利益，使不同阶层和群体，不同地域和个人的利益都能得到表达和满足。因此，如果一项公共政策威胁到执行者的自身利益，执行者无论出于公心或者私心，都有可能抵制和规避这一政策，从而使该项政策很难顺利有效地执行。
其次，公共政策执行弹性大大助长了政策执行主体的趋利冲动。任何政策都不是绝对刚性的，政策规定与政策执行之间总是存在回旋余地。这样，政策执行主体的成本收益预期也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作用，他们会尽力去降低政策执行的风险，努力争取自身利益的最大化。
再次，公共政策自身缺陷极易诱发执行主体的政策寻租。从根本上说，政策自身缺陷是政策供给质量问题。这种缺陷表现在，有的政策方案不正确不合理，不符合社会发展要求和人民根本利益；有的政策不具体不明确，没有科学界定政策活动主体的职权责任和活动期限；有的政策体系不配套不科学，新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策之间在目标、内容和效应上相互冲突等等。政策自身的缺陷会弱化政策的外部经济性，削弱政策体系的良性合力和放大不良效应，从而引发执行主体的政策寻租。政策寻租是利益驱动下政策规避的极端形式。
（二）政策执行机制缺位是政策规避的外部制度原因
1.政策执行的权力配置机制不合理。它在纵向上，表现为执行权在不同层级之间的配置不合理，即在中央和地方政府之间，地方各级政府之间，以及同一组织内部各个层次之间存在执行权的分配问题。如有的政策执行权过于集中，不利于调动下级组织的积极性，不利于因地制宜按具体情况办事，容易产生一刀切，从而导致政策敷衍和政策照搬；有的政策执行权又过于分散，执行主体往往各自为政、自行其是，从而导致政策替代和政策附加。它在横向上，表现为执行权在不同地区和不同职能部门之间的配置不协调、不明确。政策执行权力的横向合理配置，一直是科层制中难以解决的课题，当前存在的主要问题有：(1)把配置理解为分割，各机构各自独立行使其所享有的政策执行权，彼此间缺乏协调配合，从而导致政策封锁和政策垄断；(2)当执行某一政策的综合协调机构挂靠到具体职能部门时，其它相关职能部门又倾向于少参与，使社会综合政策演变成为单一部门的专项政策，从而导致政策变形和失真；(3)当执行权力配置不明确时，如果政策执行有利可图，各机构就会相互争夺执行权，导致政出多门和政策寻租；如果无利可图，则又会出现执行敷衍或执行中断。
2.政策执行的信息沟通机制不健全。从信息论的角度来看，公共政策执行是一个信息的发散和汇集过程：政策执行主体一方面向社会释放、传递有效信息，另一方面要不断从社会获取有利于政策执行的大量信息。在这种信息交流和信息互动的过程中，政策内容、指示、命令、法规（则）、政纲等首先在政策接受者中进行有效的传递、磨合和融合乃至认同；同时，政策执行者和政策评估者必须保持同政策接受者的密切信息沟通，根据反馈信息及时调整执行方案和执行策略或者准确评估政策执行效果和进行执行再决策。良好的信息沟通机制恰恰是这种全方位、多层面、立体式信息交流的基础。然而，信息沟通机制的不健全，使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面，政策制定与执行缺乏公众参与机制，政策透明度低，政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知，或道听途说、一知半解，因而难以在短期内认同这一政策，政策执行难度和风险当然加大。另一方面，政策执行缺乏信息反馈机制，政策执行盲目性大，政策评估缺少依据，政策效果难以认定。从控制论的角度来看，政策执行其实是一个信息的控制过程。然而，没有良好的信息沟通，这一过程是无法有效控制的。因此，政策执行过程中信息渠道不畅，信息沟通失灵，政策规避在所难免。
3.政策执行的监控机制欠缺。监控是管理的重要环节，也是政策执行的重要手段。从理想的政策方案到现实的政策结果之间存在诸多不确定性，监控的主要目的就是减少这些不确定性。监控的另一目的是，当政策执行出现新情况新问题时，能够及时采取措施进行调整补救和再决策。当前监控机制的主要问题有：(1)政策评估机制不科学。一方面表现为评估的动机不良，要么借评估作为炫耀工作绩效、沽名钓誉的手段，要么借评估来掩盖政策执行失误和推卸责任。另一方面，缺少正确的评价标准和评价方法。政策评估倾向于用价值判断代替事实分析，用定性结论取代定量结论，评估结果难以作为政策执行的考核依据，政策规避难以及时认定。(2)责任追究制度缺损。这表现为政策执行过程缺乏有力的监督，执行者的政策规避难以及时发现和纠正；政策执行效果缺乏明确的考核，难以认定和划分执行者的执行责任；政策执行考核结果缺乏必要的赏罚措施，政策规避不能查处，政策创新没有动力。(3)执行再决策机制弱化。任何公共政策都是对社会政策需求的滞后反应，这种政策时滞表现在：提上议事日程的政策问题和政策需求的认知时滞；政策规划及理想政策方案的选择时滞；组织政策方案实施的启动时滞。政策时滞的存在决定了政策执行过程中必须进行再决策，以解决新问题和调整原政策，从而最大限度地实现政策目标。执行再决策是政策执行不可缺少的调控机制，再决策机制的弱化必然削弱政策执行的有效性，导致政策过时失效和政策目标落空。
三、防范政策规避与推动政策创新
1.整合国家利益、局部利益和个人利益。政治体系的整体性、统一性、合法性客观上要求政治体系内各层次、各要素的利益整合。社会主义国家的利益是个人利益、集体利益、国家利益的统一体，是全局利益与局部利益的统一。否认这种统一，就是把个人利益、局部利益与全局利益、国家利益相对立。因此，利益整合就是在承认个人利益、局部利益、全局利益、国家利益相对独立和差异性的前提下，强调个人利益、局部利益服从全局利益、国家利益，当它们之间发生冲突时，应把全局利益、国家利益放在第一位。利益整合包括两个基本方面：一是纵向的利益整合。主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。实现纵向利益整合关键是克服狭隘的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为。二是横向的利益整合。主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与人民之间的利益整合。通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。
2.提升公共政策的可操作性，减少政策执行弹性。利益差别的客观性决定了下级执行者在政策执行的灵活性环节中具有采取使上级政策失真行为的内在冲动。政策执行弹性越大，中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率越大；政策执行所经受的利益筛选次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，政策失真的频率和幅度也就越高。要提升公共政策的可操作性，必须处理好政策制定者与执行者之间的利益差别，合理掌握公共政策的回旋余地，尽量减少执行弹性。只有公共政策具备很强的可操作性，执行者才容易把握政策精神实质和正确实施制定者的意图，从而使政策措施通过执行者发挥出巨大的威力；反之，或纵之过宽，弹性过大，或苛之过严，过于琐碎，使执行者不知所云或无所适从，必然导致各行其是，制定者亦无法对执行者进行正确的监控。由此可见，公共政策的可操作性是衡量公共政策供给质量的重要标准，也是提高政策权威性、防范政策规避的重要环节。因此，对关系国计民生、社会稳定的公共政策，要明令坚决执行；对一些确需各地结合实际情况执行的政策，其贯彻意见、实施细则和措施，必须报政策制定机关批准。
3.健全政策执行机制。(1)完善政策执行的管理体制。其主要目的是处理好政策执行机构内部及其与其它组织机构的各种关系，使之运转协调、工作灵活，为政策的顺利执行提供根本的组织上和制度上的保障。(2)健全信息沟通机制。特别要加强信息反馈系统的功能，使信息反馈经常化、制度化。要确保信息沟通的广度、深度和真实度，建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络，增加政策执行的透明度。(3)建立有效的政策执行控制机制。政策控制是政策运行不可缺少的环节和手段，是使政策达到预期目标而对整个政策执行过程及其要素进行监控和纠编的过程。只有实行有效的政策监控，才能防止政策执行规避并根据不断变化的客观情况调整、完善政策。建立政策执行控制机制，就是要建立两个连动和循环运作的子机制，即政策监控机制和政策调控机制。政策监控机制的运作是通过对政策执行前、执行中及执行结果的预测分析和比较分析来监督政策执行的各个环节。政策调控机制的运作是通过制定调整方案或纠偏措施，对政策执行的目标、范围、力度等进行调整和更新，从而实现执行再决策。建立政策控制机制首先必须确立一定的机构和制度。要设立专门的政策执行监控部门，建立健全政策执行控制的一系列制度和规程。然而，有了一定的制度和规范并不等于政策规避能自动消除。因此，良好的政策控制机制关键是要建立行之有效的风险预警机制和责任追究制度，能够对政策执行情况及时跟踪监督控制，对由于政策执行失误而造成损失的执行者，能够及时追究其责任。其次，有效的政策控制机制必须有科学的评估制度为基础。在评估标准和方法上要坚持价值判断与事实分析、定性分析与定量结论相结合的原则；在评估时间上要充分考虑政策执行的“时滞效应”及“连带效应”；在评估主体上要将公众评估纳入决策中心的议事日程；在评估结论上要鉴别执行效果的优劣并区分政策规避与政策创新。
4.推动政策创新。任何政策的执行都必须与政策实施地的实际情况相结合，政策和实际的结合过程就是政策执行主体进行政策创新的过程。因此，首先必须弄清政策规避与政策创新的区别。一般说来，在政策目标的趋向性上，政策规避是对政策目标的偏离或背离；而政策创新却是服务和服从于政策目标的。在政策措施的有效性上，政策规避的措施不仅不能实现政策目标，反而会引发新的政策问题；而政策创新却在政策执行的程序、步骤、方法上有新的突破并且能行之有效地实现政策目标。在政策结果的外部经济性上，政策规避的结果往往是消极的、有害的，因而对外部产生的影响是不经济的；而政策创新的结果往往是积极的、有益的，因而是外部经济的。由此可见，推动政策创新是防范政策规避的根本途径。亨廷顿指出，一种政治体制首先必须能够创制政策，才能成功地处理现代化面临的问题。[1]对于处在现代化进程中的中国各级政府而言，公共政策执行的一项实质内容就是要不断提升政府的政策创新能力：(1)提供有效的激励结构，从外部提高政策主体的创新意愿。技术创新的实践表明，只有法律明文规定对新的设想、发明、创新等知识的专属所有权才能提供普遍的刺激因素。政策创新也与技术创新一样，需要建立制度化的适合行政系统的创新激励结构，通过对政策创新收益的保护和对创新行为的奖励（物质的、精神的、职位的），不断提高政策主体的创新意愿，降低创新过程中的不确定性和风险。(2)提供有利于创新的内部组织机制。新制度经济学认为，有效的组织是制度变迁的关键之一。[2]这一观点同样适用于政策创新。因此，制度资源的开发应重点培育激励人们勇于创新、敢于创新的组织机制和组织环境。