农民负担与农村税费制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,农民负担论文,农村税费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国农民问题历来是革命和建设的根本问题，在进行改革开放和现代化建设的今天依然如此。农民问题的核心是农民利益问题，它与农民负担密切相关。现阶段农民负担是农民无偿向国家、集体等公共部门支付的剩余产品和劳务的总称，实际就是国家、集体等公共部门在农民个人收入分配中的一种扣除，它体现了国家、集体和农民三者之间的利益分配关系。农民负担是否合理不仅关系到农民利益能否得到保障，而且关系到整个农村经济的发展和社会的稳定。因此，合理确定农民负担具有十分重要的意义。
一、当前农民负担的基本状况
现阶段农民负担包括直接负担和间接负担。直接负担主要由四部分组成：一是国家税收，主要包括农业税、农业特产税、屠宰税（有的地方已取消）；二是向集体组织交纳的土地承包费，包括“村提留”（公积金、公益金、管理费）和“乡统筹”（农村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费）；三是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费；四是按国家法规规定，农村劳动力每年应承担的义务工和积累工，用于农田水利基本建设和当地修桥筑路等公益事业。农民的间接负担主要指由于二元经济结构带来的工农业产品价格的“剪刀差”等暗中向农民转移的负担等。本文以下所称农民负担则是特指农民直接负担。
当前，税和费作为农民负担的主要组成部分，费负大大超过了税负，税收没有在理顺政府与农民分配关系上起到主渠道的作用，农民负担组成极不合理。据统计，1997年全国农民直接税费总额达1143亿元，人均负担130元，占1996年农民人均纯收入的7.1％，其中农业税、农业特产税和屠宰税只占1.9％，而农民交纳的村提留、乡统筹以及其他各项行政事业收费和政府性基金、集资占5.2％，而且这些税外负担还不包括“三乱”数字，据有关方面估计，各种“三乱”大约相当于统计的税费数的20％。
同时，农民负担在总体上表现为负担过重且呈上升趋势。1989—1991年间，农民人均纯收入年均增长8.5％，而同期农民人均负担年均增长17％，高于农民人均收入增幅8.5个百分点。1994、1995年农民人均负担分别以高出收入水平12.6、10个百分点的速度增长。如果将“三乱”数字统计在内，农民的实际负担将会更高。1996年底中央及各级政府加大减负力度，使农民负担急剧增加的势头得到一定遏制。但总的来说，有些不合理负担以更隐蔽的方式出现，农民负担仍在加重。
长期以来，尽管中央和各级政府一直很重视农民减负问题，但农民负担过重问题始终得不到彻底有效地解决。究其原因，在于没有从根本上解决导致农民负担过重的制度性问题。这些体制性根源包括农村税费制度、行政制度、财税体制乃至农村经营制度等，但最根本的还是农村税费制度。农业税收和农村收费既是农民负担的主要组成部分，又是政府（尤其是基层政府）收入的重要来源，作为政府收入制度的农村税费制度的不合理直接导致了农民负担的不合理。因此，要切实稳定并进一步减轻农民负担，促使农民负担合理化，必须要有规范合理的农村税费制度。
二、我国农业税制状况分析
建国以来，我国农业税收一直实行轻税政策，农业税收在国家财政收入中的比重长期处于低水平。从1968—1993年间，农业税占财政收入的比重处于2.1％—3.42％之间，且大多数年份低于3％。1994年农业税划为地方税，地方政府加大了农业税的征收力度，比重有所增加，但仍低于5％，处于低税水平。在计划经济时期，来自农业的财政收入主要有农业税收和工农业产品价格“剪刀差”两种方式，并以后者为主，这就势必要对前者实行轻税政策。同时，人民公社实行的是“政社合一”政体，农业公共产品主要由公社提供，国家并没有相应拨款，在这种情况下实行轻税政策是合理的。随着社会主义市场经济体制的建立和农村改革的不断深化，农村经济、农业生产关系和农业生产能力都发生了巨大变化。从保护农业的角度出发，继续对农业实行轻税的原则是合理的。但由于有关政策没有随着经济形势的变化作相应的调整，使得农业实际税负偏低，农业税收占财政收入的比重偏低。目前，作为我国农民主要税收负担的农业税和农业特产税，其征收依据仍然是1958年6月颁布的《农业税条例》。原先这种建立在高度计划经济体制基础上的农业税制与农村经济发展形势已越来越不相适应，其存在的矛盾和问题日益暴露出来，主要表现在以下方面。
1.计税依据、税率已失去实际意义。一方面，农业税以常年产量为计税依据，而常年产量都是在五、六十年代测定的，至今未作调整，目前的实际常年产量已远远赶出计税常年产量。另一方面，长期以来新开垦的耕地在减免期后没有及时纳入计税土地面积，造成有地无税；同时各种形式的占用耕地使计税土地面积大量减少而未及时核减，造成有税无地。这样一来，计税常年产量和计税土地面积严重脱离实际使得农业税的名义税率与实际税率不相一致。《农业税条例》规定的名义税率为15.5％，而目前全国平均税率仅为3％，造成税负的不合理下降，与日益发展的农业经济极不相称。
2.税制结构不合理。农业税和农业特产税的税种性质不清。从理论上讲，农业税是国家向一切从事农业生产并取得农业收入的单位和个人征收的一种税，具有收益税的性质；农业特产税是国家对生产和收购应税农业特产品的单位和个人就其取得的销售收入和支付的收购金额征收的一种税，具有流转税的性质。对农业特产品单独征收农业特产税，其目的是为了适应农业特产的生产发展，平衡农产品税负，调节农业特产品和基本农作物之间的比较利益，进而调节农产品种植结构，稳定粮食等基本农产品的生产。农业特产税和农业税在税种性质、计税依据、税率、纳税环节等方面都有重大区别，但二者的征收依据都是《农业税条例》，农业特产税仍被作为农业税的一部分，而非一个相对独立的税种，这不但在实际操作中容易造成二者的重复征收，而且严重影响和制约了农业特产税功能的发挥。此外，农业特产税征税环节设计也不尽合理。对应税产品在生产（种植）环节和收购环节分别征收农业特产税，实际操作中两道环节难以严格区分，从而导致重复征税，加重了农民的负担。
3.现行农业税制与分税制财政体制不相适应。分税制财政体制要求在合理确定中央与地方各自职能范围的基础上，根据财权与事权相统一的原则，按税种划分中央与地方的税收收入及其管理权限。在分税制条件下，农业税划为地方固定收入，构成县乡财政收入的主要来源。一方面，从收入的角度看，由于农业税实行稳定负担政策，增产不增税，相对于农村经济的发展而言，农业税收规模日益下降。同时，一些具有税收性质，适于以税收形式收取的政府收入却采用了规费形式，并被排除在国家财政预算管理范围之外，形成税收“缺位”。另一方面，从支出的角度看，农村经济建设和各项公益事业的发展需要相应的政府财政支出，特别是在乡镇政府机构庞大，政府供养人员过多，支出缺乏必要的监督约束的情况下，更增加了不合理的支出。政府支出的刚性增长与作为县乡财政收入主要来源的农业税收保持相对稳定的矛盾使得县乡财政收支出现很大缺口，加之转移支付非常有限，因此无法实现财政收支的基本平衡，从而引发税外乱收费，收费“越位”，税费关系紊乱的现象。这其中固然有分税制不完善的因素，但农业税制改革滞后也是一个重要原因。
4.农业税收征管难度大、问题多，由于农业税收征管执法主体不明确，大多由乡镇财政所代征，征收中较多依靠行政手段，加之农业税收任务层层加码，在缺乏有效监督制约机制的情况下，执法易偏离税收政策。同时，征管中税费不分、费搭税车的行为使得农民对税费概念混淆，并对正常的收税也产生抵触情绪。此外农业税收面宽量大、税源零星分散与征管力量不足、征收方式不规范、征管手段落后的矛盾也大量存在。这些都不同程度地影响到农业税收的征收入库。
上述农业税制中存在的问题表明，本应作为县乡（尤其是经济不发达地区）财政收入主要来源的农业税收未能充分发挥其调节政府与农民利益分配的作用，其税负长期处于低水平，组织财政收入、调节经济的职能弱化，形成税收的“缺位”。税收“缺位”将直接导致两个后果：一是国家经济建设和农村各项事业发展因所需财务不足而受阻；二是为弥补财力不足而引发税外收费，在税外收费得不到有效监督约束的情况下，形成收费“越位”，而现阶段农民负担过重则主要源于“越位”收费。
三、对现行农村收费制度的考察
从理论上讲，收费是公共部门在提供商品和劳务时，为达到商品或劳务的效率使用，有选择地向受益人收取的与成本相对应的费用，故又称作政府收费。收费与收税都是政府参与国民收入分配的形式，都以国家行使社会职能为前提，都是国家提供公共物品、满足社会需要的一种方式。但费与税相比，具有自身的特点：1）收费具有有偿性而税收具有无偿性。2）费具有自愿性而税具有强制性，3）收费主要是促进公共物品节约、有效地使用，是缓解拥挤的一种手段，而税收的功能是筹集财政资金和调控国民经济。4）收费是针对特定的公共物品的使用者，收费对象特定、范围狭窄，因而其规模较小，只能是政府收入的补充形式；而税收则是大多数国家财政收入的主要形式，5）收费立项具有很大的灵活性。一般说来，收费的立项权是中央政府和地方政府，收费标准也由其自定；而税收本身具有固定性，税收立法权集中在最高权力机关。费与税的重要区别在于：费的缴纳者从公共部门所提供的商品和服务中直接受益，费用的承担主体与受益主体是一致的，其缴纳的费用数量与受益程度之间存在一一对应的关系。
根据上述理论，目前农村一些收费项目没有明显的利益报偿性，费用承担主体与受益主体、承担数量与受益程度不一致，不符合收费的一般原则，相反却符合税收的征收原则。如村提留中的公益金部分，用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业，这些属于社会公共福利事业。乡统筹费用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业。其中，乡村两级办学是国家九年义务教育的重要组成部分，办教育培养人才是全社会的责任。它不仅有助于本地的农村经济与社会的发展，还是整个国家兴旺发达，提高国民素质的全社会性的基础工作。计划生育是国家的基本国策，不是哪个乡村的局部性工作。民兵训练是国防事业的组成部分，优抚属于由国家兴办的事关社会安全保障的事业，它们都是为全国人民的共同利益服务的，是全社会的共同需要，属于典型的国家财政职能范围。因此，村提留中的公益金和乡统筹属于国家财政性资金，不属于集体财务性资金，应纳入国家财政预算管理，以税收的形式征收。
我国现行的农村收费制度是在1983年全面推行家庭联产承包责任制、撤销人民公社、建立乡镇政府时形成的。由于当时实行城乡分隔、工农分离的城乡管理政策，未在宏观财政收支体制上真正树立全国一盘棋的思想，加之当时国家财政比较困难，乡镇政府为实现其职能所需资金只能自行筹措。筹集资金最简便的方式便是沿袭人民公社时期的传统做法，由农民向集体经济组织交纳提留、统筹。另一种方式便是采用“农民的事农民办”，用“一事一收费”的办法弥补乡镇政府办公益事业之所需。因此，用税外收费来补充国家财政收入有其产生的必然性和存在的必要性。
但由于长期以来，中央与地方财权与事权划分不清，地方税体系不完善，基层政府未建立起稳定、规范的财政收入增长机制，同时财政支出刚性增长，而中央转移支付有限，使得基层政府财政收支矛盾突出。在基层政府通过收费弥补财政收支缺口的过程中，由于对收费制度“创新”权力和对预算外资金的管理使用缺乏约束和监督，加之收费主体实行收支挂钩，受部门、地方利益的驱动，不断扩大收费规模，从而演变为乱收费，形成费大于税的局面。当前农村乱收费主要表现为收费的部门乱、项目乱、标准乱、方式乱和资金使用乱等。农村乱收费严重背离了“等价、补偿、自愿”的收费原则，成为农民不堪忍受的不合理负担，大大超过了农民的经济承受能力和心理承受能力。
作为政府收入的补充形式，弥补财力不足只是收费的一个作用，而不是收费的目的。税收才应是政府收入的主要形式。从表面上看，费大于税是费挤了税，但从费形成的原因看，“税小”又是“费大”产生的直接原因。正是税收的“缺位”造成了收费的“越位”，而收费的越位又反过来加剧了税收的缺位，并加重了农民的不合理负担。
通过以上对农民负担、农业税收制度、农村收费制度的分析可以看出，当前农民负担不合理乃至过重的根本原因在于农村税费制度不合理，在于基层政府收入机制的不合理。因此，规范、减轻农民负担必须改革农村税费制度，理顺税与费的关系，使其规范化、法制化，从制度上保障合理合法的税费征收，杜绝乱收费。
四、农村税费制度改革设想
（一）改革遵循的原则
1.适度减负原则。适度减负就是要按照长期以来对农业实行轻税政策和稳定负担政策的思想，通过规范税费制度，把过重的农民负担减轻并稳在适当的范围内，这是改革的总原则，也是改革的目的，是检验改革成功与否的重要标志。在改革中，既要考虑国家的整体利益和长远利益，也要照顾到农民的局部利益和眼前利益；既要考虑国家财政取得必要收入的需要，也要兼顾农民的消费需要和负担能力。
2.公平负担原则。此原则是在适度减轻农民负担，正确处理好国家与农民的利益分配关系的基础上，进一步解决既定的负担总水平在农民之间如何分配的问题。公平体现在两个方面：一是横向公平，即负担能力相同的农民应承担相同的负担额度；二是纵向公平，即负担能力不同的农民应根据其能力大小承担不同额度的负担，收入多的多负担，收入少的少负担，公平负担有利于保持农村社会的稳定，也有利于税费改革工作的正常开展。 3.规范化原则。要适应市场经济的要求，按照公共财政的理论，逐步建立规范化的农民收入分配方式。要根据税与费的不同性质、特点、征收范围和方式，确定适当的政府收入形式，建立起规范化的政府收入和预算管理机制。要将农业税收作为基层政府财政收入的基本形式和主要形式，充分发挥其组织收入和调控经济的职能作用；将收费作为基层政府财政收入的补充形式，体现谁负担谁受益的原则；将纯粹属于不合理的乱收费坚决予以取缔。
4.法制化原则，市场经济是法制经济，政府的行为也必须用法律来规范和约束。考察市场经济发达的国家，其政府对收费管理的一个共同特点是，公共部门出台任何收费项目都要求有严格和复杂的法律和行政程序，收费的方式和数量都建立在法制的基础上。我国农村乱收费屡禁不止，在很大程度上是源于法制的不健全。因此，农村税费改革一方面要提高农业税收的法律级次和效力，另一方面要把收费行为置于法律的监督和约束范围之内。
5.简便、效率原则。农业税收涉及面广，税源分散，面对的是文化素质普遍较低的农民群众，因此，改革后的农业税制要力求简单易懂、简便易行、操作性强。要尽可能地降低征税成本，提高征税效率。
6.积极、稳妥的原则。当前，农民负担过重积弊太深，已到了非改不可的地步，因此，必须坚定不移地推行农村税费制度改革。同时，我们也应认识到，税费改革是对原有利益格局的调整重组，必然会遇到来自既得利益者方面的阻力。此外，税费制度改革还需要其他配套改革的同步推进。因此，税费改革具有一定的艰巨性和复杂性，不可能一蹴而就，必须稳妥进行，可以先搞试点再逐步推广。
（二）有关改革方案的评价
当前，理论界对农村税费制度改革进行了广泛的探讨，一些试点地区也进行了有益的尝试，主要的观点和做法有以下几种。
1.征收“农业收益所得税”。这种观点是将目前的农业税归并为所得税，对来自农业的生产经营综合所得征收农业收益所得税，而不考虑土地资源的占用状况、农产品品种及产量，取消现行的农业税、农业特产税、耕地占用税以及乡统筹和村提留。其优点是既体现税负公平，有利于调节农民收入的差异，又能简化、统一税制。考察当今市场经济发达的国家，就不存在单独的农业税，其对农业生产者和其他工业生产者的课税政策和基本程序基本一致。从长远来看，这应是我国农业税制改革的大方向、但由于现阶段我国农村市场经济尚不发达，农业生产经营分散，全国2.5亿农户家庭生产单位的收入状况及其变化情况难以测定，且受征管力量、方式、手段的限制，征收农业收益所得税的条件尚不成熟。
2.将农业税、农业特产税、农业税附加等与农业税相关的税种和具有税收性质的乡统筹、村提留中的公益金等都归并为农业税。计税依据仍是计税土地面积和常年产量，税负维持现有农业税负和乡统筹等费负之和的水平，并以此重新设计农业税税率。这种方式虽简化了税制并规范了收费，但将乡统筹等原来以农民纯收入为征收依据的部分改为以计税土地面积和常年产量为征收依据是不妥的，这将造成无地或地少而进行多种经营的农户负担轻，种地的农户负担重，不利于提高农民种田的积极性。
3.改农业税和农业特产税为“农村土地使用税”和“农产品销售税”。其中，“农村土地使用税”占整个税收负担的60％—70％，对农用土地按级差适用较低的多档定额税，对耕地占用适用较高的定额税；“农产品销售税”则占整个税收负担的30％—40％，对不同农产品的销售收入适用差别比例税率。“农村土地使用税”具有资源税的性质，可以调节土地级差收入。其优点是不需评定常年产量、折算粮款，操作简便，有利于加强税收监督，同时有利于贯彻稳定负担和鼓励增产增收的政策，有利于农民提高土地的使用效率。对比较利益不同的农产品销售收入征收“农产品销售税”，则可以调节农产品种种植结构，稳定粮食等基本农产品的生产。这种观点的不足之处在于，我国地形复杂，耕地状况千差万别，土地等级的核定工作量大，且难以核定准确，易导致地区间税负的不公平；同时，农产品市场发育不完善，对众多农户的农产品销售收入难以全面控管。
（三）改革方案设计
针对我国农村税费制度存在的问题，根据税费制度改革的原则，并权衡上述改革方案的利弊，现提出如下方案。
1.完善农业税。1）重新核定计税土地面积，以第二轮土地承包用于农业生产的土地为基础，以实际核查数为准，切实解决有税无地和有地无税的问题，并在此基础上对计税土地实行动态管理，以便根据变化了的计税土地面积相应调整农业税负。2）重新核定常年产量，根据土地状况和以前年度的产量情况，预先设定丰收年度、一般年度和灾歉年度的常年产量，以后每年则根据年成的好坏套用相应年成的产量。3）合理设定税率。由于各地自然条件和生产经营状况的不同，在全国仍实行地区差别比例税率，税率维持在3％—5％之间，体现地区间的税负大致公平。4）取消农业税附加。原农业税附加是在统收统支的财政体制下，为给地方一定的灵活性，主要用于农村修桥修路、中小学教室维修和办有线广播等公益事业而征收的，与原乡镇统筹性质和用途基本相同，应予取消。
2.调整农业特产税。1）将在生产环节征收的农业特产税归并入农业税，其计税依据和计征方式与农业税相同。由于农业特产品的比较利益较高，因而其常年产量的核定要在参照粮食作物常年产量的基础上高出相应的比例。2）将在加工和收购环节征收的农业特产税改为增值税，这样可以避免对部分农业特产品的重复征税。
3.设置“农村公益事业建设税”。将原乡镇统筹和村提留中的公益金等具有税收性质且适于以税收形式征收的部分改为征收农村公益事业建设税，变不规范的收费方式为规范的征税行为，并将其纳入乡镇财政预算统一管理。这可在一定程度上解决乱收费问题。该税的纳税人为一切有收入的农民，课税对象为农民的各种收入，包括从事农业和其他行业的收入。计税依据为农民的全部纯收入，即农民的各种收入扣除其生产性费用和非生产性费用、各项税收及原村提留中的公积金等上交款项后的余额，具体可根据纳税人生产经营情况，在自行申报的基础上，经民主评议、调查核实后确定。该税的税率不宜超过原负担标准5％，可考虑在不同地区实行3％—5％的地区差别比例税率。
4.村民自主决定村提留。根据《村民委员会组织法》的有关规定，作为集体财务性资金的村提留的收取和使用，应充分尊重农民的意愿，由村民代表大会讨论决定，并实行“村务公开”，实现民主决策、民主管理和民主监督。
5.对一部分属于行政性规费性的合理收费仍保留原有形式。但必须完善法律依据和法律程序，并将其纳入预算监督范围。
6.对现有收费项目进行全面彻底地清理。对一切乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派坚决予以禁止，加大打击力度，对禁而不止的一定要严肃查处。
五、改革的配套条件
1.推进农村基层政府机构改革，以转变政府职能为重点，精简机构，裁减冗员，提高机构运行效率，优化政府支出结构，降低行政管理费比重，规范行政管理行为。
2.完善分税制财政体制。费大于税是政府财政收支矛盾激化的结果。因此，要在明确乡镇政府事权的基础上，合理确定乡镇财政的收入来源和支出范围，使其财权财务与承担的职能大体相当。县以上财政要加大对财政困难和贫困地区县、乡财政的转移支付力度，保障基层政府财政收支的基本平衡。防止由于财政原因再度引发乱收费的现象。
3.强化预算管理。对政府收费采取收支两条线，纳入预算管理，实行收支脱钩，专款专用。建立真实、全面的财政预算，提高财政预算的管理水平和预算资金的使用效率，提高预算的透明度，加强对预算支出效果的监督和评估。
4.加强地方税体系建设。按照中央与地方实施分税制财政管理体制的要求，地方应该有相对独立的税收体系。由于各地经济、社会发展状况差别很大，税源情况和对财政收入的需求存在较大差异。因此，应适当下放税收管理权限，使地方政府能够在中央的调控下，依据本地实际确定某些地方税种的设置、税目的增减和税率的调整，以利于地方社会、经济的发展。
5.健全完善立法，为改革提供法律保障。对现行税收法规进行“升级”，提高其法律效力；对收费项目的立项、管理都必须以立法的形式加以规定，强化法律监督和约束。
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