论基层政府法治建设的定位及其发展方向，本文主要内容关键词为：发展方向论文,法治论文,基层论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基层政府法治建设的基本要求
(一)建设法治政府的目标
国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《实施纲要》)和《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的颁布与施行，对政府依法行政提出了更高的要求，对政府工作产生了并将继续产生深远的影响，对全面建设小康社会和依法治国的进程必将产生巨大的推动作用。
《行政许可法》为建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为建立有限政府、有为政府、诚信政府和法治政府，提供了有力的法律保障。《实施纲要》确立了建设法治政府的目标和时限，明确指出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”（注：限于篇幅，这里对建设法治政府目标不予展开，请直接参见《实施纲要》的有关规定。）《实施纲要》明确规定了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，在很多方面体现了《行政许可法》有关“法定的权限、范围、条件和程序”等依法行政的基本内容，这本身就构成了迈向法治政府的一个重要步骤。
(二)基层政府在建设法治政府中的地位
1.基层政府是加强执政能力建设、建设法治政府的基础。
在国家行政体制中，各级政府的地位和性质不同，承担的任务不同，管理方式和方法亦有所区别。相对于中央政府，省级政府的功能主要表现在行政管理的重大决策，在管理对象上的间接性等特点，县、市、区等基层政府的主要功能在于对法律、法规、规章、规范性文件等的具体落实和执行，其行政在管理对象上呈现出明显的直接性；中央政府、省级政府较少直接和管理相对方打交道，而基层政府的日常工作就是直接面对管理相对方，不仅接触面广泛，而且接触密度高，其每一个决定或者命令，往往都与管理相对方的切身利益有着直接的关系。换言之，基层政府是连接中央政府、省级政府和广大人民群众的“桥梁政府”或者称“前沿政府”。从这层意义上，我们说基层政府是加强执政能力建设、建设法治政府的基础，其能否健全体制并正常运行，不仅关系到区域经济的发展和局部地区的政治稳定，而且关系到整个国家的行政管理、社会发展乃至政治稳定。基层政府法治建设的推进，不仅关系到基层政权的稳定，而且关系到整个执政党地位的稳定乃至整个国家的稳定。
2.基层政府和基层干部在建设法治政府的进程中面临着前所未有的新挑战。
我国正处在一个伟大的转型时期。在过去的20多年间，以国家放松规制为基本特征的社会、经济转型，使得人民获得了前所未有的选择自由，成为促进社会发展和经济高速增长的原动力，为取得举世瞩目的成就提供了必要的环境基础。我国不仅解决了亿万人民的温饱问题，而且促使越来越多的城乡居民步入富裕阶层的行列，整个社会呈现出人人获利的帕累托改进式的进步。但是，随着市场经济的发展和改革的深化，自由选择空间的扩张已经接近极限，经济增长不再使每个人受益，由此所产生的结果是各种社会矛盾的表面化和深刻化，新的社会问题与社会矛盾不断出现，社会不和谐因素增多。
政府职能的“越位”、“错位”和“缺位”现象并存，不仅在行政组织内部职能定位不准，中央和地方关系不顺，中央政府、省级政府和基层政府的事务分工不明，上级政府和下级政府的职责不清，而且在行政组织与外部的关系上亦存在诸多认识上的混乱，导致国家、社会、个人乃至政府机关相互之间的诸多利害冲突。针对这种现实，《实施纲要》和《行政许可法》等对政府提出了制度建设和观念更新的双重要求。无论是在沿海，还是中西部，无论是处于跨越小康图谋更高层次发展的阶段，还是处于争取脱困以求致富的阶段，各地的情况虽有千差万别，但有一点却是共同的，即全国的基层政府和基层干部都面临着前所未有的新挑战——历史遗留的积弊以及发展派生的问题，无不需要他们去直面应对；严格的执法要求和淡薄的守法意识之间的冲突，先进的管理设备与滞后的立法规范、适法技术、执法理念、守法公德、价值基准之间的矛盾，以及空泛的蓝图与有限的手段、匮乏的资源等严酷的现实之间的不协调，都需要去认真化解、尽心解决、坚决完成。
二、从案例看基层政府法治建设的定位
《实施纲要》和《行政许可法》等对中央政府和省级政府的影响更多是决策方面的，而对基层政府的影响既有决策方面的亦有具体实施方面的，且更多是具体实施方面的。同时，如前所述，它们也对各级政府提出了制度建设和观念更新的双重要求。
(一)以珠海市立法禁止电动自行车为例看科学决策和民主参与问题
1.案例简介。
《珠海经济特区道路交通安全管理条例》禁止电动自行车在道路上行驶。该条例规定，电动自行车在特区不予注册登记，2005年7月1日起禁止在道路上行驶，外地电动自行车一律不得进入珠海。如有电动自行车用户违反上述规定，罚款500元，如果一个月后逾期不交，没收的电动自行车将予以销毁。
2.主要争点及案例评析。
(1)制定法规范应有法依据并符合上位法。
根据《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)第十八条规定，珠海市作为经济特区，并没有得到该法关于规定应当登记的非机动车的种类的授权。根据《行政许可法》第三十八条、第八条规定，只要公民购买的电动自行车是符合国家标准且已经得到了注册登记的，就受法律保护。珠海市人大禁止电动自行车的上述规定虽然不明显地违反《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第十一条，但是，“没收的电动自行车将予以销毁”即销毁公民的合法财产，显然与宪法和法律保护公民合法财产的精神相违背。
(2)政府应采取引导和规范的方式而不应当采取一味遏制的方式。
根据《道路交通安全法》第五十八条关于“电动自行车在非机动车道内行驶时，最高时速不得超过十五公里”的定性、分道和限速规定，对电动自行车速度过快的可以实行限速；在人行道和非机动车道不分，其他非机动车也一样要和行人共用人行道的情况下，以“它与行人争抢人行道”为由加以禁止显然理由不充分，解决的出路在于规范和引导；至于“它与机动车争抢机动车道”的问题，按照《道路交通安全法》予以处罚就可以了。针对“电动自行车不买保险，发生交通事故索赔困难”的问题，则应广开思路，可考虑将强制保险扩展至电动自行车。对于废弃的电池到处乱扔污染环境的问题，则可以在电池回收方面强化厂家的责任，构筑回收网络社会体系，不仅有利于环保，而且有利于扩大就业，有利于规模经济的形成。总之，一味遏制的僵硬管理模式应当为积极、主动服务的规范、引导模式所代替。
(3)规制和许可的设置、变更都应充分考虑各方利益，诚实守信。
电动自行车目前在中国有巨大的市场，限制电动自行车的发展，将不利于中国经济的发展。且不说将来的负面效应无法估量，就说目前既有的——包括已经销售到公民手中的、在销售商手中的，以及尚在生产厂家手中的——电动自行车，对其禁行也好，销毁也好，都是一笔巨大资产的浪费。就珠海而言，按照电动自行车协会的统计，珠海市民家中的电动自行车4万辆都将报废，以每台2000元计算，珠海全市市民将损失8000万元。8000万元，珠海市委常委、常务副市长冼文可以称其为“少部分人的利益”，但是，少部分人的利益就可以忽略不计吗？这种做法不符合2004年《宪法修正案》关于“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定。更何况，“没收的电动自行车将予以销毁”，这是何等的不具有合理性呀！我们虽然经济发展了，但是，我们还没有赶上发达国家。即使我们赶上或者超过了发达国家，就应该如此“销毁”财富吗？哪个发达国家有这样的先例？！
各地禁止电动自行车的原因比较复杂。就珠海而言，据说主要原因在于珠海早就取消了非机动车车道，电动自行车在特区道路上行驶，不可避免地将与机动车或行人抢道。“为提高道路的通行效率，提高机动车通行速度，应该禁止电动自行车上路。”这说明了原因出在我们的许多城市规划上。既然如此，根据《行政许可法》第八条第二款规定，依法变更或者撤回已经生效的行政许可，必须考虑补偿。以“政府补偿没有先例”为由逃避责任，不是法治政府所应有的姿态。
(4)更新观念，健全机制，科学决策，民主参与。
福州市2003年禁止电动助力车，据说原因在于部分电动助力车质量低劣，速度又快，存在交通隐患，废旧电池污染不易防治，与公交发展战略有矛盾。
2005年珠海立法禁止电动自行车上路，据说是为了提高道路的通行效率，减少道路上机动车与非机动车的通行矛盾，提高机动车通行速度。
笔者认为，上述理由缺乏合理的科学依据。根本的原因，应当是僵化的管理意识在作怪，需要进行观念更新，更新为服务理念、便民理念、民主理念和科学决策理念。
立法不可能令所有人都满意，但是，作为“全体人民的总体意思表示”的立法，必须对各阶层的利益都予以充分的考虑。只有对各方面的呼声和利益真正予以“综合考虑”，实行开门立法、民主立法、科学立法，才能够称得上服务型政府。应该说，对于市民关于要有一定的缓冲期间的呼吁不予充分考虑，仅给市民一个月的时间做准备，这是很不科学的。应该从整个政策和制度上统筹安排——比如，设置相应的期间，让已经拥有电动自行车的市民使用至正常应当报废的年限：此前已经拥有的，可以注册登记；此后购买亦不予限制，但是，明确告知只能使用到前述规定的期限(这里须强调的是，务必明确告知，并广泛深入地进行充分宣教)，将是否购买的选择权交给市民自己，而不宜采取一律不予登记的僵硬做法。
(二)以“杜宝良现象”为例探讨主动服务、诚实信义和政民共治
1.案例简介。
2004年7月至2005年5月，安徽来京务工人员杜宝良在北京真武庙路同一地点违反禁行标志行车105次，均被“电子眼”拍摄记录在案，须交罚款10500元、记分210分。此事经媒体披露后引起广泛关注，舆论称之为“杜宝良现象”。
2.主要争点及案例评析。
杜宝良105次同样的交通违法被累积处罚，既显示了“电子警察”等非现场执法的威力，又暴露出城市交通管理工作上的某些矛盾。从行政法的角度来看，对于实现《道路交通安全法》规定的“安全、畅通、秩序”三大目的，该事件值得我们从两方面进行反思：一方面是如何让公民更好地遵守交通规则；另一方面是如何建立和完善主动服务机制，包括一系列交通标志的设置实现规范化、合理化，交警执法程序的完善，道路设施的整备，以及执法内容的合法、合理，等等。
(1)交管部门的义务。
根据《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》的规定，北京目前有4种方式可供车主及驾驶人员查询交通违法信息：到北京市各区县交通支队、大队办公大厅内使用电子触摸屏；上公安交通管理局网站；拨打收费的声讯电话；定制收费短信服务。
“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人。”然而，同一人在同一地点以同样方式违法105次，却没有及时从管理部门得到警示，这一点成为众多媒体批判北京现行的非现场交通执法制度的重要依据，甚至有人将其作为替违法人开脱责任的论据。
的确，当发现交通违法时，能够及时予以通知并予以教育，有利于及时制止违法，有利于“安全、畅通、秩序”的实现。以此事件为契机，探讨更加合理的告知制度，完善《行政处罚法》关于送达“违法通知书”等忽略了大批量交通执法特点的制度，进行成本效益分析，科学地界定执法者的义务和责任，将有助于北京建设国际化大都市的交通秩序。
(2)交通罚款的目的。
交通罚款问题一直是个热点话题，虽然交管部门对舆论的每一次质疑都有根有据地进行了解释和反驳，却始终无法抹去“为罚款而执法”的印记。“杜宝良现象”引起诸多媒体的关注，有人指出，此事件暴露出执法制度的缺陷，实质上是执法者的失职，客观上则难免造成“为罚款而执法”的恶劣影响，导致社会矛盾，这一执法的实际效果也远远背离了立法进行交通管理的初衷，更谈不上体现立法的精神。
每个人都应当有言论的自由。针对所谓“杜宝良”现象，有人竟然提出如此尖锐的批判，这在一定程度上也反映了人们对维护交通秩序、促进法制建设、构建和谐社会的理解尚存在诸多偏颇。在这方面，政府及其相关职能部门负有重要的说明义务，需要对罚款的目的进行全面而深入的说明，同时，需要对交通执法的目的进行全面、系统而深入的说明，需要对维护交通秩序对于构建小康社会、和谐社会的重要性进行客观的解释和深入的宣传，更需要对市民在维护交通秩序方面的权利和义务进行反复的宣传。
(3)市民的权利和义务。
无论是行人、非机动车，还是机动车，都应当按照相关的法规来享受权利和履行义务。这是维持道路交通秩序的基本要求。对每个驾车人来说，不管交警采用什么形式执法，都应该自觉遵守《道路交通安全法》。非现场执法，是为了惩治那些企图侥幸违法的司机，从而保证每一个上路公民的财产和生命安全，保证一个城市的交通体系和谐运转。正如恩格斯所指出：不强迫某些人接受别人的意志，也就是说没有权威，就不可能有任何的一致行动。西塞罗则强调：法律总是把全民的安全置于个人的安全之上。有人以没有注意交通标志、不知道有“电子眼”摄像，不了解交通规则为由，为违法闯禁行或者超速行车抗辩，甚至以“一年等于白干了”为由来对抗累积的高额罚款，博得媒体和世人的“同情”，攻击非现场执法的合法性和合理性，似乎一切过错都在于交管部门没有及时告知。有媒体甚至明确指出：“暗中执法”导致“杜宝良们”一而再、再而三地犯错。
的确，如前所述，“杜宝良现象”的确折射了目前的执法存在一定的局限性，需要进一步加以完善。但是，“如果价值观和正义观可以是混乱和自相矛盾的，那么一定会被解构甚至崩溃”。“健康的价值观是正常生活的最后防线，任何一种制度安排都不应该导致价值观上的不分好歹，否则会导致长期的难以弥补的社会混乱。”“法律的正当性在于它有着正确的元定理，例如‘法律必须使得任何人都不得从其错误行为中得利’。”[1] 闯禁行或者超速行车，无论如何狡辩，都是错误行为，这和交管部门在告知上的怠慢是两个方面的问题，不应相提并论。“杜宝良们”对处罚决定有疑义，觉得执法不公，可以通过申请复议、或者是提起诉讼等方式解决。这是每个公民所享有的法定权利。但是，法律必须使得“杜宝良们”“都不得从其错误行为中得利”。只有这样，才能避免导致长期的难以弥补的社会混乱。
(4)“杜宝良现象”的意义。
“杜宝良现象”的意义在于，它警示我们认真思考和积极采取相应的行动，以确保法治社会所需要的完善法律和严格执法体制，促进科学执法、公正执法；它也促使我们深刻地认识到，法治社会不仅需要法治政府，更需要公民、法人和其他组织依法履行自己的义务，积极配合政府行政的推行。诚信政府和诚信社会、诚信公民都是法治社会真正实现的重要保证。而对诚信社会、诚信公民的培育，政府尤其是基层政府肩负着异常重大的责任。
三、基层政府法治建设的发展方向
(一)参与型行政模式
1.参与型行政的概念。
在现代国家，行政干预人民生活的领域显著地扩大了。从小孩出生进行出生登记开始，进入学校接受教育，进而就业进入生产、流通、消费的经济过程，享受社会保障、社会福利、医疗救助等行政给付，在探索生存价值、增进文化修养等的人生历程中，在土木、建筑、环境整备等城乡政务推行过程中，直至死亡登记、殡葬、墓地管理等，人的一生在每个阶段都有行政相伴，享受着行政活动所带来的各种各样的好处，也忍受着来自行政的各种限制或者制约，甚至遭受行政权的侵害。尤其是行政活动的专门化、技术化和效率化，相对地削弱了严格意义上的法的支配。现代民主主义原理或者主权在民的原理要求行政必须以民主的且尊重每个公民的权利的形式和方法来实现其目的。为此，对于行政过程的公民参与便成为必要，而基层政府是行政参与的重要舞台。基层政府的地位和职能定位，决定了其最适合于直接民主制度的推行，最适合于参与型行政的展开。所谓参与型行政，亦称互动型行政，是指行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话的行政程序和制度[2]。
2.参与型行政的宪法基础。
建设参与型行政是宪法所确立的参政理念的基本要求。我国《宪法》第二条规定，“一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是参与型行政的宪法根据，也是依法治国，建设法治国家的基本要求[3]。
3.参与型行政的基本内容。
(1)公众对行政的广泛参与和监督。
参与型行政实际上是直接民主和间接民主相结合的一种形式，和选举民主等参政权一样，都是宪政的重要组成部分。参与型行政一方面体现在公众对公共政策活动的广泛参与，另一方面则体现在公众对公共政策的制定和实施的全面监督。其实，参与本身就是很好的监督，监督也是参与的一种形态。正因为二者相互渗透，互为补充，才能够共同构成参与型行政的基本内容。这里分别从参与和监督两个方面来论述参与型行政的基本内容，旨在强调二者的角度不同。在公共政策活动中，为了更好地反映各阶层的意见，要求政府通过听证会、座谈会、论证会乃至公开公共政策草案等方式，广泛征求居民意见。同时，为了更好地将自己的意见反映于政府的公共政策之中，居民亦应当享有组成各种咨询机构的权利，基层政府应当予以支持并诚心诚意地听取其意见，吸纳其建议。这种机制的推行，对于基层政府实现科学决策和民主决策，处理好与辖区内居民的各种关系，具有重要的意义。
(2)强化政府的责任。
强化政府责任，是依法治国的题中之义。在各种行政活动中，有了公民的积极参与，政府便会认真履行自己的职责。参与型行政要求建立经常性的、规范性的制度，使责任制度化、法律化，这是参与型行政的目标，也是政风建设的基础，是依法执政的基本内容，是建设法治政府的具体措施。
(3)注重公民的权利。
参与型行政的宪政基础是公民的参政权。行政民主是当代政治民主的一个重要组成部分，是确保政治民主得以实现的重要途径和手段。行政机关通过诱导、协调、激励等方式，使民众在一个有利的环境中参与公共事务管理，行使自己的行政参与权。民众的参与和监督是政府科学民主决策的保障，是政府履行职责的保障，也是宪法、法律和法规所赋予公民、法人和其他组织的重要权利。
4.参与型行政的过程论。
由于行政的专门化、技术化和效率化，使得行政活动往往给人以复杂而难以理解的感觉。于是，参与型行政相应的也从对行政内容的参与转换为对行政程序的参与。
(1)制定计划和立法过程的参与。
在制定计划和立法过程中，应当采取各种各样的方法和方式，确保公民参与的实现。例如，由专家学者进行基本构想的论证，由市民代表参与草案的制定，举行听证会、座谈会等，公开草案广泛听取有关公民的意见等。
(2)实施过程的参与。
在计划或者立法的实施之际，许多情况下没有为公民参与留有充分的时间和空间。如前述珠海市立法禁止电动自行车。因此，公民参与只能停留在必要且最小限度的新闻发布会上的答疑这种程度。正是由于这样的原因，一旦实施过程中与私人之间发生纷争，往往容易陷入长期化、复杂化，甚至通过行政诉讼亦难以从根本上解决问题，于是，往往导致大量的历史遗留问题，导致越级上访不断。因此，实施过程中的民众参与机制依然具有重要的意义和价值，需要我们认真对待。
(3)评价过程的参与。
近年，随着法制建设的推进，各级政府采取了各种各样的公民参与的方略，包括听证会、论证会等。但是，通过公民参与来对行政活动进行评价的却很少。虽然各级政府热衷于“人民满意的×××”之类的评比活动，但是，对于行政活动本身的评价机制来说，不仅民众的参与机制没有渗入，而且政府系统内部的民主参与机制也不够完善。诚然，在价值观多样化的社会中，对于被迫应对民众需求的基层政府来说，往往很难有充裕的精力来进行科学的民主的行政评价机制的建构。因此，以贯彻《实施纲要》和《行政许可法》为契机，建立和完善行政评价机制，确立评价过程中的公民参与，具有极其重要和深远的意义。
5.参与型行政的界限。
参与型行政，必须是对于所有公民、法人和其他组织来说都具有容易利用的效果。这是因为，参与型行政的意义之一，就是在保护私人的人权及财产不受作为权力的行政违法侵害的同时，确保民主行政的推行，确保各种利益的均衡。与人权保护相关的公民参与适合于由法律予以划一的程序规定，而与确保民主行政运营相关的公民参与，则应当因各级政府的不同而呈现出多样性。
值得注意的是，公民参与一般具有两种功能：它既有将公民、法人和其他组织的意见反映于行政的正面效应，亦有作为行政遮羞布的逆向效应。例如，只选择对行政持赞成观点的人参加专家论证会、听证会或者座谈会等，以“已经听取了各方面的意见，所以……”的形式，谋求赋予某种做法以合法性。又如，在没有全面公开相关信息的情况下，听取一方利害关系人的意见，作出有利于另一方利害关系人的决定，在程序法上虽然符合了法定的形式要件，但同样不具有真正意义上的正当性。因此，在强调参与型行政的同时，还必须强调建立各种会议以及该会议纪要的公开制度，建立各种意见的采纳情况反馈机制和理由说明制度。
(二)主动服务型行政模式
1.有限政府与主动服务的辩证关系。
主动服务的理念与建设有限政府的主张并不矛盾。在参与型行政的理念中，保护私人的权利，乃至保障公民实现广义上的参政权的机会，是基层政府的任务（注：参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条。）。主动服务的理念以“公共权力”的合法、合理存在为前提，是一种新的政府理念，它强调国家和社会的公共利益，也强调公民、法人和其他组织的个体利益，强调公平与效率的兼顾。在主动服务的观念下，不仅要求基层政府在民众提出要求时能够提供优质的公共服务，而且要求基层政府根据其所掌握的信息资源，主动地为需要其服务者提供相应的公共服务。
由于对主动服务型行政的理解不够，我们基层政府的工作人员往往容易以“根据法律规定”或者“上面有规定”为理由来拒绝私人的要求和希望。工作人员往往并不考虑私人的要求和希望是否正确，而是直接拿出“法律”或者“上面规定”予以拒绝，回避由其本身进行“判断”。在推进依法行政过程中，认为国家法律、行政法规比地方性法规、规章尤其是比所谓其他规范性文件更加具有权威，这本来是无可厚非的，而且是应当予以充分肯定的。但是，原则和例外的关系必须引起我们足够的重视。如果法律能够解决所有问题，还要下位规范做什么？如果中央能够承担所有职能，基层政府还有什么存在意义？
基层政府是桥梁，亦是前沿。作为桥梁，应当担负起联结上级机关和人民群众的纽带作用；作为前沿，应当采取有力措施，整备确保公民参与有效性的诸制度，并且，在这些制度得以整备，适当地运用的过程中，应当谋求完善有关中央政府、省级政府与基层政府之间关系的制度。“图难于其易，为大于其细；天下难事，必作于易，天下大事，必作于细。”（注：老子《道德经》第63章。）
2.有为政府与政府职能补充性原则。
有为政府的建构，要求积极创造随时、随地、任何人都能够参与的环境，要求应对市民的多样的价值观、各种各样的生活类型，创设形式多样、内容丰富的公民参与机制。进而，在这些参与过程中，重要的是不要将金钱、时间、信息以及知识不足的人们排除在考虑的范围之外。为此，要求政府进行积极主动的引导，认真对待每一个公民的参与。
长期以来，我们所推行的政务公开，基本上采取了根据相关要求予以公开或者提供网站等平台予以公开这种构造。从“杜宝良现象”可以看出，有必要确立更加积极的政务公开或者行政指导制度。“杜宝良们”开车数年，却声称不知道交规，不认得禁行标志，不知道被“电子眼”拍照，等等。我们没有必要去谴责他们没有很好地履行公民的义务，没有很好地履行驾驶员的义务。我们可以从主动服务和有为政府的角度出发，在一定的法规范和政策的立案、执行之际，进行积极的宣传、指导和信息公开，通过各种形式的行政参与，使得法规范和政策的精神和内容家喻户晓，直至化为相关每个人的行动。
当然，为了建构有为政府，就必须规范公务人员的行为方式，强化公务人员的奉献精神、服务意识和爱岗敬业的价值观，使政风不断得到好转，服务不断得到优化，效能不断得到提高，执政能力不断增强。只有公务人员确实树立了服务意识，以健康活泼的姿态，积极而认真地对待每一项来自公民、法人和其他组织的要求，形成“通风”良好的工作环境，才能够确保政府职能不越位、不缺位也不错位，及时而充分地回应个人和社会的各种需要。
(三)构建和谐社会与多样化的利益调整和纷争解决机制
1.重视调查研究，揭示事物的内部联系。
研究构建和谐社会，最重要的是研究存在哪些不和谐的问题，以及如何解决问题。
从方法论的角度看，“总得要提出一个什么问题，接着加以分析，然后综合起来，指明问题的性质，给以解决的办法”，以克服“幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋的形式主义的方法”，“使大家学会应用马克思主义的方法去观察问题、提出问题、分析问题和解决问题，我们所办的事才能办好，我们的革命事业才能胜利”（注：参见毛泽东著《反对党八股》(1942年2月8日)。）。重视调查研究，创造“通风”良好的工作环境，都需要重视参与型行政的推进。
2.推进参与型行政，建立参与型政治制度和纠纷解决机制。
要实现和谐社会，根本的问题是寻求建立使人民能够成为现实政治的积极参与者的制度和机制，使各个社会阶层有相应的渠道来参与制度和政策的制定、监督及完善过程，而不是仅仅被动地接受制度和政策。同时，还必须建立使各种利益冲突和矛盾纠纷都能够得以及时化解和圆满解决的系统制度。这是解决近年来频频发生的严重社会问题及社会冲突的根本途径，也是前述参与型行政模式的基本使命。只有建立公平的政治机制和公正的纠纷解决机制，才会达到政策上和制度上的正义，从而达到社会的和谐。正如亨·乔治所说：高于道德的东西必须基于公正，包含公正，并通过公正的途径去获取。
3.正确认识并充分重视行政信访制度。
畅通信访渠道，是保障公民的建议权和申诉权，让政府有关部门及时了解社情民意并迅速化解社会矛盾，切实保障信访人的权利，实现参与型行政或者政民协作型行政的重要措施。
宪法保障公民的权利，信访是实现宪法所保障公民权利的重要途径。要实现问题解决于基层的目标，不能靠一味阻拦、压制上访的方法。只有认真疏导，切实解决相关问题和矛盾，才能消除不安定因素，实现和谐共治状态的目的。公民、法人或者其他组织享有行政介入请求权，行政机关则负有行政介入的义务。行政信访是实现行政介入请求权的重要途径。
在信访制度改革的过程中，有人提出“弱化信访权利救济功能”的观点，这是值得商榷的。面对信访制度存在的困境及其现实矛盾，尤其是面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张和诸多社会问题，有人提出了“减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访”的主张，认为信访制度由于功能错位，消解了国家司法机关的权威，客观上造成了中央政治权威的流失，带来了严重的政治迫害和政治激进主义（注：于建嵘《信访的制度性缺失及其政治后果》，燕南评论2004年12月5日。）。该观点颠倒了信访制度功能错位与司法机关权威和中央政治权威的流失之间的关系，其主张当然是不能成立的。
我们必须正确地认识到，行政信访是人民直接请求有关部门解决实际问题、维护自身权益、惩处腐败行径的一种现实选择，是实现行政介入请求权的重要途径，是行政救济法中的一个重要的构成部分。在法治仍不完善的现行政治体制下，如果取消了信访制度将使广大公民丧失权利救济的手段，陷入一种求救无门的境地（注：李新华《新阶段中国信访制度创新的问题与改革取向》，燕南评论2004年12月5日。）。即使在法治非常完善的日本，类似于我国信访的行政相谈(咨询)依然发挥着极其重要的作用。在日本，行政咨询不需要复杂的程序。既可以直接访问行政评价事务所及行政咨询委员，也可以通过电话、书信、传真、因特网等，轻松愉快地予以咨询。(见图1)
附图
图1：日本行政相谈
日本的经验告诉我们，相关部门的信息传达作用非常重要。按照这种模式，一切矛盾、纠纷都应当处理于基层。无论是什么问题，无论采取什么形式，对行政的意见、建议和要求、希望都能够最终送达相关部门，并得到相应的处理和答复，当然有利于各种不平、不满、不忿的消解。在这里，制度起到了支撑作用，而全心全意为人民服务的公务员则是该制度发挥作用的“软件”保障。
我国信访制度为政府与人民的沟通提供了渠道，能够反映民意，缓解社会矛盾，对社会稳定、建立和谐社会起到很好的推动作用，既可以促使政府高效地处理工作，保护广大人民群众的利益，也可以防止腐败、防止暗箱操作、纠正错误决策。我国既有的信访制度有着广阔的发展空间、充分的理论基础和坚实的制度支撑。因此，通过信访的途径实现对公民权利的救济，应当不断加强和完善，与其他救济途径相协调、整合，形成更为完备的权利救济体系。
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