欧盟预算及其对我国预算制度的启示，本文主要内容关键词为：预算论文,欧盟论文,启示论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F811.3 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)12-0096-05
一、引言
战后世界政治与经济发展的一个重要事件就是欧盟一体化，它是欧洲政治经济发展的产物，其目的是消除欧洲内部的各种障碍，加强成员国间的经济联系，促进协调发展。如今，经过60年左右的一体化进程，欧盟成为世界上经济一体化水平最高的一个区域经济合作组织。欧盟发展的核心在于治理理念和治理方式。首先，欧盟在机构上不同于一般的国际组织，已经形成了一种超国家的组织架构，对成员国的政策具有实质性的约束力。其次，在成员国的关系上坚持以法治和规章制度为基础的治理模式，同时兼顾务实原则和灵活性，在诸多领域建立了有效的协调机制。第三，在欧盟区域经济协调发展上，欧盟政策不仅致力于建立统一的市场，同时也通过欧盟财政手段解决各成员国发展不平衡问题、提高欧盟整体的竞争力和增强联盟的团结和凝聚力。
欧盟预算不仅是欧盟各个机构运作的财政基础，也是欧盟实现政治目标和经济目标的资源基础。欧盟预算从规模上大致占欧盟GNI的1％左右，但却具有重要的经济影响和政治影响。欧盟地区政策通过欧盟预算对经济落后的成员国和地区进行支持，缩小成员国间的发展差距，促进欧盟经济结构的合理化以及成员国间的协调，推动了欧盟一体化的发展以及欧盟作为整体的竞争力，为欧盟作为一个政治组织不断扩张提供了经济基础。
我国当前存在的地区区域发展不平衡现象与欧盟成员国间的发展不平衡具有一定的相似性。尽管在促进区域协调发展上，欧盟与成员国之间的关系与我国中央政府与各个省区之间的关系，在政治架构、区域政策设计以及实施上存在差异，但是欧盟预算的制度框架以及实施对我国财政制度的改革与发展以及财政制度和国家发展规划之间的协调具有重要启示。
二、欧盟预算框架
欧盟预算制度的框架设定是欧盟发展目标和平衡欧盟国家间利益共同作用下的产物。20世纪80年代，欧盟共同体的财政系统在政治上以及制度上的平衡出现了前所未有的紧张。有预算决定权的欧洲议会和欧盟理事会两方在义务性支出(指那些具有法令根据的支出)和非义务性支出(指那些可以被削减的拨款的支出项目)两个方面经常发生冲突，年度预算的制定越来越难以协调，导致欧盟预算与欧盟发展的目标的要求之间的不匹配。基于此，欧盟决定引入一个制度框架以确保年度预算的制定以及年度预算与欧盟长期政治和经济目标的统一，欧盟跨年度财政预算展望系统(financial perspective system)就是在这样的背景下产生的。总体说来，欧盟预算系统包括跨年度财政展望系统和年度预算两个部分。两者之间的关系是，前者是后者的指导，后者是前者在各个年度的具体实施。
1.财政展望系统
欧盟的财政展望系统有两个基本特点：跨年度和跨机构。欧盟财政展望系统的时间跨度一般为5年到7年，由欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会三方通过协调决定，在主要的预算优先级方面达成一致。这些预算优先级的确定设置了一个跨年度的财政框架，以预算展望的形式出现。财政展望对预计支出的额度及支出结构做出说明，其目的是加强预算纪律、确保总支出的增长受到控制以及预算过程的有效运作。财政展望对欧盟财政支出设置了“双重封顶”(dual ceiling)，包括对总支出额度设置封顶和对每个支出类别设置封顶。预算支出对于各项拨款的额度是根据欧盟在给定时期的政治优先级确定的。总体来说，跨年度财政展望具有两方面的功能：第一，跨年度财政规划为欧盟在既定时期的整体发展目标提供了财政基础，确保欧盟的战略目标的实施；第二，欧盟财政展望系统也保证了财政展望系统所涵盖的时期内，年度财政预算的稳定性和连续性。
第一个跨年度财政展望系统始于1988年，涉及1988-1992年期间的财政展望，其目标是为实施《单一欧洲法案》(Single European Act)提供资源。此后，财政展望这一框架就被确定下来：1992年制定了涵盖1993-1999年的财政展望框架(得洛斯Ⅱ提议，Delors Ⅱ package)；1999年制定了“千年议程”(Agenda 2000)，时间跨度为2000年到2006年；2006年制定了2007-2013年间的财政展望框架，突出了欧盟的发展目标，涉及可持续增长(包括为增长和就业提高竞争力和为增长和就业提高凝聚力)、保护和管理自然资源(包括市场支出以及直接支付)、公民权、自由、安全以及正义、欧盟作为世界的重要参与者、行政和补偿。其中，在可持续发展方面，欧盟财政展望系统的计划预算额度为整个预算支出的44％；在保护和管理自然资源方面，预算支出占43％(见图1)。
图1 2007-2013年欧盟预算支出结构
资源来源：Investing in our common future，EU
2.年度预算制订
欧盟年度预算规划覆盖每年的1月1日到12月31日，其制订需要遵循跨年度财政展望，并且也体现了跨机构协调的特征。年度预算首先由欧盟委员会提出一个初步预算草案(preliminary draft budget)，欧盟委员会的预算草案一般要经过欧盟议会和欧盟理事会的两次讨论，涉及对预算总额以及预算在各项目的使用方面的讨论。在这一过程中，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会之间进行正式沟通，其中，欧盟议会和欧洲理事会两方对预算具有决定权。年度预算的制定需要遵循欧盟272号条款、财政规章(the Financial Regulation)以及欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会三方的机构间协议。总体来说，欧盟年度预算的确定需要经历以下几个主要的过程，其中包括欧盟委员会提交初步预算草案、欧洲理事会的第一次审核、欧洲议会的第一次审核、欧盟理事会的第二次审核和欧洲议会的第二次审核。
(1)欧盟委员会提交初步预算草案
欧盟年度预算起始于欧盟委员会准备初步预算草案。每个欧盟机构都对本部门的预期支出做出一个估算，这也是欧盟委员会准备初步预算草案的基础。一般来说，欧盟委员会会在四、五月份做出初步预算草案，然后提交欧盟理事会第一次审核。
(2)欧洲理事会的第一次审核
欧盟理事会的第一次审核通常发生在7月。经过欧洲理事会的第一次审核，初步预算草案才能被称之为“预算草案”。在欧盟理事会第一次审查初步提案以及在咨询了来自欧洲议会的代表以后，欧盟理事会对初步预算草案提出意见，任何的修改都是基于有效多数(qualified majority)原则。如果欧洲理事会希望修改提案，它必须参考欧盟委员会以及相关机构的意见。在欧盟理事会完成审核之后，预算草案将会被送交到欧洲议会审核。
(3)欧洲议会的第一次审核
欧盟理事会通常会对初步预算草案做出一些修改，然后将预算草案送交欧洲议会。如果欧洲议会最终同意该草案，那么预算案就被视为通过了。一般来说，欧洲议会对预算案会提出修改意见，一般需要经过欧洲议会投票的多数原则通过(总数785票中至少393票同意)。当提案修改被采纳，修改后的草案被送交欧盟理事会第二次审核。
(4)欧盟理事会的第二次审核
欧盟理事会的第二次审核通常安排在11月的第3周。如果欧盟理事会接受了欧洲议会所有的修改建议，该预算就被认为是获得了通过。如果欧洲理事会不接受欧洲议会的修改建议，在义务性支出和非义务性支出两个方面会采取如下行动：在义务性支出方面，如果欧洲议会不同意某个机构在总支出的提高，欧盟理事会可能通过一个基于多数性原则的投票拒绝这样的修订。即使欧盟理事会采纳了欧洲议会的修改提议，它也可能会提出一个替代方案。如果欧洲议会认为某项支出需要提高，欧盟理事会需要通过基于有效多数性原则的投票采纳该修补意见。如果欧盟理事会没有采纳，该建议注定会被驳回，并提出替代方案。总体来说，欧盟理事会对于义务性支出具有最终决定权；对于非义务性支出，情况则不同。欧盟理事会通过有效多数性原则，可以修改或者拒绝欧洲议会对非义务性支出的修改。然而，对于非义务性支出修改的最终决定权取决于欧洲议会。
(5)欧洲议会的第二次审核
经过欧盟理事会修改过的预算草案送交欧洲议会以后，欧洲议会有15天的时间进行第二次也是最后一次审查，一般在12月份。如果欧洲议会在15天内没有对该预算草案表明立场，该预算草案视为通过。对于欧盟理事会在非义务性支出方面的修订，欧洲议会具有最终的决定权。在第二次审核中，欧洲议会不能反驳欧洲理事会对义务性支出的修改。然而，如果欧洲议会拒绝整个预算(总投票数的60％以上)，这就意味着整个预算过程必须从头再来。这样的情况一旦发生，欧盟将采取月度拨款(monthly appropriations)方式维持欧盟的运作，每月拨款额度按照上年预算的1/12。历史上，欧洲议会三次否决了欧盟预算。
3.2007年度欧盟预算
2007年是欧盟2007-2013年财政框架执行的第一年(见表1)。从2007年欧盟预算的支出比例以及相对2006年的变动，我们可以初步了解欧盟在政治经济各个方面的政策关注重点。2007年，支出总额来的增长率为5％，但是各个项目支出的增长率的变动则比较大。这说明2007-2013年的跨年度财政框架相对于前一个预算框架有了一个较大的调整，反映了欧盟发展目标的调整。从各项目的支出比例来看，在可持续发展和自然资源两个方面的支出比重总和为88％，表明欧盟财政的关注重心首先是与经济发展相关的问题。
从项目支出的增长率来看，在可持续发展方面(包括两个子项目，竞争力和凝聚力)的支出增长显著，增长率为15.4％。在竞争力方面的支出，2007年提高了18.6％。凝聚力方面的支出主要是促进缩小地区差距以及提高就业水平，2007年的支出增长率为14.8％，大大高于总额支出增长率。在2007年的预算支出规划中，农业方面的支出、乡村发展以及共同渔业政策一起划归在“自然资源”项目下。该项支出增长率仅为1％，反映了欧盟农业政策的调整以及欧盟预算在农业方面的支出比重不断下降的趋势。欧盟行政方面的开支在整个欧盟预算中所占比例并不高，2007年为预算总额的5.45％，增长率几乎与总预算支出同步增长。
三、欧盟预算的收支与监管
1.欧盟预算收入
1967年欧共体建立了总预算，1970年4月建立“自有财源”为欧盟运作支出融资，1980年开始完全实行。从法理上讲，这些资源被认为属于欧盟，不需要各个成员国进一步授权，成员国是代表欧盟收集这些资源。欧盟自有财源主要可以分为三类，包括传统的自有财源(主要包括对非欧盟国家进口到欧盟国家的关税)、基于增值税的财源和基于国民生产总值的财源。在过去的十年中，这三类资源对欧盟预算收入的贡献发生了显著的结构性变化(见图2)。欧盟预算收入还包括其它方面，占欧盟预算收入的1％左右。
图2 欧盟财政收入结构
欧盟预算收入大致与欧盟成员国的财富成正比例(见图3)。2006年欧盟各国的人均财政贡献与人均GNI的比率为0.89％。从各个国家的比较来看，比利时最高，达1.32％，英国最低为0.64％。在计算欧盟成员国的财政收入贡献的时候，英国、荷兰、德国、奥地利和瑞典受益于一些调整。总体来说，人均财政贡献与人均GNI的比率比较平均，绝大多数的国家的比率分布在0.85％-1.15％之间。而且，人均财政贡献与人均GNI两者高度相关(见图4)，两者相关系数为0.9以上。因此，欧盟预算收入基本上体现了“能者多劳”的公平性原则。
2.欧盟预算支出
欧盟预算支出要受制于如下三个方面的约束：第一，欧盟条约规定欧盟预算支出不允许出现赤字；第二，欧盟预算支出不得超过欧盟GNI的1.24％。如果平均分配到每个欧盟公民身上，大约为293欧元；第三，由欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会三方达成的财政框架对年度财政预算支出具有指导性。从欧盟财政的使用方式上看，欧盟虽然具有支配权，但在选定支持项目时则主要参考各成员国和地区所提出的发展重点，由成员国和欧盟主管部门共同审定。这就保证了欧盟财政的使用具有很强的针对性。各成员国在制定需要欧盟支持的发展项目时，也要充分考虑欧盟关于欧盟财政使用的指导意见。这种欧盟的总体思路和成员国的具体需要相结合的方式，保证了基金使用上的成功。
欧盟预算在各欧盟成员国间的配置基本体现为，经济欠发达的成员国获得的资金支持高于其财政贡献。实际上大部分欧盟成员国获得欧盟预算支出高于其对欧盟预算收入的贡献。自从欧共体被赋予了利用自有资源获取财政收入的权力，各个成员国对欧盟预算收入贡献上的划分已经不具有严格意义。但是，在实际中，预算收入的来源地和使用地完全可以做出划分。从图5中，我们可以看出欧洲的几个人口大国和经济大国是“净贡献者”，包括荷兰、德国、英国、意大利和法国。这五个国家占欧盟各国总人口的61％，GNI的70％以及欧盟财政收入的67％。
图5 财政支出/财政收入
由图6，我们可以看到各国人均GNI和欧盟财政在各国支出与欧盟各国对欧盟财政收入贡献的比率之间存在一个明显的负相关关系。一个特例是卢森堡，其原因是欧盟预算在卢森堡的支出大约有85％是花费在行政费用上面。欧盟很多机构以卢森堡为总部，例如欧洲议会的秘书处、欧洲法院、欧洲审计院、欧洲投资银行。另外一个例子是比利时(为欧盟总部、欧洲经济和社会委员会以及区域委员会所在地)，行政费用占欧盟预算在比利时的支出比重为63.5％。在欧盟各国中，行政费用支出的比例大部分低于5％。事实上，2006年每一个卢森堡公民为483欧元，是欧盟各国中最高的，为平均水平2.2倍。
图6 人均GNI与欧盟财政在各国支出与欧盟各国对欧盟财政收入贡献的比率
来源：欧盟2007年预算报告
从以上讨论中，我们可以得出如下结论：第一，欧洲人口大国和经济大国是欧盟各国财政收入的支柱；第二，从人均欧盟财政贡献来讲，它与欧盟各国人均GNI具有明显的正相关关系，其相关系数为0.9；第三，从人均欧盟财政支出来说，它与欧盟各国人均GNI具有明显的负相关关系，其相关系数为0.57(排除卢森堡)。
3.欧盟预算管理和审查
欧盟预算监管涉及到一个复杂三级系统，包括三个主要方面：欧盟委员会的内部控制、欧洲审计院的审计以及欧洲议会的审查。因此，欧盟委员会的预算使用受到两个外部机构的控制：欧洲审计院(对欧盟账户实施独立的外部控制)和欧洲议会(通过履行程序以及欧洲议会对欧洲委员会的预算管理的表决)。欧洲审计院是一个独立的审计机构，欧盟理事会和欧盟议会也要受到欧洲审计院的审查。
在遵守财政规则以及欧洲审计院和欧洲议会的控制下，欧盟委员会根据责任和其拨款权限使用欧盟预算，并遵从合理的财务管理原则。尽管欧盟委员会对预算支出实行直接管理，然而，在实际中，欧盟委员会在预算使用上也取决于成员国的管理，欧盟委员会连同成员国共同检查某些特定的项目是否得到正确实施以及资金的使用是否得当。总体来说，欧盟预算大约有76％的支出是通过“共同管理”的方式使用，仅有22％的资金是欧盟委员会完全负责的。欧盟委员会必须为过度的预算支出负责，成员国在保护欧盟财政利益方面也具有同等责任。为了保护欧盟的财政利益，成员国、欧盟委员会和欧洲反欺诈办公室(the European Anti-Fraud Office)通力合作，对潜在的欺诈行为实施调查以及帮助欧盟立法机构反欺诈。
为了更大的透明度，欧盟预算被划分为31个政策领域，每个政策领域都被分解出需要给予资助的不同活动，并给出这些活动所需的资金和人力，这种组织预算的方式被称之为基于活动的预算(Activity-based budgeting)。预算控制规则的主要内容都包含在财政规制中，实施规则也详细解释了财政规制的适用问题。此外，在资金发放前，每一个被实施的项目必须要根据特定的授权法案或者要具有法律基础。这些法律基础陈述了该项活动的目标以及成本，经常限定跨年度花费的限额。
欧盟的项目和活动均是由欧盟的政策部门管理(董事会)以及对应的欧盟成员国共同实施和负责。在每一个欧盟委员会的部门，部门的一个成员(通常是董事长)被任命为“授权官员”，该官员将必须在能力范围内对项目的运作承担全部以及最终的责任。自2002年开始，各欧盟委员会部门均要向欧盟成员国发布年度活动报告，内容涉及当年的预算使用情况以及提出补救建议。此外，一个综合报告届时也将被提交给欧洲议会和欧盟理事会，这个报告包含一个重要的内容，就是欧洲审计院对欧盟预算的年度审计报告。
四、欧盟预算对我国财政体制改革和发展的启示
根据上文的分析，我们可以对欧盟预算的制度框架、政策目标设定、实施以及监管等方面总结出如下几个方面：第一，欧盟预算框架包括跨年度财政展望和年度预算，跨年度预算展望是年度预算制定的依据，使欧盟年度预算建立在中期发展规划的基础上，保证年度预算制定的连续性以及确保欧盟的经济目标和政治目标得到实施；第二，在预算制定过程中，跨机构的民主协商制度保证了预算制定能够平衡多方利益主体，体现了预算制定的民主原则，同时也保证了预算制定过程中的透明性；第三，在欧盟预算收入方面，欧盟经济大国和人口大国称为主要的收入贡献国，欧盟预算的使用在国家间的分配是基于均等化原则；第四，欧盟预算使用过程中，通过严格的内部预算管理以及外部审查，保证了欧盟预算的使用与其政策目标的设定相一致，保证了预算使用的问责。以上几点，对我国财政体制改革和发展具有重要启示。
第一，我国可以考虑制定跨年度财政预算框架。我国每隔五年都要制定一个五年发展规划。我国的五年发展规划涉及到国家在经济、社会等各个领域的中期规划。当前，我国五年发展规划所制定的各项目标，大多都没有明确的数量性规定，也缺乏与之相对应的财政规划。从某种意义上讲，没有财政规划的五年发展计划缺乏科学性和合理性。
第二，财政支出应当严格遵守均等化原则，经济发展落后的地区应受到更多的国家预算支持。我国在1994年实施了分税制改革，尽管在财政收入方面规范了中央和地方之间的关系，但是在转移支付方面还没有完全遵循均等化原则。而且，在省级以下的政府间的转移支付关系则更为复杂。总体来说，当前中央对地方的转移支付更多的以补偿性为导向，即中央对地方财政贡献高的省区返还的多，而没有体现均等化原则。显然，转移支付的非均等化分配，不利于落后地区的发展。完善转移支付制度是分税制改革以后，中国财政体制完善和发展的核心内容，并适时推进省以下财政转移支付制度建设。
第三，财政制度安排能否保证透明性和问责是财政政策实施结果能否实现既定目标的前提。能否实现财政支出起到支持落后地区发展、促进公共服务均等化，除了转移支付所起到的重要作用之外，预算基金的使用效率也起到关键作用。预算基金的使用效率取决于预算基金使用过程中的透明性、内部管理以及有力的外部监督，这需要建立预算基金的管理的问责机制。
五、结语
本论文对欧盟预算的制度框架、欧盟预算的收入、支出以及预算管理进行了介绍和分析。总体而言，欧盟预算制度以及预算使用体现了民主、透明性、问责、均等化等重要特征，这些特征对我国逐步完善财政制度具有重要的借鉴意义，主要体现在以下三个方面：第一，结合我国“五年发展规划”，制定与此相适应的跨年度预算规划，使得“五年发展规划”的制订具有科学性和合理性，并保证实施；第二，进一步规范和完善转移支付制度，使得转移支付更多地促进支出均等化的实现，通过财政转移支付支持落后地区发展以及公共服务均等化；第三，完善财政预算管理和监督，增强预算制定过程中的透明性，强化预算执行过程中的问责。
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