公共治理理论的发展及其中国定位，本文主要内容关键词为：中国论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“治理”一词，柏拉图、亚里士多德等古希腊西方先哲早有论述，若以“治理”第一次出现作为公共治理理论起步阶段的开始，似乎不太恰当。事实上，历史上的统治活动都可以被认为是治理，但与“少一点统治，多一点治理”的公共治理相比，含义相差甚远。基于全球治理大环境和中国现实治理的需要，对公共治理理论发展的各个阶段进行界定，辩证地看待公共治理理论中国适用性的争论，纠正当前公共治理走向的偏差，定位和重构基于中国发展现实的治理改革，对学术研究以及推进国家治理体系的建设，具有重大的理论价值和现实意义。 一、公共治理理论的发展阶段 (一)酝酿兴起阶段(1989-1995)：公共管理改革潮流下应运而生 公共治理概念受到全球关注并研究，发端于1989年世界银行报告《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》，报告中提出与治理有关的观点。之后，1992年世界银行发布年度报告《治理与发展》，系统阐述关于治理的看法；同年，联合国成立“全球治理委员会”并创办《全球治理》杂志，“治理”概念迅速成为政治学、公共管理学、行政学等众多学科探讨的热点，引发延续至今的研究热潮。 “治理的重新发现有可能标志着一场新的革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出的简单的周期性反应；20世纪更晚一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性反应。”公共治理的兴起，事实上伴随的是西方政治学家对传统公共行政和新公共管理的理论批判和范式重构。以西方发达国家为主的政府改革潮流，有其深层次的社会背景。1973年至1975年，中东石油危机、美元贬值引发战后最严重的全球经济危机，西方资本主义经济进入“滞胀”期，试图满足公民“从摇篮到坟墓”要求的福利国家陷入危机。政府职能与责任增加，财力资源有限，又没有获取新资源的良策，从而陷入财政危机之中；伴随着财政危机的是政府管理和信任危机，政府规模过于庞大导致管理的失调、失控、效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。人们对限制政府规模、寻求以市场为基础的新的公共管理运作模式诉求达到极点，占据几乎整个20世纪主导地位，以传统官僚制为核心的公共行政，陷于终结的衰落，“新公共管理”范式应运崛起。20世纪70年代末，西方发达国家掀起“重塑政府”“再造公共部门”的“新公共管理运动”，代表性的改革实践包括撒切尔政府的“财政管理创新”，改革缩小政府规模，梅杰政府的“公民宪章运动”，用宪章的形式界定公共部门服务，美国成立的“国家绩效评估委员会”等。新公共管理运动先期在公共管理实践领域取得突破，以解决政府失灵为主要目的，与传统官僚形态形成鲜明对比。20世纪80年代中后期，新公共管理在解决政府失灵问题的同时，面临新的指责和困境，主要包括其单一的经济价值取向(经济、效率和效能)、市场化导向造成公益的缺失等，这些问题与民主社会越来越关注公共利益、社会正义与公正的实现格格不入，新公共管理在管理实践中显现出越来越大的局限性。政治学家、政府官员开始认识到，完善的公共管理不得不开始考虑治理层面的问题，需要同时解决政府与市场存在的失灵现象。在这样的政府改革大背景下，公共治理理论应运而生。 公共治理的兴起是“西方政治学家在社会资源的配置中既看到了市场的失效又看到了国家的失效”。“超级保姆”式的政府机构臃肿、服务低劣，导致财政税收危机四伏，同时市场机制出现分配不公、失业、市场垄断等失灵现象，社会迫切需要新的调节机制解决政府和市场失灵问题。国家与社会、政府与市场等二分法在20世纪后期纷纷陷入困境，追求社会科学理论的新范式，寻找国家、市场和社会的重新定位，成为实践与学术的双重迫切需求。沃尔夫曾指出：“市场与政府之间的选择是复杂的，而且这种选择通常不是单纯地选择市场或政府，往往是两者在不同组合之间的选择，以及某种配置资源模式的不同程度之间的选择。”公共治理理论从一开始就直面传统公共行政和新公共管理存在的“政府失灵”和“市场失灵”，试图解答“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求”。总体来说，公共治理理论研究的兴起是西方发达资本主义国家适应外部环境变化的一种能力体现和改革，目的在于更好地协调和实现政府、市场和社会三者之间的有效互动。 治理概念一提出，就引起了国内外不同学科学者的关注。政治学家成了探索的开路先锋，行政学者并没有甘于人后，管理学家也想捷足先登，经济学家更要率先垂范。1995年，治理理论鼻祖詹姆斯·罗西瑙在其《没有政府的治理》一书中把治理定义为一系列活动领域里未受到授权却能有效发挥作用的管理机制。从这一年开始，公共治理理论进入百家争鸣的阶段，众多学者从不同角度定义和解读治理概念，以期丰富和完善公共治理理论，并积极作用于管理实践。 (二)百家争鸣阶段(1995-2000)：公共治理概念的多重界定和解读 “治理”甫一出现，概念的“含义模糊，足以包容多种用法”。这使其迅速受到政治学、公共行政学、管理学以及经济学等众多学科的青睐，争相对其进行定义，于是，各种理论与实践方面的观点相继产生，出现了不同的“治理”学派。 福柯从决策结果的角度将治理定义为“对他人行动的可能范围进行构建”。罗西瑙将治理解读为一种只有被多数人接受才会生效的规则体系，依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。梅里安的“治理”概念则带有浓重的新公共管理色彩：治理可以看作这样的一种最少限度的国家，它把公营企业和公共事业私有化，优先发展市场和准市场作为分配服务的手段(“只掌舵，不划船”)，也作为新形式的公共管理咨询权威。奥斯特罗姆突破政府与市场二分法的非此即彼，从公共经济角度提出自主治理理论和多中心治道理论，通过多中心的制度安排解决公共事务的治理困境。 同一时期，罗茨、斯托克等人概括和归纳了治理的不同形态和用法。以罗茨为代表的治理六形态学说：(1)作为最小国家的治理，重新界定公共干预的范围和形式，利用市场或准市场的方法提供公共服务；(2)作为公司治理的治理，指导和控制组织的体制；(3)作为新公共管理的治理，更小的政府，更多的市场；(4)作为“善治”的治理，有效率、开放的公共服务体系，多元化的制度安排，鼓励竞争和市场的发展；(5)作为社会—控制系统的治理，公私、自愿部门间界限模糊，社会—政治—行政行动者之间的互动依存；(6)作为自组织网络的治理，市场和等级制的替代，更大的自主和自我管理。在六种形态中，罗茨本人似乎更青睐最后一种，认为把治理定义为自组织的组织间网络有助于理解政府的变化。以斯托克为代表的治理五论点：(1)治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；(2)治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；(3)治理明确肯定设计集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；(4)治理是指行为者网络的自主自治；(5)治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。斯托克同时指出五个论点之间的关系是互补而不是竞争，更不是冲突。以克斯伯根和瓦尔登为代表的治理九用法：(1)被世界银行以及其他国际组织用于经济发展领域的善治；(2)以国际或全球治理、全球民主为形式的“没有政府的治理”；(3)社会与社区自组织、超越市场也不需要国家的“没有政府的治理”；(4)市场制度与经济治理；(5)私人部门的“善治”，主要是指公司治理；(6)公共部门的“善治”，主要是指新公共管理理论主张的将私人部门的管理理念引入公共组织；(7)主张通过公私组织混合的“网络治理”；(8)多层次治理，提倡不同的政府层次以及公共、私人部门在各个层次上的参与；(9)作为网络治理的私域治理。这些论争虽然有不同的观点，却有着共同的逻辑，即都是从多中心的角度出发描述治理的过程和结构，既体现理想意义上的治理，也体现实证意义的治理现实。 国内学者结合中国公共管理现状也从不同角度对“治理”概念进行了阐述。俞可平从政治学角度提出治理一词的基本含义，是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的，是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，并提出良好治理的“善治”，是政府与公民对社会生活的共同管理，是国家与公民社会的良好合作，包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效和稳定等七大基本要素。这一表述集中于政治科学和行政学研究范畴的狭义领域。杨雪冬从治理技术和公民社会发展两个层次上使用“治理”概念，技术领域的治理强调建立“发展的法律框架”和“培养能力”，包括实现法治、改进政府管理、提高政府效率等，第二个层次是支持和培养公民社会的发展，自愿性组织、非政府组织、各种社团等都是发展的对象。陈振明从公共管理角度认为治理是一个上下互动的管理过程，主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。顾建光则从公共政策角度，将公共治理定义为相关各方为影响公共政策的结果而开展互动的方式，认为“良好的公共治理”旨在改进公共政策成果和达成一致的治理原则。 综观国内外各类学派的争鸣，可以将治理理论的侧重点总结为四个方面：一是侧重于政治学范畴的治理理论；二是侧重于行政学领域的治理理论；三是以公共管理为主的治理理论；四是支撑于技术操作层面的政治治理理论。这些理论各有所长，各有特征，但都没有把公共治理从一个有机整体出发进行研究，形成全方位的治理思路。 (三)共识发展阶段(2000年至今)：基本共识下的公共治理理论细分研究 治理理论的共识是从实践开始的。21世纪以来，国家治理视角下的公共治理理论形成以下几个基本共识：主张分权导向，摒弃国家和政府组织的唯一权威地位，社会公共管理应由多主体共同承担；重新认识市场在资源配置中的地位和作用，重构政府与市场关系；服务而非统治，传统公共行政模式发生变革，公共政策、公共服务是协调的产物。十多年来，国际公共管理领域对公共治理理论的研究进一步细化，从一般经验性研究转向公共治理的具体分支，突出表现在对网络化治理和公共治理绩效评估的关注，在理论与实践上形成了两大特点或两种流派。 1.网络化治理：一种新型的公共治理模式 罗茨曾经指出，治理是自组织的组织之间的网络，网络视角下的治理有四个基本特征：公共、私人、自愿部门组织间的相互依存；网络成员间基于交换资源、协商共同目的需要的持续互动；以信任和规则为基础进行调节；保持相当程度的相对于国家的自主性。近十年来，公共管理领域的网络化治理(Governning by Network)成为一种颇受关注的公共治理模式，颠覆了以政府治理为主的传统公共行政范式和以市场化治理为主的新公共管理范式。陈振明从公共部门角度定义，网络化治理是“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等，众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。陈剩勇从公共价值实现角度认为，网络化治理是一种与等级制和市场化相对的新型治理机制，来自政府、市场和市民社会的参与者，在一个制度化的框架中相互依存，并为实现一定的公共价值而展开联合行动。孙柏瑛、李卓青则专门对政策网络治理模式进行研究，提出了有效管理政策网络的策略和途径。 斯托克在2006年发表的《公共价值管理：网络治理的一个新视角》一文中指出，管理网络治理的关键在于建立和发展良好的关系。网络化治理倡导一种合作、互动的治理思路，这一思路的实现，有赖于信任机制和协调机制的培育和落实。在网络治理中，信任是核心的凝聚要素，其作用等同于科层制的合法权威，同时信任也是有风险的，其培育要力求约束行动者自利的一面，弘扬行动者利他的一面；协调机制主要包括价值协同的协调机制，信息共享的协调机制，诱导与动员的协调机制，通过对话、共同商讨和共同规划来调整利益主体间的关系。 由于网络治理更少地依靠政府雇员，更多依靠多主体形成的网络来提供公共服务，较之于传统管理体制更具有适应性，更专业化，也更能够创新性地解决问题。但网络化治理亦存在缺陷。有学者总结，网络化治理存在三对矛盾(效率与广泛参与的抵牾、内部合法性和外部合法性之间存在的张力、灵活性与稳定性之间的冲突)、两个挑战(目标一致和管理的挑战)和一个问题(问责制问题)，需要反思和总结影响网络化治理成败的因素，并提出相应的绩效评估准则，以充分发挥其治理功能。网络化治理模式事实上是在全球化、信息化、知识化以及政府改革运动的国际治理大背景下，对公共治理理论的一种模式和框架解读，它继承多元治理主体的公共治理核心理念，要求各主体之间的有效互动，并强调制度化治理结构和治理机制在网络化治理中的重要性，最终实现全社会的共同价值和利益。 2.公共治理的评估和绩效评价 公共治理指标评价作为公共治理理论体系的重要内容和组成部分，是测定治理效果、辨别治理成败的科学工具，也是考量治理水平与善治实现程度的有效手段。对公共治理评价指标体系的建设，是21世纪以来公共治理理论的重大突破，国内外专家学者试图通过评价体系的建立，对国家、地方政府治理效果和质量进行定量研究，实现对公共治理的发展引导。 早期提出公共治理评估标准和体系的主要是部分国际组织，影响较大的包括世界银行的“世界治理指标”，联合国人类发展中心的“人文治理指标”，联合国奥斯陆治理研究中心的“民主治理指标”，以及世界经合组织的“人权与民主治理测评”指标体系。国内学者结合中国治理改革现实，提出多套中国治理评价体系，以地方政府为主的治理绩效评估亦有诸多实践。俞可平提出“中国民主式治理的主要评价标准”，涵盖法治、公民的政治参与、多样化、政治透明度、人权和公民权状况、对党和政府的监督、党内民主和多党合作、基层民主、民间组织的状况、合法性、责任性、回应性、效率、秩序、稳定等十五个标准。何增科在吸收国际国内的治理评价体系和治理相关评价体系基础上，提出三套中国治理评价体系，包括中国善治评价指标体系框架，民主治理评价体系以及中国公共治理评价指标体系，它们分别代表三种不同的研究思路。包国宪结合中国转型期的特点，设计出包括公平、法治、可持续性、参与、透明度、责任、效能等七个方面的中国公共治理评价指标，以求达到善治效果。吴建南将中国地方政府绩效评价实践形式归为两类，其中，第一类是政府内部自上而下的政绩考核，比如包含目标考评制、公共服务创新、效能督察、绩效评估等多样化管理机制的福建省“效能建设”，以及山东青岛的“城市目标管理与绩效考评”；第二类是自下而上的有组织的评价活动，包括公众评议机关或政府、行风评议等内容。 目前国际范围内常用的公共治理指标体系大概在150种左右，但还未形成一套受到广泛认同的指标体系。有学者提出主要问题在于，在公共治理应当包括哪些维度或要素以及如何测量公共治理绩效水平上，人们尚存在争议。笔者认为，事实上要建立一项公共治理指标体系，要求它能够对大多数国家以及地方政府的治理水平和民主法治做出评价，本身是不可能的。国家之间在政治体制、经济发展方式、社会成熟度、文化历史等方面存在不同，同一国家的地方政府间亦存在差异，试图找到一套普遍适用的评价体系，是不现实的。但基于国家及地方政府治理体系指标评估，是未来公共治理的发展方向，这一方式有可能将治理评估的普遍性与特殊性结合起来，既体现国际社会和全人类对民主治理的共同价值追求，又充分反映每个民族国家各不相同的实际情况。 二、公共治理理论适用性的论争 荀子“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”，孔子“吾欲使官府治理，为之奈何”，大概是中国语境下“治理”概念的起源，意指国家统治机构如何有效运用政治权力巩固政权，与现代公共管理语境下广义的治理理念多有不同。公共治理理论在国际社会科学中兴起并成为影响全球的理论范式，均产生于西方语境，价值意义也主要体现在西方国家的政府管理改革。其引入国内将近二十年，虽然迅速风靡于学术界，“治理”“善治”也成为中国行政管理体制改革的主流词，但从实践来看，似乎不得不面对许多领域“越治越乱”的现实，比如住房问题，政府治理多年，商品房价格反而越来越高，个别相对富裕者和政府官员也得到经济适用房；另外，诸如环境污染、收入分配不公平、政府高成本、腐败现象等等，也与公共治理理论的目标形成反差。看来，对公共治理理论采取“拿来主义”，可能引发更大的治理危机。 公共治理理论能否适用于中国，并运用于行政管理体制改革，学术界既有一定程度上的主张者，也有强烈的质疑者。李景鹏曾提出中国官本位、权力私有化现象，与公共治理理论的要求有很大的差距，有些情况甚至背道而驰，要把中国行政管理转移到治理的轨道，艰巨性可想而知；同时公民和社会推动力的不足也很难实现治理。杨雪冬认为在缺乏作为制度基础的现代政治秩序情况下，如果过分夸大“治理”的效用，把作为长期前景的“治理”状态简单化为眼前的目标，可能破坏正在进行的现代制度建设。归纳起来，对治理理论中国适用性的质疑主要集中在以下四个要点：第一，西方治理理论要解决的问题与当下中国面临的困境不同，治理理论兴起的直接原因在于政府与市场的失灵，前提是在西方市场经济制度完善的情况下引发的资源配置低效率，中国市场经济存在的主要问题则是市场潜能的阻滞以及政府能力的低下，前者需要弥补，后者乃是强化，两者存在明显区别；第二，缺乏西方治理理论的社会基础，治理离不开成熟的多元管理主体以及主体之间的伙伴关系、民主协作精神两个前提，中国公民社会的形成还存在诸多阻碍，“强政府—弱社会”模式下公民社会组织的发展缺乏独立性和自主性；第三，对治理理论本身的顾虑，主要集中在对治理理论所倡导的政府—市场—社会三者合作如何有效整合存有疑虑。如果缺乏有效整合机制和制度设计，公共治理不但难以显现三方比较优势，实现系统最优化效应，反而会导致三者比较劣势的叠加，出现更大的治理失败局面。 何增科认为，中国改革开放以来在政治、经济和社会发展方面取得的一系列成就，与治理和善治理论所倡导的理念是不谋而合的。治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示中国改革开放以来的政治成就极为有用。魏崇辉则指出，模糊性使得公共治理理论在当代中国具有有效适用的可能性，公共治理理论不仅具有适用的可能，更具有适用的必要性，其必要性更多来源于过程意义上，关键是公民与社会组织的成长与成熟，其有效适用于中国的逻辑在于推动政治发展，核心在于法治与民主。王诗宗总结了主张将治理理论引入中国的三种理论倾向。第一种倾向主张通过发展非政府组织、第三部门以及公民社会来实现对于公共事务的治理；第二种倾向主张通过政府内部诸如沟通机制、层级结构的改革来实现治理；第三种倾向具有综合性，认为必须同时进行政府内外两个方面的改革，通过具有紧张关系的多方主体的互动实现治理。 纵观公共治理理论不同的学术观点，质疑论者主要关注的是中国社会缺乏实现公共治理的几大必备条件，包括完善的市场经济体制、成熟的多元管理主体以及民主法治等；相反，主张论者认为公共治理理念、方法的引入，一定程度上能够解决上述问题，在运作过程中带来积极作用，其意义更多地来源于过程中的促进作用。笔者认为，与其纠结于探讨公共治理理论是否适用而踟蹰不前，不如利用和借鉴公共治理理论，建设公共治理体系，以推动民主与法治社会的形成。对于像中国这样的发展中国家和转型国家来说，治理作为一种改革的思路具有重要的参考价值，尤其对公民社会和市场作用的充分肯定，至少开阔了公众和政府管理者的思路，有利于正确认识并解决中国当前与未来必须面对的新问题，并构建合理的公共权力行使框架。 三、当前公共治理理论何以缺乏效用 公共治理理论作为一个舶来品，要真正对中国国家治理体系构建起积极推进作用，在准确把握其核心内涵前提下，不得不放置于中国现实的政治体制改革中，寻找可操作性的治理改革路径，反之则很可能出现治理偏差和治理失灵。当前公共治理理论在中国存在的偏差，主要是混淆使用“公共治理”与“政府治理”，用后者代替前者，忽视市场治理和社会治理，真正的公共治理局面尚未形成。 (一)从内涵上讲治理是多元主体共治 国内学界对公共治理理论之“治理”与传统使用的“政府治理”混淆使用，将前者仅仅认识为政府治理的基本手段与工具，与公共治理理论的基本价值理念是相违背的。公共治理理论的基本价值理念在于通过多元主体共治，解决传统公共行政的“政府失灵”与新公共管理之“市场失灵”，公共治理主体包括政府但又不限于政府，市场、非政府组织乃至公民都是治理主体之一。政府治理是其中非常重要的部分，往往发挥着关键性的主导作用，对于处在转型关键期的中国来说更是如此，但绝不代表两者可以混淆。将“政府治理”等同于“公共治理”的理论倾向，可能造成无意识中放大政府在公共治理变革中的作用，强化政府威权，与公共治理多中心行为主体均势来实现公共利益渐行渐远，终究无法改变“政府本位”的老套路，更遑论政府、市场、社会公共治理局面的出现。 在政府长期作为管理社会公共事务绝对主导力量的中国，市场经济与社会组织长期受到压抑，未能充分发挥其作用，难以与政府形成互动均势促进经济社会的发展。公共治理理论从西方引入中国，试图解决的核心问题之一即是超越政府本位，树立社会本位理念，推动政府管理走向社会治理，政府不再是公共管理的唯一主体，政府、市场与社会“平等协商、良性互动、各司其职、各尽其能”，随着治理变革的深入推进，政府的作用应当逐步弱化，让位于市场和社会组织，充分发挥市场活力和社会力量，从而实现从“划桨”到“服务”的转变，更多地从宏观上创建法治民主环境，维护经济社会的稳定运行。 (二)从形态上讲治理是体制与机制的创新 治理与管理分属于体制与机制范畴，就中国公共治理体系来说，是公共治理体制与政府管理机制的建设，两者紧密联系、有机统一。中国公共治理体制可以认为是经济、政治、社会、文化和生态文明“五位一体”的体制建设，超越了传统单一的经济体制建设；政府管理机制则是通过政府内在的管理行为对社会各方面进行调节的方式和过程，建立和运行适合中国现实改革需要的政府管理机制，对于确保政府管理职能的发挥，行政管理体系的建立以及经济、社会和文化的全面协调，可持续发展具有重要的意义。公共治理体制决定政府管理运行机制。一定的公共治理体制包含着一定的政府管理机制，公共治理体制是管理运行机制发挥作用的前提条件。公共治理体制要求宏观与微观经济政策、国民收入分配等政府管理机制有效发挥其作用；与此同时，当前以及未来的趋势已经表明，现代政府的管理机制，只有在完善的公共治理体制下才能充分发挥其治理国家和社会的作用，否则有可能出现偏差。另一方面，公共治理体制也只有依赖与之相适应的政府管理机制才能实现，若政府管理机制与公共治理体制不适应，公共治理体制也就无法有效落实，现实中的“官本位”政府管理机制阻碍国家治理体系的构建。公共治理体制的完善，需要通过经济、政治、文化等体制的改革和创新来实现，而政府管理机制的完善，则需要机制的所有要素的优化和协调耦合来实现。公共治理体制是否合理与完善，对政府管理机制运行具有主导性规定作用。如果公共治理体制不合理，即使其他方面的制度做了合理的改革和调整，也很难使政府管理机制的总体运行状况得到根本的改善，政府管理机制的完善很大程度上取决于公共治理体制的改革和完善。 此外，需要明确的是，公共治理与政府管理虽然是体制与机制的有机统一，关系密切，但体制与机制还是存在固有区别，公共治理亦不能代替政府管理。在中国现实改革中，两者应是各有改革重点，协同推进、有机结合才能推动国家治理的进步。 四、多元治道：中国公共治理研究定位 从以上分析可知，纯粹政治学角度的治理难以对接和解释中国治理实践，而仅仅从管理学思维提出的治理理念也无法解释现实问题，其根本原因是越来越复杂的社会现实需要多维学科的相互凝结，用综合思维分析和解释社会现象。亦即将政治学的抽象思维优势与管理学的艺术思维有机结合，才能产生制度设计与操作活动有机结合的治理理念。结合国内外治理理论与研究现状，从中国社会经济发展的现实出发，建立多元治道的理论体系，是中国公共治理理论研究的根本定位。 (一)国家治理是公共治理的顶层设计 从顶层设计出发，治理理论研究必须把国家治理作为一个制度体系，包括国家的行政体制、经济体制和社会体制，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。中国与西方国家相比，文化底蕴深厚，但同时缺乏社会经济发展所必需的公共制度与现代文明社会下的公众行为自治理念。快速的社会经济发展使包括环境污染、收入分配、资源配置、社会保障等各种社会矛盾较西方国家来得突然。因此，治理理论必须从顶层设计上考虑综合的治理体系。在总览国际治理理论与治理实践的前提下，思考有序推进经济、政治、社会、文化和生态文明的研究，是治理理论研究的首要任务。基于中国政治体制现实，国家应当承担起公共治理顶层设计的任务和职责，通过卓有成效的政治体制改革，建设公平正义、成熟理性、活力开放的公共治理环境，从而实现政府、市场与社会共治的局面。现实来看，以法治为核心的制度建设和以分权放权为主的行政管理体制改革，是公共治理理论需要重点突破的两大关键问题。实现中国梦比任何时候都需要治理理论创新，缺乏顶层设计的治理活动，终将导致公共治理的无序，社会乱象丛生。而顶层治理理论，必须以能够直接支撑的操作支点为依据，社会秩序的稳定、生产与生活的正常化、交换与交往的可持续，等等，都来源于治理体制与机制，完善的顶层设计需要多学科交叉与碰撞。 (二)市场治理是公共治理的核心 在一切社会制度下，经济基础对上层建筑起决定作用，上层建筑依赖于经济基础，治理理论在研究顶层设计的同时，必须考虑治理的核心是什么。对实行经济体制改革三十多年的中国来说，市场的有效治理已成为确保经济快速发展、社会和谐稳定的重中之重，在很大程度上体现的是国家治理意志，毫不为过。因此，公共治理与市场治理本身是一体的。多年来，中国政治体制改革落后于经济体制发展是基本共识，但事实上市场治理也缺乏理论指导，公共治理如何研究市场主体竞争不足、垄断行业改革滞后、国民收入分配不合理等问题，是公共管理视角下公共治理理论研究的基本载体。市场经济的四项制度，包括基础经济自由、产权保护、政治和平和法治，依然是公共治理理论研究的重点与难点。十八届三中全会《决定》确立的“市场在资源配置中起决定性作用”改革基调，从实现途径来讲，必须是以公共治理为前提。首先要从理论上建立形成竞争有序的市场体系，建设服务型政府等公共治理框架。无论是市场这只“看不见的手”在资源配置中所发挥的作用，还是克服了全能型政府诸多弊端的政府行为，必须有科学的活动依据，必须使市场主体成为公共治理的主体与核心。这种公共治理理论研究的指向是，在充分激发市场活力的同时，企业自主接受政府监管，市场还应该在公共产品服务供给、环境污染治理等方面更多承担其职能，而不断提高法治化水平则应当成为政府与市场作用有效发挥的基础。 (三)社会治理是公共治理的基础 马克思主义政治学提出随着社会生产力的发展，国家会逐渐向社会回归直至消亡。奥斯特罗姆也曾指出，人类社会中大量的公共事务其实并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，自我组织和自治实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排，一定程度上说明了社会治理的不可或缺及其重要性。实践早已证明，政府治理与市场治理都存在其局限性，无法实现资源配置的帕累托最优，需要新的治理主体参与，协同治理国家与社会，公共治理理论正是在这样的大背景下应运而生，也正是因为在治理主体中出现以非政府组织、公民为主的社会治理，公共治理理论才得以成为继传统公共行政、新公共管理之后的公共管理主流范式。社会治理下的多元利益主体能够共同参与公共管理的过程，从而有机会为自身的利益要求说话，同时为公共事务承担输送资源的义务；国家也能够做到既还权于民，又保持自身的“掌舵”能力，从而有机会获取更多的“合法性”支持，社会治理理应成为公共治理的基础。 传统中国“大政府、小社会”体制的重要特点，是国家权力的充分扩张和民间社会空间的压缩，是一种缺乏生机与活力的“纤维化的硬结”，或者叫做“没有社会的国家”。而“没有社会的国家”基础上的公民社会组织培育和发展，几乎是种空谈，公共治理局面也就无法形成。时下，中国社会治理面临的主要问题是，社会结构剧烈分化、重组的同时，社会管理方式的转变没有跟上，依然沿袭“政府本位”的行政管理方式，造成即使制度性文件已放宽对社会组织的登记管理，但“官本位”的政府管理体制仍无法从事实上改变政府一家独大的局面，社会活力无法得到根本释放。 (四)国家、市场与社会治理是公共治理的有机统一体 国家、市场与社会治理是公共治理的有机统一体，是公共治理理论研究的根本途径。国家治理体系的有序推进和治理能力的全面现代化，其关键点终究落在形成政府、市场与社会三者的有效互动，核心在于不仅要充分完善和发展三者的制度、机制建设，更在于通过改革和完善体制机制，发挥三者合力所带来的治理效应。要确保国家治理、市场治理与社会治理有机结合，以发挥最大合力，必须妥善把握和处理好以下几个重点。首先，中央政府自身解放思想非常关键，必须加快突破和改革现有政治体制改革存在的关键问题，包括阻碍政治、经济、社会、文化等各个领域发展的体制机制设计。其次，政府角色定位，应实现从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。再次，非政府组织的活力需要得到充分释放和培育，健全社会组织参与公共服务和社会管理的制度，培育社会的自治秩序，逐步实现从政府管理社会到政府主导下的社会协同治理转变，形成政府与非政府组织的伙伴关系。最后，法治化应当成为实现上述共治局面的基本保障，形成科学有效的权力制约和协调机制，确保国家治理体系的法治化、科学化与规范化，实现具有中国特色的国家治理体系。 公共治理说到底就是全民治理，全体公众的自觉治理才是公共治理的根本目的。因而，在研究公共治理理论时，必须摆正学科“立场”，既不能完全就传统的政治学理论来讲公共治理，也不能完全就传统的管理或经济学角度研究公共治理。无论是治理理论还是中国社会实践，必须把政治学、管理学、经济学等多学科有机结合起来，才能研究出真正意义上的公共治理理论，并针对性解决现实问题。当前公共治理理论研究和实践层面普遍存在的混淆“公共治理”与“政府治理”的偏差，实际上是违背了公共治理理论所提倡的多元治道思维，其结果是持政治学观点者依赖于“政府治理”，持管理学观点者依赖于机制转变。当前以及未来一段时间的理论研究，必须考虑多元主体的公共治理，以法治化作为政治体制改革的突破口，在明确国家、市场与社会在中国公共管理环境中的地位和作用基础上，形成国家治理、市场治理与社会治理三者既相互支撑又相互制约的合作互动治理模式。标签：政府治理论文; 新公共管理论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 有效市场论文; 社会改革论文; 政治学理论论文; 价值定位论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 社会网络论文; 西方社会论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;