公用事业市场化改革的目标模式及途径，本文主要内容关键词为：公用事业论文,途径论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，国家对基础产业部门的重视和所实施的倾斜政策，使公用事业获得了较快的发展。但是，公用事业部门改革的步伐却明显落后于其它竞争性行业，与整个国民经济的发展和市场化的进程不相适应。一方面，政府承担了过多的提供公共物品的职能，与现阶段政府的财力不相适应，国家财政不堪重负；另一方面，公用事业部门的投资效率和运营效率不高，难以满足整个国民经济发展和人民生活水平提高的要求。因此，加快对公用事业部门的改革势在必行。然而，公用事业与一般竞争性生产部门相比，具有特殊的属性和特征，因此其改革具有一定的特殊性：第一，公共物品的外部性决定了它的供给与政府投资者有着必然的联系，在非公共部门，市场化改革的结果是政府逐渐从直接投资领域退出，企业取代政府成为市场投资的主体。但在公用事业部门，许多公共物品不具备市场交换的条件而只能由政府来提供，因此，在有些公共物品的供给方面，政府投资主体的性质不会改变。第二，在非公共部门，企业的行为目标具有单一性，而公用事业部门的企业具有公益性和经营性双重特征，在满足社会对公共物品需求同时，公用事业部门也必须受成本约束，讲求效益，这就要求经营公共物品的单位在组织结构、经营方式、激励机制方面具有企业化特征。第三，许多公用事业部门处于自然垄断的市场结构中，不能通过市场竞争达到资源的最优配置，政府必须在收费标准、项目规模、技术标准和竞争规则等方面对这些部门进行特殊的规制，在非竞争的市场结构中，建立降低成本提高服务质量的激励机制。因此，公用事业市场化改革实际包括三个方面的内容，即在市场经济条件下，如何通过公共物品投资体制的改革和创新，提高投资效率；对公用事业部门的企业进行符合市场规则的组织形式和组织结构的改造，提高公用事业部门的经营效率和服务质量；改革计划体制下对公用事业部门的管理办法，制定规范公用事业部门价格、经济规模、技术标准、服务质量等方面的法规制度，使公用事业部门在市场经济条件下有效运转。
一、公用事业部门的现状与问题
1.公共物品投资的现状及问题
准确地衡量公共物品的投资效率是有困难的，因为它不能仅以一定时期的投资收益率作为衡量标准，基础设施的建设只有在区域布局、供给层次和服务功能方面具有一定的超前性，才能做到不仅可以适应目前经济社会发展的需要，而且可以把经济开发引向新的区域或新的领域。政府在公共物品供给方面可以突破私人投资的局限性，但由于体制上的弊端，公共物品的投资效率往往很低。
（1）公共物品的供给成本高
第一，政府提供公共物品有两条途径，一条途径是建立公有的机构和单位，由这些机构和单位直接生产和提供公共物品；另一条途径是由私人生产公共物品，由政府购买提供给社会使用。两种方式的出资主体都是政府，但其效果却有很大差别。长期以来，我们的思路一直是，由政府提供公共物品就必须由政府来组织生产。以市政建设为例，负责市政建设的城建部门不仅有自己的工程公司、材料公司，而且有研究设计院，相应也就有一支庞大的固定队伍。这种投资方式至少有两个弊端：①承建单位具有行业垄断性，没有多家企业竞标的竞争过程。发包方不能获得真实的成本信息，成本的合理性难以确定；②主持施工和检查验收的主体同为一个职能部门，在建设和验收之间没有建立起相互制约关系，工程质量没有保证。
第二，财政投资是一种政府行为，政府的权限和利益又受行政区划的影响，因此，我们经常可以看到这样的现象，在行政区划范围内一般可以做到基础设施的合理布局，而在不同行政区之间则容易出现问题。尤其是机场、车站、港口、通讯设施等重要基础设施应以经济区而不是以行政区划安排布局。单纯在行政区划形成的布局由于重复建设和达不到经济规模，往往造成人力、物力、财力资源的浪费。
第三，影响政府公共物品投资效率的另一个因素是某些公共物品建设的综合性与部门权利分割的矛盾。基础设施具有投资规模大、使用周期长、不具有移动性和相互依存等特点，因此有较高的经济、技术、人文、环保方面的综合性，要求在基础设施的设计、建设、营运等方面在事前形成协调性的行动，这就涉及到各有关部门的权利配置及协调机制问题。目前的状况是，公共部门的职能划分过细，协调难度大，有些公共设施建了不久又扒了重建，马路刚添平又重新挖开的现象屡见不鲜。从表面上看是资金问题，相互关联的基础设施由于资金不配套难以同步建设，但深层次的矛盾是体制问题，不同部门各管一摊、互不协调。因此，改变由于权力配置不合理和协调机制不健全给公共物品投资造成的低效率，应该成为公用事业部门改革的主要内容之一。
（2）公共物品的投资主体单一
纯公共物品的非排它性使其不具备市场交换的条件，只能通过政府来提供，但在我国的现实经济生活中，有相当一部分由政府投资和经营的物品是准公共物品，甚至是私人物品。
准公共物品具有排它性，当需求达到一定规模时，便可以吸引私人资本或社会资本进行投资，使公共物品的供给不完全取决于政府的财政收入，从而拓宽公共物品的投资渠道。在市场经济国家中，除少数纯公共物品必须由国家提供外，相当一部分准公共物品可以由公有企业和私营企业共同提供，甚至完全由私营企业来提供。
公共物品全部由政府投资，势必使有限的政府财力与社会对公共物品需求的增加和改善形成矛盾。政府财力分散的结果是必须由政府提供的纯公共物品供给不足，如市政建设、公用绿地、环境保护、垃圾处理等方面的欠账都很多，如果政府从某些可由私人提供的准公共物品的供给中退出，即使财政收入和用在公共物品方面的支出总量不变，也可通过支出结构的调整，增加纯公共物品的供给，提高社会经济环境质量和社会成员的福利水平。
2.公共物品的经营现状及问题
公共物品的建设和经营是两个既相联系又有区别的问题，当基础设施建成投入使用后，利用这些基础设施为社会提供产品或服务便成为公共物品供给的重要环节。而企业的组织形式、市场结构和政府对公共部门管理的有效性是影响公共部门经营效率的主要因素。
（1）公用事业部门的企业组织形式及行为特点
公用事业部门的企业组织形式大致有两种类型。
第一种类型是提供纯公共物品的企业。这类企业承担提供公共物品的职能，但经营成本不能通过收取用收回，因此所需资金只能通过财政预算来解决。在这类企业中，存在的问题主要表现在以下几个方面：（1）这类企业由于隶属于主管部门，生产或经营任务由主管部门下达， 所需资金由财政拨款，因此缺少市场竞争意识和企业化管理的内在动力。冗员多，成本高，有效激励不足；（2 ）为了满足经营公共物品对中间产品的需求，公用事业部门又创办了许多生产私人物品的企业为其提供所需的原材料，加长了政企合一的链条，不仅加重了财政负担，而且增大了公共部门改革的范围和成本。
第二类是提供准公共物品的企业。其经营资本可以通过收取费用收回，在理论上可以实行企业化经营，如煤气公司、自来水公司、供暖公司都属于这种类型的企业。但在目前的体制环境下，实行市场化经营的条件还不完全具备：（1）供求关系形成的基础是非商业性的， 使企业收费难，企业不能通过收费弥补成本也就谈不上自负盈亏。（2 ）政策性亏损与经营性亏损界定模糊。
（2）公用事业部门不同产业所处的市场结构及对企业的影响
公共部门不同产业所处的市场结构不同，大致可分为垄断性的市场结构和竞争性的市场结构两种。
公用事业在提供服务时所形成的整体性和网络性，使其具备了垄断形成的技术经济理由，只有达到一定的规模，才能降低固定成本，取得规模效益和范围效益。因此，在有些公用事业中形成和维持垄断具有经济上的合理性。这些公用事业部门垄断性的形成是自然垄断而不是自由竞争的结果，在这些部门中展开竞争，无论结构是部分垄断还是垄断，都会造成社会资源的浪费。因此，政府应通过限制企业的进入数量、规定企业的经济规模等措施来形成和维持垄断，达到技术经济上更高效率的目的。目前我们有些公用事业部门的企业达不到经济规模的原因不是技术设备上的因素，而是制度上的问题。
公用事业部门的自然垄断性有其技术经济方面的合理性，但也会由于非竞争环境引发企业在产品和服务质量及技术进步方面的问题，这就需要政府对自然垄断行业制定专门的法规和行业管理办法进行特殊的规制，弥补垄断行业中供给与需求双方在交换关系中力量不均衡所产生的缺陷。有些企业则处于竞争和相对竞争的市场结构中，这种竞争是由于某种公共物品或服务与其它物品或服务的替代关系所形成的，比较典型的是公共交通企业面临着其它交通形式如小型巴士、出租汽车的竞争。
二、改革的对策
根据上述分析，公用事业部门的产品在消费特征和市场竞争程度等方面存在着不同的类型和差异，因此，在市场化进程中，对公共物品的投资方式、企业组织形式以及产品提供方式进行改革，需要根据不同的情况采取有差别的改革对策，并分两步实施。第一步，把公用事业部门中所承担的竞争性行业的职能分离出去，即把那些为生产公共物品提供原材料的辅助部门从公用事业部门中分离出去。这类产品在非公共部门中已经形成竞争性市场，因此，政府应尽快从这些生产企业中退出来，把资金用于购买或直接生产最终公共物品上来。同时，界定政策性亏损与经营性亏损的界限，改革公用事业部门的收费体制和不平等竞争环境，为提供纯公共物品的企业和提供准公共物品的企业实施不同的改革办法创造条件。第二步，对公共物品的投资方式进行改革，有计划地收缩国有资本在公用事业部门的比重，增加政府采购的份额，并对现有的公用事业部门的企业进行市场化改造。
1.公共物品投资体制的改革
在目前体制下，无论是纯公共物品还是准公共物品，大体上都采取政府投资建企业组织公共物品供经部分实行收费制的体制。这种由政府直接投资并管理运营的体制被证明是缺乏效率的。因此，公共部门的改革首先要着眼于政府投资方式的改革。
（1）对于那些纯公共物品， 即使本质上应当由政府投资并提供给社会，也不必然由政府直接组织生产。比如，市政建设要由政府投资，但不一定必须由政府组建自己的市政工程公司。改革中，可以尝试把政府直接投资和政府直接组织生产这两个环节分离开来。因为政府直接提供公共物品效率低主要源于政府直接组织生产，而不是政府直接投资。因此，改革纯公共物品供给的方式，应是政府在适当的条件下退出直接经营纯公共物品的生产活动，取而代之的是，政府出资购买非政府企业或非国有企业生产的公共物品，即政府以购买的方式对纯公共物品进行投资。在这种公共物品供给的框架下，政府可以向社会各种所有制类型的企业进行公共物品生产的公开招标，而企业之间的竞标活动会比较充分地显示出公共物品的成本信息，从而提高生产效率，节约政府在公共物品方面的投资。
（2）对于那些准公共物品， 即在本质上可以由非政府部门投资并提供给社会的物品，政府不仅仅不必直接组织生产，而且不必完全保持独立的投资体制。对这类物品的投资和生产，政府可以从原有的直接投资、部分收费并排斥其它非政府主体投资的格局中退出来，鼓励并允许私人资本、外国资本以及其它非政府组织进行投资，后由政府通过制定有关这类物品收费的管理办法和制度框架来对这类物品的投资和生产进行间接管理。在那些经济比较发达和对准公共物品的需求可以达到经济规模的地区，应制定政策吸引非政府主体进行投资，同时，政府的公共物品投资要向经济欠发达地区倾斜，把经济开发引向新的地区和新的领域。
（3）对于那些已经确认必须政府投资的纯公共物品， 其投资程序或过程也必须进行改革。目前，这类公共物品的生产和投资形成了部门分割、地区分割的状态，从而导致要么公共物品供给不足，要么供给过度分散，甚至形成公共物品提供的配套序列前后脱节状态。解决这些问题要对政府投资决策的形成机制进行改革。在目前体制下政府进行纯公共物品投资的资金来源方面可能多种多样，如政府财政直接投资、各职能部门自筹或来自外国贷款，但这种资金来源的分散性不应影响投资决策过程的集中性。政府应根据公共物品投资的特点形成投资决策协调中心或决策结构，这个机构应从公共物品生产和提供的整体性、超前性等角度进行事前的论证和协调，从而在事前就避免以往决策分散或论证不充分所造成的失误和损失。
2.公用事业部门企业组织的市场化改造
对政府提供公共物品的投资体制进行改革，使政府可以部分地不再直接组织公共物品的生产，这就要求对原有的由政府直接建立的生产公共物品的企业组织形式进行改革。
（1）对生产纯公共物品的企业进行改革，可以有两条思路。 一条思路是，随着政府采购公共物品比重的逐步增加，对公用事业部门的部分企业进行产权制度改革，通过参与经营优先权的竞标，决定其在公共部门的去留问题。另一条思路是，对于现有条件下还不能完全在组织形式上市场化的企业来说，提高其经营效率的重要方式是硬化预算约束。政府在直接组织这类企业的活动中，应在事前核定经营资金规模和雇员规模，然后采取合同管理的办法，如承包制等形式，对这类企业进行管理。
（2 ）对于那些生产准公共物品或主要依靠收费来维持经营的企业，政府首先应研究确定合理的价格、收费标准和收费方法，使企业在合理定价条件下能够正常经营。企业在现有价格下不能经营或出现部分亏损，可由政府在事先而不是事后制定出政策性亏损补贴额度。在定价标准、收费方式等方案制定之后，促使现有的经营这类公共物品的企业通过建立现代企业制度、调整用工规模和自负盈亏走向市场化。
（3）不仅公用事业部门企业的组织形式要进行市场化改造， 而且其组织结构也要向一体化或集团化方向发展。目前，公共物品提供的效率较低，公共设施的利用率不高，同提供公共物品的组织规模过小而且分散有很大关系，这种分散的而不是相对集中的公用事业部门内部的组织结构，不利于实现公共物品生产和供给的规模效益。由于公共物品消费的需求弹性较小和有地域性特征，因此，地方政府一般可以估计出一定时期内的需求总量，从而可以据此确定合理的企业规模和企业数目。通过企业数目减少和规模经济的形成，提高政府提供公共物品的效率。
（4）公用事业部门企业实现规模经济的同时， 也会形成垄断势力，从长期看，这又会降低经营效率，因此，政府还要在这些部门引入竞争机制。在需要规模经济和企业集团的公共部门中，引入竞争机制不是在行业中增加企业的数目，不是在经营过程中形成竞争状态，而是政府通过隔若干年重新确认或授予经营优先权的办法，创造该部门具有潜在进入者的环境。
3.公用事业部门管理体制的改革
无论政府是通过购买提供公共物品，还是经营企业通过收费来支撑公共物品生产，其资金都来源于纳税人的支付或直接消费者的支出，因此，公共物品的数量、规模和质量，应当由最终消费者、纳税人或代理纳税人监督的机构来进行监督和评价。
（1 ）政府组织公共物品生产的功能和政府管理与监督公共物品服务质量和效用的功能应当分开，并在生产者与管理者之间形成责任的连带关系。所提供的公共物品质量或效用有问题，不仅生产者有责任，管理者同样要受处罚。可以由代表消费者和纳税人利益的中介组织和专家组成监督和评价委员会。这种监督性组织既参加公共物品生产预算的制定过程，也负责评价和监督公共物品服务质量，使政府提供公共物品的生产活动真正置于社会监督之下，形成有效制约机制。
（2 ）公用事业部门的管理体制应由目前的行政管理向法治管理和行政管理相结合方向转变。过去台湾省公共物品生产很少接受社会监督的原因是它采取了行政管理体制。行业或部门自我管理，缺乏监督性。尽管目前一些公用事业部门提出了承诺制，以示公开接受社会监督，但由于承诺的标准等条件非法规化，因而社会监督的作用还没有充分体现出来。因此，与公共物品管理体制改革相配套的是，应形成若干有关公用事业部门服务的法规，为法制化管理创造条件。
（3）在形成公用事业部门管理法规和条例过程中， 应对执法部门的权力进行重新配置，改变多家管理、多头施政的局面，目的在于从根本上杜绝相互扯皮、管理低效的现象。