创新领导干部能“下”机制的思路与对策，本文主要内容关键词为：领导干部论文,对策论文,思路论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《深化干部人事制度改革纲要》指出，党政干部制度改革包括党政领导干部制度改革和党政机关干部人事制度改革。推进党政领导干部制度改革，重点是深化党政领导干部选拔任用制度改革，推进领导干部能上能下。其中，采取多种措施解决干部“能下”问题，进一步完善调整不胜任现职领导干部的制度和办法，是当前这项改革任务的难点和焦点问题。邓小平同志早在1980年就积极倡议改革党和国家领导制度，指出我国现行政治体制的主要弊端就是“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。”江泽民同志在党的十五大报告中强调，要加快干部人事制度的改革步伐，“尤其要在干部能上能下方面取得明显进展。”因而，调整不胜任现职领导干部，建立干部“能下”机制，是跨世纪干部人事制度改革的创新事业，我们必须以科学的态度、改革的精神，研究和解决新问题、探索新途径、新路子、新方法，在这个古老而又常新的领域积极进行观念创新、制度创新和工作创新。
一
不胜任现职党政领导干部难“下”，原因是多方面的：既有主观因素，又有客观因素；既有历史因素，又有现实因素；既有思想因素，又有物质因素。究其根本，一是缺乏“下”的软件——“官本位”思想在一些人身上和一定范围内仍有市场；二是缺乏“下”的硬件——界定不胜任现职领导干部的具体标准和考核方法；三是缺乏“下”的操作系统——调整不胜任现职领导干部的办法和渠道。
陈腐观念的制约。“官本位”是剥削阶级思想，但陈腐的思想意识和观念并没有随着剥削阶级的消灭而灭亡。相反，作为一种意识和观念，它在一定条件和环境下有可能死灰复燃。一些理想和信念不坚定的共产党员和党的领导干部，就自觉不自觉地做了“官本位”意识的俘虏。江泽民同志在十五届五中全会上严肃指出，所谓“官本位”，就是“以官为本”，一切为了做官，有了官位，就什么东西都有了，甚至搞“一人得道、鸡犬升天”。受这种思想驱使，“仕途”只有单行道，当“官”只能向上而不能向下。领导干部手中的权力本来是人民赋予的，是用来为人民服务的，在这里却成了自身的价值符号，成了维护个人或小团体利益的“护身符”，成了进一步捞取个人名利的筹码。
同时，不良的社会环境也是造成不胜任现职领导干部难“下”的一个重要原因。人们往往把干部的正常“下”同犯了错误、得罪了领导等联系起来，一旦哪个人被免职、降职、待岗或改任非领导职务，不仅个人感到难以做人，从此背上沉重的思想包袱；而且整个家庭和亲朋好友都会觉得“丢了脸面”，在社会上抬不起头来。
“下”的标准不具体。目前选拔任用干部的标准过于笼统，缺乏操作性。领导干部是否胜任现职，只有原则上的规定，没有执行的具体办法。最难的是如何界定领导干部在何种情况下已不胜任现职，采取何种科学方法予以考核确定。
“下”的渠道不畅。一是领导干部除因犯错误而被降、免职外，对“下”的干部一般都是采取交流安排、改任非领导职务、到龄办理退休手续等几种有限的渠道来安排。而且，绝大多数降职安排的领导干部都保留了原有的职级待遇，并由组织包揽，局限在党政机关内部安置，缺乏多形式、多渠道“下”的途径。二是一部分党政领导干部已经“职业化”，被解除干部职务之后，由于综合素质不高、缺乏专业技术，一般难以自谋职业，“下”的渠道十分狭窄。
二
在实际工作中，界定不胜任现职领导干部的标准是关键。《深化干部人事制度改革纲要》指出，要根据不同类型、不同层次、不同岗位的职位特点，细化不胜任现职领导干部的认定标准。一方面，要有原则性的一般规定，从质的规定上给出定性要求；同时，也要有具体的执行标准，从操作的层面上给出定量要求。
一般原则性标准。一是贯彻落实党的路线方针政策和上级指示、决议态度不坚决，措施不得力，给全局工作带来不良影响者；二是追逐个人名利，以权谋私，为政不廉，生活腐化，群众反映较大者；三是工作不求进取，作风漂浮，全年工作计划有三分之一以上没有完成者；四是领导能力达不到岗位要求，工作中失误较多造成较大经济损失或不良社会影响者；五是因身体原因住院治疗连续不在岗三个月以上仍不能坚持正常上班，或搞第二职业不在岗位，一年内累计超过30天者；六是群众信任度低，民主测评不称职票达到30%以上或称职以上档次票不足60%者；七是本年度内受到严重警告处分者；八是经核实有其它严重问题或种种原因难以正常履行岗位职责者。
同时，对党政正职，除上述8条具体标准外，还要增加4条。一是领导能力弱，决策水平低，难以驾驭全局，部门工作连续两年打不开局面者；二是热衷于搞“家长制”，推过揽功，任人唯亲，由于“一把手”管理不力导致班子屡出问题者；三是搞短期行为，加重基层负担，欺上瞒下，搞虚假政绩，干部群众反响强烈者；四是忽视精神文明建设和党建工作，由于作风不正造成本地区、本部门、本单位不稳定、屡出重大社会事故者。
具体操作标准。一是确定测评要素，就是确定测评的指标和内容。测评前期，要精心设计好测评表，该表由要素体系构成，要素体系由要素结构和要素项目构成。要素结构，包括德、智、能、绩等。要素项目是各要素结构的具体分解，品德结构指干部的思想政治素质、道德品质和心理品格；智力结构指干部的知识水平、专业水平、独立思维水平、开拓创新水平等；能力结构指干部的一般工作能力、分析判断能力、观察预见能力、合作协商能力、组织动员能力、获得信息决策能力等；效绩结构是物化的德、智、能，主要包括工作质量、工作效率、工作成果等。二是编制测评参照标准。定性标准一般采用四种不同的等级评语，定量标准一般采用百分制。三是组织测评实施。在做好准备工作后，宜将《干部德智能绩测评表》与《测评参照标准》一并发给测评者。参加测评的一般有直接领导、同级、下级、本人等四个层次。测评者要了解、熟悉测评对象，彼此有工作业务关系。参加测评的人数一次不要少于15人，最好是30人左右。测评打分时，要集中时间、地点，不宜互相商量，以体现测评人的独立意志。四是对测评结果汇总分析，汇总分析时一般采用加权的办法。
三
界定不胜任现职领导干部的标准确立了，还须完善考核评价方法，为推进此类干部能“下”提供科学依据。
建立以任期目标为主要内容的岗位责任制和目标考核指标体系。制定相应的岗位分类和职责规范，明确干部在任期内应达到的目标、实现目标的要求以及相应的奖惩措施。
改进考核方法，做到六个结合。一是组织考核与群众评议相结合。在组织谈话之前，组织考核所在单位的干部群众对领导干部进行测评，听取群众意见，并作为重要参考。
二是定性考核与定量考核相结合。对领导班子实行目标管理，年初或届初，由各单位按照有关要求，结合本地实际制定出工作目标，细化分解，落实到每个成员，分级审批后报组织部备案。年终或届终，领导班子及其成员对自身工作目标和完成情况进行说明，并写出书面材料。通过谈话对干部有一初步定性评价后，考核成员在细致核实的基础上做出定量评价。
三是一般验证性考核与重点相结合。考核时，通过一般验证性考核，将干部的政绩弄准，对缺点和不足之处做出定性掌握；而把更多的精力投放在对重点人员的考核上，即优秀干部和不称职干部，特别是不称职干部。对于群众意见大，反映问题多的领导干部和测评不称职票接近或超过35%的领导干部确定为重点对象，以做到问题清楚，定性准确。
四是年终考核与平时考核相结合。除年度考核外，平时要经常了解纪检、监察、信访以及公检法部门对领导干部的反映，做到心中有数。对于重点工作和突发性事件，要认真组织考核，充分了解领导干部在处理该类事件时所表现出来的内在工作潜能。同时，进行跟踪考核，以便于评价更准确、更全面。
五是个人述职与上级核实、审计部门审计相结合。经核实，凡欺上瞒下、虚报政绩者，即为不称职者。
六是工作实绩横向比较与纵向比较相结合。凡确因领导能力、领导水平和个人品质等原因造成所在单位或所在地区在社会进步、经济发展等相关主要指标落后，实际工作成效较过去有明显下滑，给本单位本地区根本利益造成明显损害者为不称职。
正确把握好四个度。一是环境、基础因素的制约影响度。内因是决定因素，但环境、基础等外因形成的制约反向力，对领导干部的领导水平正常发挥会产生一定的负面影响。考核认定时应认真分析，据实确认。
二是群体作用与个体努力分离度。这个分离度越高，对个体实绩的确认就越趋近于实际。反之，相容度越高，模糊度也越高，对个体实绩的确认容易出现偏差。
三是单位长远利益与当前效益的内联度。内联度越高，领导干部的政绩就越突出。反之，就说明其“政绩”是建立在损害单位的长远、根本利益之上。
四是领导干部外在表现与内在本质的差异度。即勇于创新、开拓进取同不够稳重、追求名利、自我表现之间的差异；敢抓敢管、果断决策同不够民主，主观武断、不守规矩之间的差异；直率待人、方法不当同脾气暴躁、目中无人、难以相容之间的差异；正常参与招待、经济往来同经常性公款吃喝送礼、不廉洁之间的差异等。
强化考核结果的运用。如同有了良好的手术设备、高明的医师还必须制定出正确的手术方案才能医治好顽疾一样，在准确界定一个领导干部确已不胜任现职时，必须及时运用考核结果，疏通他们“下”的渠道。
一是诫勉。对经考核被界定为基本称职的领导干部，可对其提出诫勉，限期改进，视其具体情况，也可调整其工作岗位。
二是待岗。干部待岗是指对不适宜担任现职领导职务，近期又没有合适岗位可以安排的干部，免去其所担任的职务，保留原职级待遇，由原单位或由组织部门安排其参加培训或参加一些中心工作。待岗时间一般为一年。待岗结束后，由组织部门对待岗人员进行考察，根据本人表现等具体情况，重新安排工作。对待岗期间做出突出贡献的，可以重新安排担任适当的领导职务。对其年龄已达到或已接近有关干部任免最高年限者，则不再安排领导职务，保留原职级待遇。对待岗期间不服从组织安排的或不积极主动完成分配工作任务的，经批评教育仍无明显变化的，不再保留原职级待遇，降职安排其它工作。
三是转任、交流。对于工作能力与所担任的职务不相适应、但思想品质较好者，本着既按原则办事又要体现组织上对干部负责和关心的原则，将其调整到条件较好一点的单位安排为副职或一般干部岗位工作。对于专业不对口、岗位不适应的干部，调整到符合本人特点的单位去任职或工作，对改任其它工作后，工作能力明显增强，成绩显著，能胜任更高一级领导工作的，可以重新提拔使用。对于能力较弱、年龄接近离退休的干部，免去实职，改任非领导职务，继续享受相应待遇。
四是降职安排。降职使用的不称职领导干部，可分三个层次：被认为不胜任正职工作，可安排同级副职岗位上；上一级的副职领导干部由于能力水平原因难以胜任工作，可安排到下一级领导职位工作；对于经组织考核、群众公认确无领导才能，不能担任相应领导职务者，则给以免职处分。
五是辞职处理。对主动要求辞职自谋职业的，组织上应该积极支持；对引咎辞职、组织上责令辞职的，要本着给生活出路的原则，安排适当工作。调整不称职领导干部的职务时，要慎重对待，坚决按程序办事。
规范和完善考核责任制。一是坚持走群众路线，充分发扬民主，是搞好不胜任现职领导干部“下”的工作的根本。选拔任用领导干部不能“一把手”说了算，做好不胜任现职领导干部“下”的工作也不能由少数人、甚至个别人说了算。要制定有关具体规定，加大对这项工作的指导和监督，防止个别人钻改革的空子，利用改革干部人事制度、开展不胜任现职领导干部“下”的工作而达到打击报复、排除异己的目的。
二是建立领导干部考核责任制，要求如实填写《领导干部考察工作责任制登记卡》，实行谁考察谁负责的连带责任制。凡因考核失真造成不该“下”的下了，而该“下”的没有下的，要追究考核人的责任。
三是扩大考核工作的公开性和民主性，建立完善考核结果反馈给当事人，考核结果向单位、社会公开，群众对考核不当举报，当事人对考核不服申诉等制度，确保调整不胜任现职领导干部工作得到严肃认真地开展。
四
切实做好不胜任现职领导干部“下”的工作，是改革和完善干部人事制度的一项重要措施，也是一项复杂艰巨的社会系统工程，为此，必须健全和完善领导干部“下”的保障机制。
加强思想政治工作，帮助领导干部树立正确的“上、下观”。干部能上能下是客观规律，转变干部群众中旧有的思维定势，真正把干部“能上能下”变成人们的共识。这要求进一步加强思想政治教育和舆论宣传，为干部“下”创造良好的思想基础和社会环境。《深化干部人事制度改革纲要》强调，要做好思想政治工作和舆论宣传工作的优势，围绕深化干部人事制度改革中干部难“下”出现的热点难点问题，有针对性地把思想政治工作做深、做细、做实，引导广大干部从大局出发，正确处理个人利益与整体利益的关系，积极支持和参与改革。一是要树立正确的思想观念，引导广大干部破除“官本位”思想，牢固树立“公仆”意识；破除“上荣下辱”陈腐思想，树立正确的荣辱观、优劣观、是非观；破除“无过就是功”旧观念，树立有为、有位、有威新观念。
二是要大力宣传正反两方面典型，弘扬正气，抑制歪风，提高干部“能上能下”、服从组织安排的自觉性。
三是通过各种形式，利用各种手段，向广大干部宣传“能上能下”的意义、目的以及相关的政策制度，特别要让领导干部明确不胜任现职领导干部的具体标准，使其自我警醒、自我约束、自我激励。
营造良好的社会氛围。一是把“下”的口号“喊”出去，要向社会公开不胜任现职领导干部的标准和“下”的渠道，做到广大干部人人心中有数、个个自尊自重。
二是把“下”的标准“亮”出去，将干部“下”的标准，通过各种渠道向社会公布，形成社会共识。
三是把“下”的形式和办法“推”出去，坚决果断、公开公正地执行“下”的标准，真正起到教育、激励的作用。
健全和完善领导干部任期制。抓紧制定任期制法规，在严格执行《中国共产党章程》和有关法律规定的基础上，完善选任制干部的任期制，非选举产生的党政职能部门领导干部，如县以上党政委任制领导干部也要逐步实行任期制。应具体明确规定新进班子年龄、留任年龄和最高任职年龄。同时，规定任职期满后，领导干部一律正常解职，根据不同情况，或提任、或连任、或交流、或改任非领导职务、或退休、或提前退养、或到企事业单位工作、或自谋职业，等等。实行试用期的领导干部，期满经考核胜任者正式任职，不胜任者则解除其试任职务。
培训复合型领导干部人才。按照“革命化、年轻化、知识化、专业化”的标准建设一支高素质的干部队伍，一直是党的干部队伍建设的任务和目标。在跨世纪发展的今天，科学技术日新月异，信息社会进一步要求领导干部努力做到知识化和专业化。因而，要采取有效措施，切实把领导干部的工作与培训学习结合起来，把领导干部学习理论、提高思想政治素质与钻研业务、掌握一定专业知识结合起来，把做好本职工作，提高领导水平和领导能力与适应社会发展需要、用真才实学服务社会结合起来，切实建立以复合型知识为重要内涵的干部培养制度，提高广大干部对“下”的适应能力。
要进一步转变对领导职务性质的认识，领导职务是社会服务岗位，不等于就是干部终身就业岗位。要采取多种途径帮助干部掌握多方面知识，成为复合型干部和多面手人才，实现领导干部“非职业化”。在此基础上，要按照评聘分开的原则，允许和鼓励党政领导干部评定专业技术职称，以彻底改变干部从业适应能力的单一性。这样，不仅能够全面提高干部队伍的整体素质，而且更为调整不胜任现职领导干部拓宽了渠道，为充分调动和发挥领导干部的工作积极性提供了物质保障。
改革现行干部“下”后的安置方法。领导干部是重要的人才资源，妥善安排好领导干部“下”后的工作，充分发挥他们自身的优势和聪明才智，不仅有利于社会稳定，也更有利于社会的进步和发展。因而，要把组织包揽变为组织安置与个人选择相结合，组织安置与市场配置相结合。可采取建立领导干部人才服务中心等中介机构的办法，做好干部交流服务工作。如建立干部人才资源库，提供干部人才需求信息等，认真负责向党政部门、企事业单位、非公有制企业甚至国外用人单位推荐“下”后的领导干部，帮助他们根据自身实际，寻找合适的岗位，努力做到“人尽其才、物尽其用”。