中国高等教育财政体制改革研究，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国高等教育论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 教育资源的短缺和使用低效并存，是困扰中国高等教育发展的一大难题。由计划经济体制向市场经济体制转换的进程，推进了经济的高速增长，给正在进行的高等教育财政改革注入新的契机和活力。探索高等教育财政体制改革的问题，对中国高等教育的发展具有重大的理论和实践意义。
一、中国高等教育投资体制改革的目标
《中国教育改革和发展纲要》明确提出，要改革对高等学校的财政拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用，转换学校内部运行机制，提高办学水平和效益。由此可见，高教财政体制的改革与高等教育管理体制、高等学校内部运行机制的转换具有不可分割的内在联系。
1.关于政府的拨款制度
按“效率优先、兼顾公平”的原则，政府拨款制度的改革应有助于实现合理、有效地配置高等教育资源的目标，体现财政宏观调控的作用。改革后的政府拨款由三部分组成。
(1)高等学校拨款
高等学校拨款可分为经常性拨款和资本性拨款两大类，也可称为通用拨款与专项拨款。经常性拨款（或通用拨款）一般由学校规模类别决定，资本性拨款或专项拨款应在健全和严格固定资产和项目管理的基础上，确定固定资产折旧拨款和发展项目资助拨款。
(2)科研项目合同拨款
科研项目实行合同拨款被公认为一种有效的政府拨款方式，但要认真吸取世界各国的经验教训，不断完善，应有利于高校基础学科和基础科研以及多学科协作的发展。
(3)学生资助拨款
逐步实行学生直接资助拨款的混合资助模式将成为我国政府的战略选择。直接资助包括学费拨款和奖贷学金拨款以及两者的结合。学费拨款可按学校和学科专业性质分为全额学费加部分生活费津贴、全额学费和部分学费拨款三种，贷学金拨款主要是以政府贴息的方式对学生的直接资助，并逐步按政府财政能力扩大贷学金的面和数额。
2.关于学校多渠道筹资格局
随着高校办学自主权的扩大，多元筹集体制应不断得到完善，形成财、费、科、产、社、基有机结合的经费来源新格局。
(1)财——国家财政拨款。政府财政拨款体制的改革将形成学校拨款、合同拨款和学生拨款为主体的新格局。同时，中央、省（直辖市、自治区）和中心城市政府拨款比例应在目前的1∶1水平上，逐步扩大和提高省级政府的比例，从而达到财权和事权的统一。
(2)费——学生交费上学。实施学杂费收费政策是中国高等教育体制改革的一大重要内容，目前则在收多少和怎样收等基本问题上有新的突破，在完善学分制的学校将逐步实行按课程和学分为基础的收费政策。收费制将有一个长期的逐步完善的过程。
(3)科——科研经费。学校将大力拓宽来自工商企业等非政府的科研合同经费。
(4)产——校办产业。通过开展社会服务和发展校办产业是高校开辟其它财源的两条基本途径。
(5)社——社会筹资。学校争取非政府投入、资助和捐赠，动员社会各界包括海外华侨，增加对高等教育的经费投入，社会筹资应按投资人的意愿进行管理和使用。
(6)基——教育基金。建立各种形式的教育发展基金、奖贷基金、科研风险基金等。
三、中国高等教育财政体制构建的理论基础
1.政府投资行为规范化
80年代以来，中国财政体制进行了重大改革：1994年前实行中央和省市财政承包体制，中央部属院校经费由中央财政划拨，地方属院校经费由地方财政划拨，1994年实行分税制后，高等教育拨款体制并没有实质性的变动。政府对高等学校拨款分为三个部分，一是日常事业费拨款；二是基本建设拨款；三是政府专项拨款，主要用于购置大型仪器设备、学科建设及科研资助。中国目前的政府高等教育预算的编制并非是审慎地研究学校实际经费需求的结果，而往往取决于财政的供给能力，而且预算的执行也缺乏法律意义的约束。由于教育经费短缺，政府运用财政拨款对高等教育进行调控的能力也较为薄弱，很难在提高效率上有所作为。
政府作为调控高等教育发展的主体地位不是被削弱，就是包揽一切，由于缺乏体制约束，调控主体的财政行为往往难以规范。因此，重视政府调控主体行为的合理化，对驾驭高教财政运行机制具有关键性的作用。
经验表明，预算体制是制约政府行为的经济规范，国家预算从产生的时候起，作为法律规范主要是限制政府的经济行为，规定政府可以支配的收入和支出的数量界限及其主要用途，不按预算预定进行支付，实际上也属违法行为。在探索建立教育预算体制的过程中，首先要消除个人决策的随意性以及由这种随意性造成的政策矛盾，把政府的经济行为特别是引起教育财政收支变化的重大决策限制在预算规定的范围内，是改善学校办学宏观环境的主要条件。显然，预算体制即政府投资行为规范化是构建中国高等教育财政新体制的理论基础之一。
2.适应市场经济体制的需求约束
高等教育经费分配的需求约束是相对于资源约束而言的财政体制，我国传统的高教经费分配体制实际上是一种资源约束型的体制。就是说，高校的一切教育活动必须以可动用的资源为条件，并受条件的制约。在这一体制下，学校的发展直接取决于可分配的经费数，而且几乎每个学校都有充分的理由要求增加政府拨款，单个高校强烈的经费增长欲望则表现为高校间对政府有限经费的激烈竞争，经费的短缺又加剧了这种竞争。而经费之争与学校的声誉及是否属于重点大学密切相关，却与社会的教育需求没有约束性的关系，本来政府拨款的有效性可通过毕业生满足社会需要这一产出的综合效果来衡量，以获得改进拨款效益和水平。在指令性计划统一分配的情况下，经费拨款与按社会需要办学失去了直接的具有约束力的联系，使高等教育供给过剩与短缺并存现象自然发生。
需求约束是从产出角度来考虑经费的分配，因此，在需求约束的高教经费分配体制下，政府拨款本身体现了调节教育供求关系，比例的主动行为，以及这一行为与社会对高等教育客观的、有效需求的关系。高教经费的需求约束也内在地决定了高教财政必须实行预算体制。可以说，预算收支是政府对高等教育运行直接调节的主要经济手段，从而调控社会对高等教育的总需求和需求结构。同时，政府通过调整支出结构，对高教资源配置和供求关系产生影响，引导高等学校按需办学。以需求约束为基本特征的高等教育预算体制对改革现行政府拨款体制和转变政府的职能将具有十分重要的意义。
四、中国高等教育财政新体制的基本框架：分级分类与宏观协调
中国财政体制在过去多年中基本上是按照统一领导，中央和地方实行分级管理为原则的，有时统一领导多一些，有时强调分级管理多些。80年代实行的“分灶吃饭”体制，侧重于简政放权，强调分级管理，扩大地方财权，但基本原则没有变，统收统支格局没有完全打破；1994年的分税制开创了财政体制改革的新时期。
在变化了的财政体制下，必须重新构造与其相适应的高教财政新体制。作为探索，本文提出中国高教财政新体制的基本框架：
与分级财政体制相适应，高等教育管理必须明确划分中央和地方的职权范围；根据职权范围确定财政支出及相应的收入来源，建立独立的分级预算；地方政府可根据地方经济发展水平和生活水平规定地方高教预算支出结构和开支标准，自求平衡，不受中央财政干预。
在政府与学校的关系上，逐步淡化学校的行政隶属关系，确立学校独立的法人地位，创造学校平等竞争的经济基础，使全部高校均置于统一的、且分级的高教预算体制的约束，实现按需办学和资源的合理配置。
在地方利益逐渐明确且强化的条件下，中央政府代表全国利益，用特别的资助方式（如对大学生的直接资助、对贫困地区的公平性补贴等），补偿地区利益，与促进高校部门属性的淡化和大学毕业生地区之间的流动。
基于此，中国教育（包括高教）财政的预算体制应包括：
(1)中央教育预算。中央教育预算只反映全国性的教育支出和中央教育机构的经费，体现中央政府的教育职能和职权范围，由全国人民代表大会审定并通过年度教育预算法案付诸执行。中央教育预算占国家教育总预算的比重不可能很高，近年来基本保持在12%左右。中央教育预算应在职能分工、划分收支和调整支出结构方面充分发挥预算控制和调节的职能，使预算真正成为调节各级各类教育运行的基本手段。
(2)地方教育预算。地方教育预算按政府级次编制，相应有省级教育预算、县教育预算和乡教育预算三级。各级教育预算都要经同级立法机构审定并作为预算法案付诸执行，具有法律效力。除基层乡预算外，省级和县级预算都有三种预算文件，即反映本级教育预算规模的级次预算，下级预算汇总，以及该两部分综合而成的地方教育总预算。
(3)国家教育总预算。国家教育总预算由中央教育预算和地方教育预算两部分汇总组成，反映全国教育预算收支总规模。
必须指出的是：在实行教育预算体制的条件下，中央与地方、政府与学校的关系在财政体制上是明确的，因此，就有必要彻底改变由统收统支体制衍生的预算内和预算外的双轨预算体制，否则，国家的预算管理职能只能是支离破碎的，难以充分发挥教育预算在调控教育发展的作用。
分级预算是以实现政府职能为依据编制的预算，反映政府的教育活动的范围、方向和收支规模，体现各级政府的活动引起的教育结果，为此，教育预算应是全面的预算，即既包括经常性教育经费预算，又包括发展性经费的预算。按预算体制中事权与财权的要求，有必要实行统一的教育预算制度，否则，预算的宏观调控职能难以充分发挥。
应按经费的使用方向和性质实行分类调控；经常性经费和发挥性经费的区分、以学校为单位的经费和以学生为单位的经费区分、教学经费与科研经费的区分等。
教育体制改革的程度将提供教育财政体制改革的内部条件，而教育经费的财政立法、财政制度、财政纪律和检查监督等将形成制约政府的教育财政行为。新教育财政体制需要整个中国经济体制、财政体制、劳动力就业与管理制度的宏观运行环境的协调，从而形成了教育财政新体制运行的外部环境。因此强化内部条件和外部环境的配套约束，从而使教育走上良性运行的轨道。
五、结论与展望
(1)要改变传统的高等教育投资体制，需要具备相应的社会经济条件。进入90年代后，中国高等教育发展的经济环境发生了明显的变化，市场调节已在国民经济大多数领域占主导地位，大学毕业生开始走向劳动力市场，标志着就业观念的更新。
(2)80年代中期，在中国经济体制全面改革和加速发展高等教育的形势下，传统的高等教育财政体制日益显示其固有的弊端。1985年后，经费分配办法的变化和学校多渠道筹措办学经费的格局初步形成，为新一轮的高教财政体制改革创造了条件。
(3)政府高教拨款体制的改革应遵循“效率优先，兼顾公平”的原则，应有助于实现合理、有效地配置高等教育资源的目标，体现出政府宏观调控的作用。改革后的政府拨款制度将由高等学校拨款，科研项目合同拨款和学生资助拨款等组成。随着多元筹资体制不断完善，将形成财、费、科、产、社、基的经费来源的新格局。
(4)高等教育预算体制是规范政府投资行为的根本保证，以避免并消除个人决策的随意性以及政策矛盾，把政府的经济行为，尤其是引起教育财政收支变化的重大决策限制在预算规定的范围内。
(5)高教预算体制是一种需求约束的体制，在这一体制下，资源（包括经费）配置是按社会和个人对高等教育的需求以及与此相联的学校产出来进行的。
(6)中国教育财政的预算体制由中国教育预算、地方教育预算和国家教育总预算组成的分级预算，预算级次规定了相应政府的职责和职权范围，从而为教育预算的法治建设创造条件。
(7)我国高教财政实践的低水平与缺乏理论指导有着直接的关系。高教投资决策和政策的不配套以至互相摩擦、政府的被动调节和疲于应付的状态均从反面告诉我们，系统地研究高等教育财政学十分紧迫，对加速高等教育与社会主义市场体制的接轨具有非常重要的意义。
(8)高教预算制度能否真正成为规范政府经济行为，引导高校按社会需求办学，在很大程度上取决于高教预算制度本身的建设，包括预算的编制与实施、预算的调控机制、预算的平稳机制、预算分配的利益机制、预算的约束机制、预算的运行机制等。预算体制的法律地位和预算体制与高教其它管理体制的配套改革与协调问题关系到这一新体制能否生长发展，急需探索、研究和实践。
本报告为国家教育科研“八五”规划重点项目《高等教育投资来源多元化与体制改革研究》总报告的摘要。
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