我国环境保护标准制定主体探究，本文主要内容关键词为：环境保护论文,主体论文,我国论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境保护标准是国家环境保护法律体系的重要组成部分，是实施国家环境保护法律、法规的技术依据，也是国家环境保护经济、技术政策的具体体现。制定环境保护标准的目的在于防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康和社会物质财富。我国的环境保护标准包括国家级和地方级两级标准，主要由环境质量标准和污染物排放（控制）标准组成。 环境保护标准是与我国的环境保护事业同时产生和发展起来的， 自1973年发布第一个环境保护标准《工业“三废”排放标准》以来，我国已经先后发布各类国家级环境保护标准400余项， 同时各地也制定了几十项地方环境保护标准。环境保护标准在环境保护执法和管理工作中具有举足轻重的作用。随着环境保护基本国策的落实，经济与环境可持续发展战略的实施，环境保护标准将发挥更加重要的作用，其重要性日益受到社会各界的关注。
近年来，在环境保护标准的制定与管理权限问题上，产生了一些模糊的认识，许多似是而非的错误观点甚嚣尘上，对环境保护标准工作产生了不良影响，也在一定程度上削弱了环境保护标准的严肃性和权威性。现针对目前存在的对环境保护标准认识上的混乱局面，笔者根据10年来从事环境保护标准管理工作的经验和体会，结合我国环境保护法律体系和国外管理环境保护标准的通行做法，提出一些粗浅的看法，供关心我国环境保护标准的各界人士参考。
1 制定环境保护标准的有关法律依据
我国现行环境保护法律对于环境保护标准的制定机关、国家级和地方级环保标准的制定权限、国家级环境保护标准与地方级环境保护标准的关系等做了明确的规定。这些规定是根据我国环境保护执法、管理工作的需要，参照世界主要国家的环境保护管理体制而制定的。
我国环境保护工作20余年的实践表明，这些规定是科学的、合理的、行之有效的。
2 环境保护标准与产品质量标准的本质区别
制定产品质量标准的目的是改进产品质量，维护产品消费者和用户的利益。从产品质量标准的内涵、外延和制定标准的目的都与环境保护标准有本质区别。按照国际通行做法，产品标准属于推荐性标准，由行业组织、研究机构等民间团体或企业制定并发布，由企业自愿采用。涉及环境保护的内容，在环境技术法规中规定，具有强制性，不属于产品质量标准范畴。
在计划经济时代，我国实行的是国家制定产品标准的体制，由于历史的原因，环境保护标准纳入了标准化法的调整范围；但是鉴于环境保护标准特殊性，标准化法在“标准的制定”一章中的第6条第3款规定“法律对标准的制定另有规定的，依照法律的规定执行”。我国《环境保护法》第9条、第10 条规定：由国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准和污染物排放标准，只在编号、发布形式上采用产品标准的做法。应当指出，环境保护标准虽然采用产品标准的形式（如编GB号、采用产品标准的格式等）发布，但是环境保护标准仍与产品质量标准有着本质的区别。
（1）在标准体系方面， 环境保护标准中的环境质量标准和污染物排放标准只有国家和地方两级，而产品质量标准除国家和地方级标准外，还有行业级标准和企业级标准。
（2）在各级标准的优先执行关系上， 环境保护标准与产品质量标准也截然不同：环境质量标准以国家级标准为主，地方环境质量标准补充制订国家级标准中没有的项目，国家级标准和地方级标准同时执行。地方污染物排放标准的项目可以是国家级标准中没有的项目，若与国家级标准相同的要严于国家级排放标准，执行标准时地方级标准优先于国家级标准；而产品质量标准以国家级标准的效力最高，有国家级标准就不能再制定相同适用范围的行业标准和地方标准。
（3）环境保护标准的内涵不同于产品质量标准。 产品标准是对“重复性事物”所做的统一规定，制定标准的对象是产品的规格、尺寸（如螺钉、螺母的螺纹规格，铁路的轨距和机车车辆的轮距，电源插头、插座的形状、尺寸等）。可见，制定产品标准的根本目的在于提高产品的通用性和互换性，从而降低成本，为用户和消费者提供方便。产品标准中的技术指标是完全可以人为加以控制和改变的，不同的城市甚至国家可以按照同一产品标准，制造出质量和性能完全相同的产品。
环境不是人工制造的产品，环境因素错综复杂，大多数环境因素是不能人为地加以控制的，制定环境保护标准要考虑被保护对象的要求和控制对象的承受能力。环境因素具有与产品性能完全不同的高度的特异性，一个特定区域的环境不可能在其他区域被复制。因此，环境不是“重复性事物”，环境因素不存在通用性和互换性的问题，环境不能作为“标准化”的对象，也不宜把环境保护标准当作产品质量标准来进行管理和看待。所谓“环境标准化”或“环境管理标准化”的提法实属大谬不然。
随着我国社会主义市场经济体制的建立，一些计划经济体制下形成的管理模式已不能适应改革开放形势的需要，围绕环境保护标准管理权的争论以及对环境保护标准属性认识上的分歧反映了在环境保护标准的管理体制方面存在的问题，这些问题只能通过改革环境保护标准的管理体制予以解决。
3 流动污染源污染物排放标准属于环境保护标准
汽车、摩托车、火车、轮船、飞机等交通运输工具在使用过程中排放的废气和噪声会对环境造成污染，特别是在大中型城市中，流动污染源的排放是造成城市环境污染的主要原因。流动源的排放性能决定了其使用过程中对环境的影响程度，但是，排放性能的优劣与用户自身利益无关。
制定排放性能指标的目的不是直接保护流动污染源用户的利益，相反限制流动源的排放性能可能会提高产品的制造和使用成本，使用户多支出费用。因此，流动污染源的排放标准不属于产品质量标准的范畴。
世界主要发达国家对流动源的排放标准和产品质量标准的界定都非常清晰。在美国、日本和欧洲国家，汽车排放标准是强制性的法规，由国家议会、政府或环境保护行政机关批准、发布，汽车制造商必须遵守，违反标准将受到严厉的处罚。而汽车的产品标准则由汽车制造商协会制定，由会员企业自愿采用。由此可见流动污染源排放标准与产品质量标准的本质区别。
4 由质量技术监督部门制订、审批环保标准的弊端
在实施依法治国，建设社会主义法制国家方针的过程中，作为实施环境保护法律的技术依据，环境保护标准在污染防治和生态保护工作中的作用日益突出。当前，我国加入WTO在即， 环境保护作为重要的非关税贸易壁垒，在国际贸易中将发挥重要作用。加入WTO后， 我国要按照国际惯例行事，这也包括环境保护标准的制定工作。
仅就环境保护和国际贸易两方面而言，质量技术监督部门制定环境保护标准（包括流动源排放标准）存在很多弊端。
4.1 不符合国际通行做法
国外的产品标准化工作一般由民间机构负责实施，这一点由国际标准化组织（ISO）成员的情况可以反映出来。ISO属于国际民间组织，由各成员国的标准化机构参加，而这些标准化机构多为标准协会、标准研究院等民间机构，只有中国的国家质量技术监督局等少数几个官方机构。正是由于ISO的民间组织的属性， 其发布的国际标准全部为推荐性标准，对各成员国不具任何约束力，即使像ISO9000和ISO14000 这类管理体系标准也是推荐性的。ISO也制定环保标准，其下设的TC／146、TC／147和TC／190等技术委员会负责制定涉及水、大气、土壤和固体废物等环境因素的测定方法标准，但均为推荐性标准。
环境保护标准是具有法律强制力的技术法规，世界各国都没有由标准化机构制定环境保护标准的法律规定和实践。究其原因，还是由于标准化机构民间组织的性质，以及其业务范围的限制，使之不具备制定环境保护标准的能力和资格。我国的质量技术监督部门虽然是政府机构，但其标准化职能在于制定产品质量标准，在制定环境保护标准的问题上，既没有法律授权，也没有制定环境保护标准的经验和技术能力，由其制定的环境保护标准既无法体现国家在环境保护方面的方针、政策，也无法与各项环境保护具体措施衔接，并将使环境保护标准体系出现混乱。
4.2 不利于环境保护基本国策的实施，妨碍政策措施的执行
如前所述，环境保护标准是国家环境保护方针政策的体现，是实施环境保护法律、法规的技术依据。《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》等法律都对环境质量标准和污染物排放标准的制定、执行以及违反标准的法律责任等做了具体规定。1996年国务院在关于环境保护若干问题的决定中，要求全国工业污染源2000年达到污染物排放标准。环境影响评价、“三同时”等各项环境管理制度，都要依据环境保护标准实施。由此可见，环境保护标准与国家法律、法规、政策和管理制度的密切关系。
目前，环境污染和生态破坏已经成为全球性问题，保护环境成为全社会每个成员的责任和义务，环境保护事业需要各有关方面的参与、支持和配合。因此，《环境保护法》在规定国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理的同时，也规定海洋、港监、渔政、公安、交通、铁道、民航以及土地、矿产、林业、农业、水利等部门依照有关法律规定对环境污染防治和资源保护实施监督管理。
质量技术监督部门没有对环境污染防治和资源保护实施监督管理的法定职责，其职责范围与环保相去甚远。环境保护工作专业性强、涉及面广、影响重大，若由既不熟悉国家环境保护法律、法规、方针、政策和管理制度，又无环境保护监督管理职责的部门来制定环境保护标准，将使环境保护标准的内容无法适应环境管理工作的需要，发挥其应有的作用；并对环境保护执法和管理工作产生严重干扰，进而妨碍各项环境保护政策、措施的贯彻执行，使环境保护基本国策和可持续发展战略的实施落空。
4.3 标准的内容不能适应环境保护工作的需要
环境保护标准控制因素的选择和指标值的确定，是与国家或某地方一定时期的环境保护规划和环境保护目标相联系的，是将环境保护工作同经济建设和社会发展相协调的结果。因此，每个环境保护标准的制定都是一项复杂的系统工程，要紧密结合环境保护规划，根据经济、技术的可行性，综合平衡各种影响因素。各个环境保护标准之间也存在着内在的有机的联系，相互之间衔接配合，从而构成环境保护标准体系。
因前所述，质量技术监督部门对环境保护工作规划、目标、环境状况及发展趋势、环境保护标准体系等缺乏基本的了解，使之不具备制定和审批环境保护标准的能力。即使勉强定出了标准，要么标准的内容与现行的环境标准体系和环境管理制度不兼容，而无法实施；要么标准的内容与制定标准的目的南辕北辙，根本不能起到防治污染的作用。这从近年来质量技术监督部门越权制定、发布的几个环境保护标准中可见端倪。
1999年质量技术监督部门对国家环境保护标准《轻型汽车污染物排放标准》进行修订，修订过程中未采纳国家环保总局的意见，致使其发布的标准与现行汽车排放标准体系冲突，有些内容不切合实际，根本无法实施。该标准是轻型汽车排放标准，却取代了国家环保局发布的适用于重型车的排放标准，使汽车排放标准体系出现混乱。该标准要求使用国内市场上不存在的优质无铅汽油进行测试，对车用汽油不切实际地提出了过高的要求，使标准在国内无法实施。
同年，质量技术监督部门在修订《车用无铅汽油》标准过程中，对车用汽油中影响汽车排放性能、污染环境的烯烃、芳香烃等有害物质却不加控制，使标准失去了保护环境的作用，与修订该标准的目的背道而驰。
4.4 不利于发展国际贸易和保护民族工业
环境保护是WTO内部各成员国运用的主要的非关税贸易壁垒， 我国加入WTO之后， 环境保护标准将成为我国贸易技术壁垒的核心要素之一。由标准化机构制定环境保护标准与国际通行的做法不符，无法与国际接轨。按照对等原则，质量技术监督部门制定的环境保护标准，将不能得到其他成员国的承认，从而使我国失去运用技术壁垒手段、保护本国贸易利益的能力，使民族工业蒙受损失。
综上所述，由质量技术监督部门制定、审批环境保护标准，既与现行法律相悖，又与国际惯例不符，对于我国环境保护事业的发展，对于可持续发展战略的实施有百害而无一利。我国的环境保护标准制定工作只有回到其原有的、正确的轨道上才能获得健康的发展，发挥其应有的作用。
当然，原有的环境保护标准管理体制并不是完美无缺的，也存在着一些不完善、不协调的问题，亟待解决，如将环境保护标准纳入“标准化法”调整范围、采用产品标准的形式发布标准、采用产品标准的编号方式和编写格式（虽然一些标准已改用诸如GHZB、GWPB、GWKP、DHJB等新的编号方式，但仍有产品标准编号的痕迹，仍未跳出产品标准的窠臼）。由于这些问题的存在，造成了一些人士的误解，认为这些标准没有采用国家或地方标准的编号形式，是无效的标准。上述问题应采取立法措施和改变环境保护标准发布形式、编写格式等方式予以解决。至于环境保护标准的编号，从法律意义上讲完全没有必要，从实践中看弊大于利，理应予以舍弃。
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