社会变迁与政府行政模式转型，本文主要内容关键词为：模式论文,行政论文,政府论文,社会变迁论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十一届三中全会以来，我国社会生活发生了全面而又深刻的变化。与此相应，政府行政模式正经历一个痛苦的解体与建构过程。宏观地观照社会变迁的基本层面，探明市场经济和现代社会对政府行政管理的要求，分析传统行政模式的弊害，勾勒全新行政模式的基本框架，对指导当前行政改革不无重大意义。
一、社会变迁的基本层面
（一）利益结构多元化
改革开放之前，中国社会的利益结构具有高度整体性，公有制是社会唯一的利益源泉，各种集体性组织是社会的基本利益单元，利益分配趋向平均。这种高度整体性的利益结构，从根本上使社会丧失活力和效率，整个社会以机械式的有序状态在古老陈旧的轨道上鸭步鹅行。
十一届三中全会以后，社会的整体性利益结构开始崩解，首先，利益源泉多元化，打破了公有制一统天下的呆滞局面，社会利益源泉迅速涌现，一些利益意识觉醒较早的人们毅然决然地告别大锅饭铁饭碗，到充满机遇和风险的广阔天地谋求发展。其次，利益单元个体化。改革开放使社会的利益单元迅速从集体性的组织缩小到能切实感受利益得失之幸福与痛苦的家庭和个人，尤其是个人利益主体地位的确认，使社会利益单元因获得个人逐利本性支持而充满活力，这是一个社会经济发展所必不可少的最强大最根本的内源动力。再次，逐利行为公开化。伴随着利益意识的觉醒，人们的逐利行为日趋公开化，“利”成了人见人爱的尤物，人们开始勇敢地、甚至有些肆无忌憧地追求利益，即使最正统的人，也开始承认君子爱财，只不过要取之有道。最后，利益关系矛盾化。由于利益单元在利益确认和追求上的差异性，利益单元之间根本利益一致基础上的具体利益矛盾渐趋活跃，激励着利益单元作出持续不断的努力谋求自身利益最大化。由利益矛盾引发的利益竞争是一种具有积极意义的社会现象，它使我国社会摆脱了动力匮乏状态，进入欣欣向荣的良性发展轨道。
（二）经济生活市场化
我国是在计划经济走入严重困境的背景下开始着手经济体制改革的。当时，虽然没有明确提出市场经济的概念，但改革的市场取向十分明显，希望通过体制改革，收缩计划体制的覆盖范围，扩大市场机制的作用。1979年，陷于穷困萧条停滞、生活难以为继的农村实行家庭联产承包责任制，率先迈开了市场化改革的第一步。在农村改革蓬勃展开的同时，城市经济体制改革也悄然走向前台。
伴随着经济生活市场化进程，社会内部出现了一些非理性、不道德的无序现象，致使许多人对市场机制的合理性、必要性产生疑虑。另外，长期以来“左”的宣传教育，也使许多人把计划、计划经济、社会主义优越性，市场、市场经济、资本主义腐朽性分别一一划上等号。僵化落后的思想观念和心理状态成了经济生活市场化的精神障碍。对此，邓小平明确提出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”（注：《邓小平文选》第三卷，第373页。）邓小平的精辟论述为迷茫游移不定的中国经济体制改革坚定了市场化的价值取向。
1992年10月，党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。这为经济体制的市场化改革提供最充裕的合法化资源，从此中国的市场化改革以前所未有的速度前进。时至今日，中国经济生活的市场化程度已达到较为可观的程度，其一，非公有制经济迅速发展，它们在全国经济总量中的比重有所提高，从1978年的1%飙升到1996年的24%。其二，价格自由程度大大提高，各类专业生产要素市场和消费品市场如雨后春笋般涌现（尽管其中不乏空壳市场）。至1997年底，在社会商品零售额、农产品收购总额和生产资料销售总额中，市场调节价格的比重已分别达到93.2%、80.5%和81.6%，政府定价和政府指导价的比重则只有6.8%、19.5%和18.4%（注：王徽：《当前物价形势及政策建议》，《中国经济时报》1999年5月5日第5版。）。其三，经济关系契约化。利益主体之间的利益交易行为及各自的权利义务由契约规定，受法律保护，从而比较有效地防范和化解了各种经济纠纷，使经济生活处于充满活力的有序状态。
（三）政治生活民主化法制化
随着我国由计划经济向市场经济转变，随着高度整体性利益结构的驰懈和利益结构多元化的进展，也随着市场精神的浸染，我国有领导有组织地启动了政治生活的民主化进程。早在1978年，邓小平就敏锐地感觉到：“我们的上层建筑非改不行”，改革的方向，一是民主化，二是法制化。此后中国政治体制改革完全是朝邓小平确定的两大方向运行。
改革高度集权、党政一元化领导体制，明确宣布共产党作为执政党必须在宪法、法律范围内开展活动，党对国家机关的领导仅局限于政治领导、组织领导和思想领导，人大、政府、法院等国家机关在共产党领导下依法独立开展职能活动。
在政党关系上，评价各民主党派在民主革命和社会主义建设中的重要贡献，对各民主党派和工商联的性质和地位作出了科学概括，指出它们都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量，决定重新恢复“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的多党合作方针，并把中国共产党领导下实行多党合作视为“我国政治制度的一个特点和优点”。
果断废除干部领导职务实际上存在的终身制，建立正常的干部离退休制度，建立健全后备干部的选拔、培养和任用制度，通过制度化途径解决党和国家领导权的交接班问题，坚决反对任何形式的个人崇拜，坚持贯彻民主集中制的组织原则，强调实行集体领导，致力于权威的组织化，并以组织的权威替代个人的权威。
扩大基层组织自主权，加强基层民主建设。鉴于高度集权的诸多弊害，我们的改革一开始就具放权扩权的特点。企业普遍建立了职工代表大会，参与企业重大经营决策和涉及职工福利之内部事务管理。1987年第一部农村基层组织大法——《中华人民共和国村民委员会组织法》经由六届全国人大常委会通过于1988年6月正式试行，全国广大农村依法实行村民自治，发展农村基层民主，使我国民主政治有了实质性进展。
强化人大权威，加强立法工作，促进政治运作制度化、法律化。改革开放20年，我国立法工作成绩斐然，从1978年到1996年9月，全国人大及其常委会共制定了300多部法律，国务院制定了700多部行政法规，地方权力机关制定了4200多部地方性法规（注：李忠杰：《跨越世纪的伟大旗帜》，中央党校出版社，1997年8月版，第157页。），形成了以宪法为核心，以民事、行政、经济和刑事等方面基本法律为支柱的社会主义法律体系，在社会政治、经济、文化、科技卫生诸多领域基本上做到了有法可依。
（四）公民主体意识明晰化
随着市场经济的发展，我国公民的主体意识开始觉醒并日趋成熟。①在集体和个体关系上，那种绝对集体主义取向的观点正受到越来越多的人的无情否弃，公民以及社会开始承认并尊重个体之独立的价值，集体之中个体地位日见凸现。②自主意识和责任感明显增强。利益源泉的多元化和社会及政府行政控制的弱化，使公民个体的行为自由度大大增加，而社会客观条件的诸多限制，迫使人们根据市场和社会需要进行自我设计、自我选择，以谋自我生存和发展，长期的自主性社会实践锻炼了人们的自主能力，也增强了人们的自主意识、独立意识以及个人对自主行为负责的责任感。这种增强反过来又促使人们更进一步要求在政治、经济、文化和其他社会生活中有更多更大的选择自由。③权利观念逐渐普及。改革开放明确肯定了个人利益的价值，承认逐利行为的正当性和道德性，在人们对个人利益的不懈追求中，逐渐产生了作为民主政治之内在精神底蕴的公民权利观念。人们逐渐了解宪法和法律所赋予的诸多权利，认识到了这些权利的价值并惜心珍视之，进而要求他人、社会和政府予以尊重，一旦发现其权利受到异己力量（包括政府）的非法侵害，就会诉诸各种手段加以维护。概言之，我国社会生活物质层面的变革和发展正有力推动着公众社会心理从依附走向自主。
在社会生活的综合性变迁过程中，原有政府行政模式便受到各种力量的侵蚀消解，发生静悄悄地革命性转型。
二、传统政府行政模式批判
中国的社会生活尽管发生了全面深刻的变革，但立基于其上的却依旧是传统的全能统制型政府行政模式。此种模式的落后、陈旧、无能与低效日益凸现，直接阻碍了改革的深入和经济的发展。然而，实践中对传统行政模式之弊害认识不清心怀眷恋之情的大有人在，陈腐的思想观念和恋旧倾向，成了滞碍行政改革的精神阻力。凯恩斯说：“改革的难度与其说在于提出新思想新观点，毋宁说在于摆脱旧思想旧观点的束缚。”我们亟需一次对传统政府行政模式的深刻理性批判。
（一）传统行政模式的形成
传统行政模式不是任意选择的结果，而是我国独特的历史－社会－文化条件之产物。分析此种行政模式的形成要素和机理，有助于加深对它的理性认识。
1、封建专制主义政治文化传统是全能统制型行政模式的遥远历史基因。
我国具有悠久厚重的封建专制主义政治文化传统。自殷周以降，政治制度的演变就沿着君权专制化的轨道向前运行，期间虽有太阿倒持、大权旁落之时，但随之而来的是权力更进一步的集中。在国家与社会的关系上坚持国家本位，强调普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣；在中央与地方关系上主张“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”（注：《韩非子.扬权》，北京燕山出版社，1995年版，第49页。），期盼一种“以身使臂，以臂使指”的绝对统制的政治格局。经过几千年的陶冶和浸染，权力专制、决策独裁成了华夏政治文明的思维定势，无论是江山易主还是王朝更姓，均难以摆脱这一思维定势的律约。辛亥革命虽然推翻了满清王朝，终结了封建社会超稳定政治结构的惯性滑行，但专制主义的政治文化传统作为历史基因一直遗传下来，直到建国也未能完全消除。
2、根据地政府的行政实践是全能统制型政府行政模式所由生长的生命胚胎。
中国共产党根据马克思主义基本原理和中国革命具体实践，在反动势力统治的薄弱地区创建了革命根据地，并组建了根据地民主政府，围绕着当时的工作重心——军事斗争开展了最初的政府行政管理实践。当时各革命根据地均处于国民党反动派白色恐怖的包围之中，面临着极为严峻和残酷的敌我斗争形势，政府工作大多与军事斗争相关，具有非同寻常的时效性，由此决定了政府行政要有强有力的命令贯彻体系和极严格的行政纪律保障。政府行政的初次实践，尤其是成功的实践对今后政府行政模式的选择具有明显的强烈的偏示影响，形成选择上的所谓路径依赖。因此，完全可以说，根据地政府近二十年的行政实践是解放后建立起来的全能统制型政府行政模式的受孕期，种子的内在基因和遗传信息决定了今后行政模式的基本倾向。
3、苏联斯大林模式的榜样示范效应是全能统制行政模式的适宜育箱，起着催生催熟作用。
本世纪初列宁领导的布尔什维克经过艰苦卓绝的努力，建立了世界上第一个社会主义国家，但由于封建专制传统的惯性、资本主义发展的不充分性和社会现实条件的落后性，以及党和国家领导人主观理解、价值取向方面的原因，世界上第一个人民当家作主的社会主义国家在管理制度和运行体制上却有严重的集权性。对此，列宁深感忧虑，并努力加以克服。然而列宁过早谢世，使此种努力中断了。继任的斯大林在其领导地位的巩固期和二次大战期间，根据国际国内政治斗争需要和自己的价值偏好在各方面强化了集权专制的程度，形成以集权统制为内在精神和外观特征的斯大林模式。鉴于苏联在国际共产主义运动中的先驱地位，也鉴于苏联的综合国力，这种模式对后来建立的一系列社会主义国家均有强烈的示范影响，社会主义各国所建立的政府行政模式在不同程度均可视为斯大林模式在不同国别背景下的投影或移植，具体形态虽有细微差异，但精神与灵魂却是高度一致。
4、计划经济是全能统制型行政模式的生长基础。
建国后，在极为薄弱的物质经济基础上，我们开始社会现代化建设大业。对身处强国环伺之中的我国来说，现代化已不再是一个自发的社会变革过程，而是一项压倒一切的政治任务。现代化建设的紧迫性、艰巨性，亟需国家运用政治与行政强力动员和集中社会资源，推动社会走上现代化之路。另一方面，在对社会主义经济体制进行选择时，我们的主观世界对西方资本主义国家市场经济的负面影响有了许多严重扭曲的感知与认识，潜意识之中把市场经济与混乱无序、巧取豪夺尔虞我诈划上了等号，而对市场体系于资源配置方面的巨大作用视而不见。与此相对应，我们又对马克思主义关于社会主义生产的有计划性加以无限度的虚夸，毫无根据地制造出“计划”的种种神话，似乎只要实行极严格的计划，就能解决资源浪费、生产无序和经济危机等一系列问题，进而把社会生产的计划性与计划经济、社会主义优越性等同起来。客观需求的推动和主观意识的引导，使我们合乎逻辑地选择了计划经济。
计划经济，简言之是一种以政府计划为唯一资源配置手段的社会经济型态。它要求政府把整个社会的经济体系视为一个扩大化的企业。按照企业的组织原则进行泰勒制式的管理。而所谓的企业并不是真正意义上的享有完全自主权的经营主体，只不过是国家这个唯一大企业的按政府指令性计划活动的生产车间而已。企业之间所发生的不是平等互利的市场交易关系，行动上没有自由，结果上自然也没有责任，一切都由政府包揽，一切都由政府承担。政府作为经济必然性的执行者为有效履行监管、管制职能，必须编制全面、明确、具体甚至细琐的指令性计划，并要求得到严格的遵守。为此，政府还需建立众多职能机构，配置大量工作人员，形成准军事性的行政组织体系。可见，计划经济的本质——计划的绝对性、唯一性，要求政府统一组织社会生产、直接管理企业，进而决定了必然需要的全能统制型的政府行政模式。
（二）全能统制型行政模式的基本特征
政企不分、以政统企是计划经济的必然结果，也是全能统制型行政模式的坚硬础石。计划经济的内在本性和以政统企的僵硬格局铸就了全能统制型行政模式的基本特征。
1、管制行政。
行政是阶级社会的一种政治管理活动，是社会发展所不可或缺的一项重要资源。在计划经济的体制背景下，人们大都自觉或不自觉地把行政管理视为行政监管、行政管制，视为一种自上而下的治民活动，认为政府行政管理的目的，就是把纷繁复杂多变社会生活纳入预定的计划框架体系，使社会呈机械式的有序状态。既然行政管理就是行政管制，那么整个管理体系就必须以管理者即政府为中心，以“便于管理”为原则，以“指令”“指示”“命令”“强制”为手段，从时间和空间两个维度严格规定企业和一切社会组织乃至公民个人的行动路线和行为倾向，政府不仅告诉它们不能干什么，还告诉它们可以干什么，应该干什么及何时干什么等一系列细节问题，政府的计划体系犹如一张密不透风的蛛网，紧紧地网住一切行为人的手脚，剥夺了社会、企业和公民自由选择的权利与机会。受此种管理的社会的确极为有序，但也明显缺乏活力。
2、全能行政。
政府行政和社会自治是一个社会管理系统的两极，它们具有很不一样的结构、功能和运行机制，两者同为社会生存发展所必需，因此，任何一个社会都必须在两极之间维持一种必要的张力，达成两极之间的平衡，从而使社会健康发展。但是在视“行政管理为行政管制”的行政哲学理念指导下，政府行政职能的配置十分宽泛，囊括了社会生活的一切领域，大至国计民生，小至针头线脑，一切都在政府行政的辐射范围，都由政府作出明确的计划安排。从纵向看，政府依靠发达健全的行政贯彻体系，把行政的触角伸向社会生活的最底层，直接操纵着哪怕是最小企业的人财物、产供销。此外，一些群众团体、基层自治组织、社会中介组织也不同程度的行政组织化，成为基层政府的逻辑延伸或者市民社会中的“准政府”。总之，政府无所不能，无所不管，职能范围、行政程度无限扩张，严重抑制了社会自治这一极的作用和价值，瓦解了两极之间的必要张力，导致“行政权力支配社会”。
3、强制行政。
行政手段的选择取决于行政定位和职能配置。政府的社会主宰角色和无所不包的职能结构，使政府有强烈的强制行政倾向，行政权力、指令命令、强制执行成了政府贯彻自己意图、实现国家法律和政策的首选手段。政策法律的执行，不是立足于以理服人、以利诱人，而是以权制人、以势压人，滥用行政优先权、行政强制权。一些地方政府或其职能部门为了完成上级布置的任务，或者为了把一些自以为善意的政策贯彻落实下去，不惜采取压、吓、哄、骂、打等简单粗暴的手段，还颇为自得地辩解“强迫农民致富不犯法”。由于态度专横，作风粗暴，手段单一，我们的政策法律、行政工作虽然用心良苦、益利国民，但有时仍受到极大的阻力。这不但严重损害了政府行政效能与效率，侵犯行政相对人的合法权益，反过来也进一步强化了强制行政、权力行政的不良倾向。
4、黑箱行政。
从系统论角度看，政府是社会生活大系统之中的子系统，社会生活与政府行政之间有一种输入——转换——输出的信息交流和能量转换关系，政府通过征税、调研，从社会当中提取行政管理的物质资源和信息资源，经过运作、加工和转换，再向社会输出政策产品、行政指导或公共服务。在全能统制型行政模式中，这一过程的第二阶段始终处于幽暗状态，政府行政披上了一层神秘面纱，人们尤其是行政相对人对政府行政的法律政策依据、行政的法定程序以及行政结果等相关情况知之甚少，甚至一无所知，只是盲目被动地接受政府的行政决定。有时虽然痛感自己的合法权益遭受非法侵害，却不知其所以被侵害，也不知如何申请法律救助。公众因缺乏对政府行政基本情况的应有了解，自然谈不上对政府行政的监督。于是，政府行政有法不依、滥用职权大行其道，造成行政违法、行政不当以及政策执行上的宽严不一。
5、政府绩效评估注重数量扩张。
政府是社会生活的主宰，政府行政就是政府对社会的控制，因此政府绩效完全由政府自我评估尤其是上级政府或主管领导的评估更具决定意义。而社会对政府绩效不容置喙，即便有社会作出的评估也往往被弃之不顾。另外，在政府绩效评估标准上注重的是，国民生产总值、工农业总产值、人均国民收入增长速度、引进外资额度、就业人数、破案率等纯数量指标，对政府官员行政能力的评价也以争到多少项目和投资来衡量，层层签订责任状，定速度，定指标，激发出好大喜功、贪多求快的不健康行政心理。为了使任期内的政绩显得辉煌，一些领导干部不惜违法统计，欺上瞒下，虚报浮夸之风在一些地方又有死灰复燃、愈演愈烈之势（注：参见《瞭望》1998年第15期。）。
（三）全能统制型行政模式的弊病分析
全能统制型政府行政模式是计划经济这棵铁树上的坚果，它在我国形成具有某种必然性，也曾起到过积极作用。但勿庸讳言，经过几十年的运转，这套行政模式已经顽症缠身积重难返，到了山穷水尽的地步。其主要弊端在于：管理负担过重，难免有顾此失彼之虞；管理手段单一。以行政指令手段解决一切问题，其结果是目标与手段之间缺乏内在适应性，从而影响预定目标的实现；管理资源匮乏。社会的供给能力、政府的财政能力相对于庞大的政府建筑已是不堪重负，除了经济资源，政府的合法性资源、权威资源也严重流失；管理效能低劣。政府调控乏力，指挥失灵，政策法律法规得不到有效执行，起不到调节关系、规范行为的作用，社会生活存在一定范围内和某种程度上的失范和无序；管理形象不善，加剧了社会对政府的认同危机。
有着如此之多弊病的政府行政模式在计划经济体制下尚能运转，但随着我国向社会主义市场经济迈进，随着以现代化为价值取向的社会生活变迁，这套行政模式相形之下日显落后，其不适应性主要表现在：①政府的管制行政倾向与市场经济中行为人的自由选择要求之间的矛盾；②政府的全能行政倾向与发挥市场机制在资源配置中的基础性作用、明确并扩大社会自治范围之间的矛盾；③政府的强制行政倾向与社会、企业、公民之市场导向、目标导向、需求导向之间的矛盾；④政府的黑箱行政倾向和民主政治之公开化、透明度要求之间的矛盾；⑤行政绩效的政府自我评价与社会公众评价之间的矛盾。这些矛盾目前虽然还不尖锐，但却是不可调和的。只要政府及其工作人员还依恋并固守全能统制型行政模式，本能性地动用计划经济体制下习惯化的行政方式，就决不可能发展出真正意义上的市场经济。因此要发展市场经济，促进社会健康协调发展，就必须彻底否弃全能统制型行政模式，运用全新的行政理念，重塑政府行政。
三、全新行政模式的建构
过去的20年，我们不是完全没有察觉传统行政模式的弊害，也不是完全没有行政改革的努力。1982年、1988年、1993年先后进行的三次行政改革，规模、力度、影响也不可谓不大，但总体而论收效其微，政府行政模式并没有多大改变，全能统制基本如故，社会依然处于政府行政权力的总体性支配中。对此，人们不禁要问：何以至此？究其原因在于我们的行政改革思路与市场经济的“自主性要求”“社会本位要求”不对口不衔接，在于我们的行政改革是一种调适性改革，改革的视野狭隘，场景逼仄，层次浮浅，没有触及对政府行政总体倾向有决定影响的三大关系：政府与企业的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系（注：参见拙文《市场化：中国行政改革的新思路》，《市场经济与政府管理的高效廉洁》，杭州大学出版社，1998年12月版。）。这种改革致力于传统行政模式的局部修正，而不是行政模式的彻底重建。由于政府行政的基本精神和总体倾向没有实质性变化，行政模式外表上的故态复萌也实属必然。
因此，必须跳出政府行政调适性改革的窠臼，到市场经济中去体认其内在发展势向，寻找行政改革的大智慧。
根据对市场经济本性特征、内发势向的体认和对民主政治价值追求的省察，我们认为，社会变迁中的中国政府行政，必须通过改革努力实现范式转换或模式转型。彻底否弃传统行政模式，以先进的行政理念重塑政府行政，力求创造出与市场经济及民主政治相适应的全新政府行政模式。
（一）服务行政
市场经济的精髓在于充分利用行为人的自利本性，通过合规范的自利行为谋求整个社会的发展与繁荣。在此，行为人的主体资格与自主权利十分必要和重要，管理的规则体系必须无损其存在，否则便是一种反市场的规则体系。因此，市场经济近乎本能地要求政府行政以社会、企业、公民为本位，顺应他们的意志愿望实施职能活动，为其愿望的满足提供必要条件。可见，市场经济基础上的政府行政就其本质而言，不是管制，而是服务。即通过开展一系列卓有成效的行政职能活动为社会、企业和公民提供优质的管理服务。这一行政哲学命题的基本要义是：①社会、企业和公众的意愿要求是政府行政的出发点；②社会、企业和公众既是管理对象，归根到底又是服务对象，是政府行政环绕运行的中心，是历史舞台的主角，而政府只不过是一个享有高度权威的公共行政服务组织；③政府行政的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求价值、实现价值提供条件。因此，便利服务对象成了政府行政最高行为准则。
（二）有限行政
市场经济的社会本位要求和服务行政的先进哲学理念，促使我们对全能型的政府职能结构进行深刻地改造和重组，明确有限行政的基本倾向：①什么都管的政府往往什么都管不好。许多事务由政府管理反而不如由市场调节或由社会组织自主管理，因此政府的行政范围必须有限，有所不为才能有所为。②政府行政范围不能事先由政府单方面决定，而必须取决于社会自治的范围和市场原理起作用的程度。③政府行政的任何活动都必须出自社会、企业和公众的要求，无此要求，政府不得提供任何行政服务。④为了充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，充分发挥社会行为人的能量，在政府行政和社会自治之间的边界划分上，应始终坚持社会自治范围最大化，政府行政最小化的原则，把政府行政局限于弥补“社会不能”和“市场失灵”的职能定位上。⑤政府职能应由国家法律明确列举，除此之外的其他一切事务全部保留给社会，由社会自主管理。
有限行政除指政府职能有限外，还包括政府权力受宪法法律严格限制。法绝非是政府手中用来管理社会的一种工具，而是高悬于政府之上的权威性规则体系，是体现社会正义的制度安排。在至高无上的法律面前，政府也必须守法，必须依法办事，必须为自己的违法行为承担法律责任。唯有如此，才能有效防止行政专横，保障社会、企业、公民安全地享受政府创造的种种福利。
（三）引导性行政
由于确立了社会本位以及企业、公民的主体地位，政府行政就从原来的强制性驱动管理对象沿政府划定的线路运行，以求实现政府主观意图，变为引导服务对象朝自我目标与政府目标和谐统一的方向前进，使服务对象在实现自我目标的同时实现了政府行政的目标，也就是说政府不是硬性地告诉行为人干什么或不干什么，也不是强制性地规约行为人的行为取向，而是利用行为人的自利本能，通过政策引导，使行为人趋向政府所设定的目标。这样，政府行政就达到了老子在《道德经》里所讲的“功成事遂，百姓皆谓我自然”的理想境界。
引导性行政要求：①政府行政必须顺势而为，以求事半功倍之效；②政府的政策必须合乎社会目的，合乎公众的普遍性价值偏好，任何时候政府不能把自认为好的政策强行推向社会。所谓“强迫群众致富”，动机虽然可嘉，行为方式却绝不可取；③当政府目标与企业公众目标有分歧时，不以行政力量强求实现政府目标，而应运用经济杠杆，通过利益协调，通过说服引导缩小两类目标之间的距离，并努力从中找到一个最佳关联点，使两类目标一并实现。
（四）公开行政
维护公民的生命权、财产权和自由权是民主社会政府义不容辞的基本职责，政府在履行这一职责过程中必须致力于公正公平。为此，政府行政必须公开，通过制度化途径向社会提供充分的行政信息，接受政党组织、国家机关、社会团体、人民群众、大众传媒对政府行政的全程监控。这既是市场经济和民主政治的必然要求，也是一个国家程序性民主建设的重要组成部分，是确保政府行政合法合理、公正公平的有效机制。
从实践角度看，公开行政包括两大层面：①决策过程公开。广泛吸收社会力量参与行政决策过程，通过政府——社会之间反复充分的博弈，政策将具有最大的合理性和可接受性。自1998年5月1日起施行的政府定价听证制度，大大提高了政府在公用公益性服务价格领域决策的透明度，也扩大了决策的参与范围，透现了政府决策公开的强劲趋势。②执行过程公开，亦即政府的办事依据、办事程序、办事纪律、办事结果公开。目前我国各地所施行的“政务公开”大多属于执行性事务公开，而很少涉及办事依据、办事标准之决策过程。很显然，这是公开行政的粗浅状态，尚有待于今后进一步深化。此外，政府初级公务员公开考试择优录用、政府大宗物资公开采购等也是“公开行政”的有机组成部分，正渐趋普遍。
政府行政公开化，从程序上大大限制了权力违规操作的空间，从而有力促进了公正、公平等行政价值的实现。
（五）建立以服务对象满意程度为取向的政府绩效评估示标体系
政府行政以提供公共服务为主旨，政府所提供的公共服务只有满足了社会、企业和公众的需要，其价值才得以实现。因此，政府绩效评估的标准必须以服务对象的满意程度为唯一的根本价值取向。其要旨是：绩效评估的主体是社会——企业——公众；评价政府绩效必须看它所做的工作于其职能实现是否有助益，看其所承担职能的实现程度，看接受公共服务的社会——企业——公众的需要满足程度及心理满意程度；建立一套能够标示社会——企业——公众满意程度的政府绩效测评示标体系，如支持率、投诉率、认同率、安全感、负担感等。
当然，以社会——企业——公众的满意程度去衡量政府绩效，必须注意把握个体评价和整体评价、眼前的暂时评价和今后的历史评价、次要公众评价和首要公众评价之间的关系，科学辩证地分析考察每一次具体测评的数据，通过比较鉴别、综合权衡，力求作出一个客观公正的绩效评估结论。
目前我国行政改革领域已经出现了上述新现象新趋向，它们虽然还不普遍，也比较稚弱，但充满无限的生命力，它们的发展、成熟和定型化是不可逆转的。始于1998年的行政改革如果能顺着此种趋势走下去，我们必定能创建一个与市场经济及现代民主政治相适应的有限服务型政府行政模式。
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