深化税收征管改革 改善财政收入状况，本文主要内容关键词为：财政收入论文,税收征管论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十四届五中全会的《建议》中，党中央明确提出了今后一个时期财政工作的三项基本任务：第一，振兴国家财政。第二，健全财政职能。第三，实行适度从紧的财政政策，基本消除财政赤字，控制债务规模。
中央确定的财政工作基本任务，是针对当前国家财政现状提出来的。改革开放以来，我国国民经济飞速发展，各行各业成绩斐然。然而财政状况却不令人满意。由于我们在改革中较多地下放了财权财力，财政收入占国内生产总值的比重已由1979年的26.7%下降到1994年的11.8%，不仅低于发达国家，也低于许多发展中国家。中央财政收入占全国财政收入的比重虽然在实行分税制后有所提高，但尚未达到合理水平。由于财政支出增幅高于收入增幅，致使财政赤字逐年扩大，国家债务负担越来越重，财政收支矛盾尖锐，预算安排缺乏必要的弹性。这给国民经济的持续发展和社会生活的提高带来了诸多的影响。
财政赤字原因复杂，固然有产业结构和分配体制上的弊端，但财政自身还有不容忽视的一点，即收入流失严重，支出超常增长。其中税收征管不利、财政收入“跑、冒、滴、漏”严重，是收入流失的重要原因之一。统计资料表明，1988年我国主体税收占国民生产总值的15.7%，到1992年则下降为12%。每年下降一个百分点，就意味着减少财政收入240亿元。从全国范围来看，税收流失的形式主要有：出口骗税、拖欠税款、偷税漏税、越权减免，税收流失不仅形式多种多样，且具有范围广、环节多、数额大、流失额逐年上升的特点。所以，国家税务总局提出“今年要把全国税收工作的重心转移到征管、转移到基层”。我们将以改善财政收入状况为目的，在对现行税收征管模式评价与分析的基础上，提出深化税收征管改革、振兴财政的思路和主张，以供参考。
一、现行税收征管模式的评价与分析
我国的税收征管模式经历了一个曲折的发展过程。建国后至50年代末，税收征管的重点是私营企业，税收征管的策略是“公私区别对待，手续繁简不同”，税收征管的方法是“经验法”和“群众立功式”方法，从50年代末到十一届三中全会以前因轻视税收的作用，税制一再简化，机构多次撤并，征收管理日益松弛。“十年动乱”期间甚至错误地把税收征管当作“管、卡、压”来批判。
经济体制改革的深入使税收征管改革不断推进，由“一人进户，各税统管”模式，向“征、管、查”三分离或“征管、检查”两分离模式转变。它表明我国的税收征管模式已从传统的模式，逐步向规范化、现代化的模式转化。传统征管模式是建立在税务部门对纳税人直接“管”的基础上，每个征管员管几户甚至几十户企业，从纳税辅导、申报入库到检查，一包到底。纳税人在纳税过程中只是向税务部门提供一些反映经营及财务方面的数据资料，其应交的税额由税务专管员核定征收。因此，无论是“征、管、查统管”还是“征、管、查分离”，都没有跳出传统手工操作和“保姆式”管理方式的框子。其弊端是十分明显的：
1.税收征管改革滞后于税制改革，税制改革也未充分考虑税收征管的相应配套改革。我国早在1983年和1984年就先后两次进行了两步“利改税”，1992年9月1日虽正式颁发了《中华人民共和国税收征收管理法》，但直到1993年1月1日才正式施行。1994年又进行了更为全面的结构性的税制改革，但这次改革仍未考虑税收征管及其配套改革。由于税收征管改革滞后于税制改革，致使有的税种出台后无法征收，减弱了税收的调节作用；有的税种则在征收程序和手续上存在诸多漏洞，使不法分子骗税、企业逃税、漏税有了可乘之机。
2.现行征管模式与市场经济的发展不相适应。税收征管从思想观念、思维方式到模式选择和具体操作，都应体现出全新的概念。从本质上说，市场经济是法制化的经济。经济的发展，应建立在各项经济法规比较健全的基础上，经济行为的规范应靠法制，而不应靠人治。所以，无论是“征、管、查一条线”还是“征、管、查三分离”都没摆脱人治的观念，也就无法适应市场经济的要求。
3.现行征管模式与组织税收收入的连续性有矛盾。征管查分离把有机联系的税收收入过程人为划分为两或三个阶段，把税收分配、调节、监督三大职能割裂开来。分配是税收的基本职能，调节和监督是寓于分配和辅于分配的，只有在现实组织收入的过程中，税收才能发挥其对经济的调节和监督作用，如果脱离这一过程或将这一过程分离开来，那么分配就失去了连续性，税收对经济的调节和监督作用就不能充分发挥。
4.现行征管模式与税制的经济便利原则相抵触。实践证明，征管查分离存在着不少弊端：首先是征管查三者的职能不清，界限不明、衔接不紧，导致了各自为政、各行一套的局面，使税收征管工作出现了“真空”地带：其次征管查各组人员流动性大，使税务人员总是处在新的工作环境中，对企业的生产经营状况和税源变化把握不准；再次征管查各组人员独立行动、各自为政、多头进厂，不利于统一的领导和管理，使企业应接不暇，耗费了双方的时间和精力；最后是征管查分离后，要求税务机构与之匹配。而按上下对口设置的机构，在既不规范又不统一的情况下，就显得混乱无序，不能有效保证征管工作的顺利进行。
5.现行征管模式只强调征收主体的征管作用，而忽视了纳税人的主观能动性。税收的征收管理涉及“征”和“纳”两方面。以往对征管问题的探讨以及“征管查三分离”模式的提出，都是只注重征管的作用，而忽视了如何发挥纳税人的积极性一面，形成“征”“纳”脱节，甚至对立的局面。其结果是，偷税漏税、骗税抗税、拖欠税款等现象有增无减。
6.关于“征收、管理、检查三分离”和“申报、代理、稽查三位一体”提法的认识问题。这两种提法或模式，由于其固有的不科学和片面性，虽在实际工作中都发挥了加强税收征管的作用，但并没有使征管工作发生根本性的改变。前者忽视了纳税人的作用，后者虽然强调了纳税申报，但又忽视了征收。由代理人为纳税人申报纳税，仍属于纳税人申报纳税的范畴，根本不是“三位一体”。
7.税收征管的内税监控机制不健全。“征、管、查”分离，并未彻底改变专管员管户制度的本质，仍是一个税务专管员管辖若干企业，税务人员与纳税人间仍是管辖与被管辖关系，这使基层税务征收机关特别是税务征管人员的“权力”显得很大，致使权钱交易、以权谋私、徇私舞弊或滥用权力等现象屡有发生。
由上看来，“三分离”和“三位一体”，都不是理想的税收征管模式。若从财政体制改革的角度来看，由于实行分税制和税务局机构分设而造成的税收征管制度和模式的不适应也是不容忽视的。它们表现在：国税与地税的责任权限和相互协调配合、税收征管和企业负担、征收管理和机构设置、发票管理与税收征管的不协调等方面的问题。如：实行分税制后，同一纳税单位既对国税又对地税。两个税局，两套征管体系，出现管理交叉，产生了诸如：①是完全按税种的划分，分别由两套税务机构管理，还是以税种或税额的大小为标准，在国税或地税两个部门间确定一个为主来代征代管？②一个税局在稽查中发现涉及另一税局的问题时，由谁负责？③两个税局在征管中产生意见分歧由谁来仲裁？等问题。
二、深化税收征管改革的原则和国外经验借鉴
为使税收征管改革更好地沿着法制化的轨道运行，建立适应市场经济发展需要的新型税收征管模式，还应遵循以下的原则：
1.稳定与改革相结合的原则。税收征管制度和模式应保持相对的稳定，但也要根据经济形势的变化和宏观经济调控的需要，抓住时机，改革旧的征管模式，建立新的征管模式。
2.强化调控的原则。税务部门是经济执法机关，担负着提供信息、实施监督和宏观调控的职责。征管制度的制定，征管模式的选择，必须有利于加强税务监督和管理，有利于对经济的调控。
3.讲求效率的原则。征管模式的选择必须注重实效。要根据税收工作的内在联系和工作规程合理设置征管机构；合理组织和使用专业人才，最大限度地减少内耗，降低征管成本，提高工作效率。
4.简练便利的原则。征管模式的选择，必须考虑征纳双方运作上的便利，尽可能把分散的管理变成相对集中的专业化管理。
5.监督、制约、激励并重的原则。征管模式改革的一个重要目标是建立有效的约束机制，规范纳税人和税务人员的行为。通过强制性的管理办法，提高纳税人依法纳税的自觉性，健全“外反偷漏、内防不廉”的双向制约机制，建立一套对“征”“纳”双方人员的激励机制，以激励有关人员的工作积极性。
6.税收征管体系化的原则。建立一套科学、严密的税收征管体系。它应包括规范化管理体系；现代化手段体系和内外监控体系。
明确了税收征管工作的基本原则以后，要使税收征管工作更有效，还应该借鉴国外经验。例如：健全的法律保障。为使税收征管有法可依，许多国家都将税收征管的主要内容以法律的形式固定下来，如日本颁布了《国税通则法》、《国税征收法》等，有的还把纳税人的权利与义务写进了宪法，如英、美、法等国。再如：合理的机构设置；规范的纳税申报制度；完善的税务代理；严格的税务惩罚；电脑化的征收管理等等，所有这些都是今天我们应该借鉴的。
三、深化税收征管改革的基本构想
我们认为，新的税收征管模式应该是一个以税收征管法律为依据；以计算机现代化手段为依托；征收、管理、检查相互制约；申报、服务、稽核相互配合的；科学、严密、实效的税收征管模式。它的具体框架是：以纳税人自行申报纳税为基点，通过税务机关和中介组织的双层服务，使纳税人能够实现自行申报、自觉纳税；通过计算机对申报、纳税资料的处理、分析，对未申报或中止申报的纳税人进行催报催缴，同时将异常申报加以筛选，监控纳税人按期申报；通过稽查纠正并处罚不真实的纳税申报，引导纳税人如实申报、纳税。
这种新的税收征管模式可以简述为：申报、服务、征收、稽查。
1.申报：即建立纳税人自行申报纳税的制度。其核心是明确征纳双方的权利、责任和义务。它的建立，需确立科学简便的申报纳税程序，使纳税人明了在法定的申报纳税期内如何办理纳税申报并结清款项；规范纳税表格，既考虑纳税人填写的方便，又考虑到计算机处理的需要；明确申报方式，如是直接申报、邮寄申报、还是计算机申报，应根据纳税人的不同情况和条件，做出明确规定。
2.服务：即建立税务机关和社会中介组织相结合的服务体系。这种服务主要有：①建立税法公告制度。国家税务总局应及时公布税务行政规章和其它规范性文件；总局以下各级税务机关则应定期向纳税人提供税法咨询，介绍税款计算、申报表填写等纳税实务知识，确保纳税人及时、准确地了解税法信息，促其依法纳税。②建立办税服务厅。积极创造条件，在交通便利，纳税人较为集中的地方，建立办税服务厅，以集中、公开的形式为纳税人办理纳税事项提供服务。大厅要设置纳税申报、税务登记、购售发票、税务咨询、税款缴纳等一系列服务窗口；还应常备各种纳税指南、宣传手册，配备各种业务层次的咨询人员，为纳税人释疑解难。③积极稳妥地发展税务代理业务。使纳税人可依照税收法规，委托社会中介服务组织进行税务代理。
3.征收：采取“集中征收和专管分散征收”相结合的征收方式。在建立办税服务厅的地方，应集中受理申报，集中征税。纳税人可通过开户行划缴税款，也可到办税厅直接缴税。对那些距办税厅较远、特别是偏僻地方的分散纳税人，应继续实行专管员制度，由专管员上门征税。
4.稽查：建立量刑与处罚相互衔接的稽查机制，进一步加大稽查力度。深化税收征管改革，必须强化税收稽查，严厉打击各种偷、漏、骗税违法行为。为此，应建立人工和计算机相结合的稽查体系，及时准确地掌握有关情况，堵塞各种漏洞，最大限度地减少国家税款的流失；建立和健全专门稽查机构，充实稽查力量，配备交通工具和其他办公设备；对违法违章案件一定严肃查处，不徇私情，量刑与处罚依法进行。凡需补交税款、加收滞纳金和罚款的，应责令其限期缴清，逾期不履行者，由税务或司法机关依法强制执行。
根据上述框架，新税收征管模式的建立还需解决下面的认识和实践问题：
1.以科学、合理地布局征收机构为税收改革方案实施的基础。针对目前我国税收征管机构的现状，科学、合理地布局税收分局，负责辖区内所有经济成份的税收征管，包括国有企业、集体企业、内资企业、外资企业、股份制企业及个体户的税收征管，不再按企业性质、隶属关系设置征收分局，这样的好处有三点：首先解决了长期困扰特区税收征管交叉重叠的问题。不论企业性质和隶属关系，企业设置在某一地域，就由相应分局征管，解决原来一个企业或一座楼宇由若干个分局交叉征管的矛盾；其次按照属地原则征税。无论是市属企业还是区属企业，只要在同一地域，均由一个分局征管，分别入库，有利于财政体制改革；再次是最大限度地减少漏管户。
2.以培养公民自觉纳税意识为税收征管法制化的导向。《税收征收管理法》已颁布实施，由于历史原因，大多数公民仍未意识到自己已经或可能成为纳税人，某些法人代表也存有侥幸心理。因此，税收征管应纳入法制化轨道，在全社会开展税法宣传，使公民意识到自己的义务。对有意偷税、漏税者，无论职位高低，一律给予法律的制裁。
3.以依靠群众，组织社会护税协税为税收征管监控的必要补充。坚持“专业管理为主导，群众管理为基础，专业管理与群众管理相结合”的原则，建立严密的社会监控网络，既是传统管理的重要内容，也是建立科学严密的税收征管模式的重要内容。在发展市场经济过程中，纳税人的流动和商品的流动很是频繁，虽然计算机的使用能大大提高税务征管监控能力，但未输入计算机的大量信息和资料仍需广大群众提供，因此，群众性的护税协税工作是必不可少的。
4.建立以税务为中心，工商、银行、海关等部门联网的信息数据中心为税收征管的有利手段。数据联网后，不仅可以解决税务机关与其他部门联袂管理的问题，也为国税、地税两机关的信息沟通和协调配合提供了方便。
5.以强化税收计划管理为税收征管科学化的必要程序。近年来，由于不稳定的财政经济体制的影响，使税收征管和税收计划管理未能在税法规范中按合理的轨迹运行，导致了“唯计划”和“唯征管”的倾向，我们认为，不论征管体制如何改革，手段如何先进，计划管理都是不能放弃的。税收的征收管理和计划管理都是以税法为基点的扩展、延伸和具体化，都必须遵循“依法治税”、“依率计征”原则。市场经济体制的建立，并不排斥经济运行的计划性和对税收收入的计划管理。相反，它对税收计划管理提出了更高的要求。
6.以提高各级领导税法观念为税收征管的有力保障。好的税收征管制度和模式，要靠人去执行，其中领导（特别是纳税方）重视与否至关重要，要把依法纳税提到议事日程上，应实行领导专人负责制，把纳税情况的好坏与各级领导的工作业绩结合起来。特别是有些欠税大户的领导对欠税、漏税情况不管不问，照样坐高级轿车，手持大哥大办公。对此类情况，领导自身要提高法制观念，加强自律。另外也要采取一些有利措施，强制这种领导增强依法纳税的意识，尽快提高对税收工作的重视程度。
四、强化税收征管的配套措施
为实现税收征管模式的预定目标，除解决上述认识和实践上的问题外，还应采取下列配套措施：
1.搞好税收会计改革，促进税收征管科学化。实际工作中，纳税人申报了多少，税务机关减免了多少，未缴纳的有多少，一直没有纳入会计核算的规程，而是单纯依靠统计方法来掌握。经济体制改革以来，税收会计虽被提出，但始终未突破传统的习惯换算办法，仍存在不少问题：如会计事务处理手续不规范、不统一，有的取消了会计帐簿，以表代帐；记帐方法还停留在原始的单式记帐上。这直接影响了税收会计工作的质量，使税收会计无法完整、准确地反映税收资金的来龙去脉，会计的反映监督作用无法充分发挥。为建立适应新形势要求的税收会计核算办法，进行了税收会计改革，运用科学严密的会计方法，全面、准确、及时地核算整个税收资金运动过程，对纳税申报、税款征收、滞纳欠税、减免提退等环节进行全面的反映和监督。实践证明，建立以应征数为核算起点的税收会计核算体系，对促进依法治税、落实公平税负原则、推进征管改革意义重大。
2.坚持正确的银行扣款顺序，以支持税收征管工作。国家规定，在开户单位存款不太充实的情况下，其开户银行的扣款、支付顺序应是：一贷款、二税款、三工资、四贷款。但近年来，由于许多企业多头开立银行帐户，再加上银行结算制度松弛，使这一扣款、支付顺序没有得到很好的执行，影响了税收的及时足额入库。我们认为，强化税收征管应要求银行的支持和配合。银行应以国家大局为重，当接到基层税务机关送达的缴款书后，及时从纳税人的存款户中将其应缴税款通过划拨形式直解国库。
3.健全税收司法保卫体系，保障新的征管方式的顺利实施。西方经济发达国家，对纳税人大都不直接“管”，而其纳税意识都比较强。一个重要原因是法律的威慑力，任何人（包括国家元首）偷、漏税都会受到严厉处罚。而在我国，法律的威慑力远远不够。这就要通过税法的宣传和教育，加强人们的纳税自觉性；同时要按全国的统一部署，组建一支税务警察队伍，并根据税务征管改革的进程，适时选择条件成熟的地区，组建税务法庭，建立健全税收司法保卫体系，加强对各种偷、漏、骗税等违法行为的打击力度。
4.建立由国家税务局直属领导的税务仲裁机构和发票印刷管理部门。各有关部门及代理服务机构，都要与税务机关通力合作，彼此间也要协调好工作关系。国税和地税间更要密切配合。但实际工作过程中，难免会有各种矛盾与不协调。由于各部门所处的角度不同，各自制定的政策、规定、措施有时会不一致，甚至发生抵触。为此，除了要求大家经常相互通报和协商外，还应设置一个税务仲裁机构，解决税务争执和工作中的摩擦，提高征管工作效率。
新的增值税实施以来，增值税专用发票已经成为税务部门日常管理的重要内容和环节之一，尽管如此，在实际工作中还是发生了大量问题。为了更好地解决这一问题，应在税务部门内设置一个发票印刷管理机构，它在行政上接受税务局的领导，在业务上有相对独立的职能。它对发票印刷的版式、数量实行监督、管理，对发票的保管、售卖、查验负有直接责任。
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