地方政府执行中央政策存在问题的系统分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,存在问题论文,系统分析论文,中央论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
确保地方政府有效执行中央政策，是中国共产党执政以来一直关注并着力解决的重大问题，也是我国政策科学研究的重点——政策执行的核心问题。要解决这一问题，必须对地方政府执行中央政策存在的问题，即在中央政策正确的前提下，影响中央政策执行效果的地方政府执行因素进行客观、全面地分析。目前，理论界对政策执行存在的问题已多有论及，但基本处于对一般政策执行过程存在问题的简单列举上，既缺乏以地方政府执行中央政策为背景的专题研究，也缺乏从政策科学理论体系出发的系统分析。本文将从政策科学理论体系出发，对地方政府执行中央政策存在的问题进行系统分析。
一、地方政府认知中央政策存在的问题分析
地方政府执行中央政策的首要环节是认知中央政策。地方政府认知中央政策包括两个方面：一是认同中央政策，即从思想、感情、行动上坚决拥护中央政策；二是理解中央政策，即系统、准确、深刻地领会中央政策内容及实质。地方政府只有充分认知中央政策，才会坚定地、创造性地、完整而准确地执行中央政策，保证中央政策获得预期的执行效果。从总体上分析，地方政府做到了较好的认知中央政策。但是，地方政府在认知中央政策方面仍存在一定问题。主要是：
1.对中央政策的利益分配缺乏高度的认同。政策是社会利益关系的权威性分配。中央政策是中央对国民经济全局利益关系的权威性分配，这种分配必然要调整中央与地方的利益关系。地方利益从利益阶层角度可分三个层面，即地方整体利益、地方群体或阶层利益、地方个人或团体利益。地方政府在调整中央与地方利益关系上扮演双重角色：一方面，地方政府作为中央政府在地方的一级政权组织，必须要代表中央政府利益。另一方面，地方政府作为地方社会、经济、文化各领域的管理者，也必然要代表地方利益。
从总体上分析，各级地方政府执行中央政策中都能较好地处理中央与地方利益关系，但也存在着地方政府在利益分配上不能高度认同中央政策的状况，即地方政府执行中央政策过程中不能兼顾中央与地方间的利益关系。特别是不能为实现全局利益而牺牲地方利益，更有甚者会为地方利益而损害全局利益。这一点突出地体现在地方政府对不同类型中央政策的不同执行结果上。
从社会利益分配角度，可将中央政策分为两类：一是分配性政策，即通过调动政策对象积极执行从而使政策对象获得社会利益的政策，如国家优先扶持非公有制经济发展政策；二是限制性政策，即通过规范政策对象行为从而使政策对象获取社会利益行为受到约束的政策，如中央关于党政干部不准经商政策。在这两类政策的执行中，地方政府对中央分配性政策执行较好，因为这类政策的执行可获取较好的地方利益；地方政府对中央限制性政策执行较差，因为这类政策的执行会使地方利益受到抑制。
地方政府在利益分配上对中央政策缺乏高度认同，其经济结果是形成“诸侯经济”，其政治结果是使中央政策权威性受到挑战，破坏中央政府“令行禁止”的政令统一。
2.对中央政策内容缺乏系统理解。政策是以整体形态作用社会的，由党和国家全部现行政策构成的有机整体称之为政策体系，政策体系具有系统的全部特征。因此，地方政府对中央政策的理解必须从政策体系出发，主要理解两个方面：一是一项政策的政策要素；二是一项政策在政策体系中的地位。
从总体上分析，各级地方政府都能较好地从政策体系出发理解中央政策，但也存在着地方政府对中央政策缺乏系统理解现象，主要表现是：
第一，对中央政策的政策要素缺乏系统理解。一项政策的基本政策要素是：政策目标、政策原则、政策措施与政策界限。政策目标是政策控制政策对象要达到的期望状态，可分为定性目标与定量目标。政策措施是政策为实现政策目标而采取的途径、手段与方法，可分为单一措施与配套措施。政策原则是政策执行中必须坚持的方向，可分为政策中明确规定的原则与政策中隐含的原则。政策界限是政策适用的范围，即空间范围、时间范围与政策对象范围，可分为清晰界限与模糊界限。
地方政府执行中央政策中，对定量政策目标、单一政策措施、明确规定的政策原则、清晰的政策界限理解较好，而对定性的政策目标、配套的政策措施、隐含的政策原则、模糊的政策界限有时缺乏准确理解，甚至存在着误解。地方政府对中央政策要素缺乏准确理解，导致了地方政府执行中央政策的偏差。国有企业改革中出现的地方政府随意出售国有企业现象，就是地方政府对中央国有企业改革政策缺乏准确理解所致。
第二，对中央政策在政策体系中的地位缺乏系统理解。一项政策在政策体系中的地位表现为三个方面：一是该项政策在政策体系中的位置，这决定了政策体系对该项政策功能的要求。二是与该项政策相关联的政策，这决定了该项政策功能对其他政策功能的影响及该项政策功能的实现需其他政策功能的支持程度。三是该项政策与其他政策间的联系方式，这决定了该政策体系的整体功能。
地方政府执行中央政策中，存在着缺乏从政策体系出发理解中央政策的现象，主要表现为：其一，对中央政策等级缺乏准确理解。从政策体系纵向结构出发，可将政策体系中的政策分为三个等级：总政策、基本政策与具体政策。总政策居于最高等级，起着总揽全局的作用。它是政治体系在一定历史阶段为实现一定任务而规定的指导全局的总原则。一定历史阶段内政策体系的总政策只有一个（必须有而且仅有一个），目前我国政策体系的总政策为党的基本路线。基本政策居于中间等级，它是总政策在某一领域的具体化，是指导某一领域的基本原则，如我国让一部分人先富起来的分配原则等。具体政策居于最低等级，它是针对某一具体问题而制定的具体措施。总政策目标是由基本政策与具体政策来实现；基本政策与具体政策的制定与执行必须在总政策指导下进行。其二，对中央政策的相互联系缺乏系统理解。政策体系内的各项政策是相互联系的，它们都是为实现总政策的共同目标出台的。因此，必须从政策间的相互联系上把握政策，主要把握以下几点：一是一项政策是为实现哪一总体目标的？二是为实现这一总体目标有哪些相互配套出台的政策？三是该项政策在相互配套的政策中起着怎样作用（是主导政策，还是辅助政策）？只有坚持上述几点，才能在政策执行中找出相互配套政策同步执行，同时区分主次有重点地执行，才能充分发挥政策整体效应，避免单项政策运作的负效应。地方政府执行中央政策中，存在忽视分析政策间相互联系的现象，如国企改革中一度出现的“砸三铁”现象就是忽视了政策间的相互联系形成的。
对中央政策在政策体系中的地位缺乏系统理解，导致地方政府执行中央政策中出现指导思想混乱、政策单一运作而缺乏综合配套等现象，致使中央政策难以落实或落实后引起不应有的负面效应。
3.对中央政策的运作规律缺乏准确把握。我国社会正处于从计划经济体制向市场经济体制转轨为起点的社会全面转型期。在这一转型期内，我国政策体系具有相应的运作规律（注：朱广忠：《中国社会全面转型期的政策走向》，《理论探讨》，1999＜3＞。）， 主要体现为：其一，政策的价值取向将进一步体现以人民的根本利益为出发点；其二，政策对社会利益关系的反映将更加注重社会整体利益；其三，政策体系将增加与完善元政策；其四，政策体系将不断增加前规范政策。中央政策作为政策体系中的主导政策，在整体上对上述运作规律体现得更加明显。就单项政策而言，中央政策运作规律突出体现为两点：其一，利益损益与补偿规律。一项政策总是在通过分配社会资源（包括现有资源与新增资源）而分配着社会利益。因此，除使社会全体成员都受益的政策（如环境政策），一项政策在满足一部分人利益的同时，必然要抑制另外一部分人利益；而任何政策在满足人们某些方面利益的同时，必然要抑制人们其他方面的利益，这就是政策的利益损益规律。同时，一项政策利益受到抑制的部分，应由其它政策进行补偿，这就是政策补偿规律。中央政策是从国家全局利益角度体现利益损益与补偿规律的。其二，政策效力运作规律。政策效力是指一项政策作用于社会所产生的客观效果，有正效力（对社会产生积极影响）与负效力（对社会产生消极影响）之分。一项政策总是在一定时限内发挥其效力的，这一时限称为政策时效期，在政策时效期内，一项政策效力的发挥要经过初始的低效期，随后的增效期及最后的效力递减期三个阶段，当政策效力达到正效力小于负效力时政策也就会随之终止。中央政策作为高等级政策，大都具有较长的时效期，但也存在时效期较短的中央政策。其三，政策权限分配规律。我国实行的是“统一政策，分级决策”的政策权限分配体制，即中央只对大政方针做出决策，地方政府在中央政策指导下，为执行中央政策做出符合本地实际的具体决策，也就是政策决策权限在中央与地方政府间进行合理分配，一项中央政策的出台也就规定了相应的决策权限，即中央政策与地方政府各在何范畴决策。
地方政府对中央政策运作规律缺乏准确把握，体现在以下几个方面：
第一，对中央政策缺乏从国家整体利益角度的准确把握。从国家整体利益角度出发把握中央政策，要求地方政府准确把握：中央为什么要出台该项政策？该项政策主要解决哪些社会问题？解决这些社会问题需要怎样的政策成本？会引起哪些新的社会问题？
地方政府执行中央政策中，应尽可能站在中央政策角度，从国家整体利益出发把握中央政策。在执行中央政策中，地方政府存在着仅站在地方角度，从局部利益把握中央政策，对抑制地方利益而实现国家利益的中央政策消极认识的现象。如个别地方政府从地方国有企业利益出发，对中央曾实行的对不同所有制企业征收不同税率政策不予理解，认为这项政策抑制了国有企业利益而不应出台，事实上，中央实施这项政策的根本目的，是通过优先发展非国有经济进而促进国民经济迅速发展。实践证明，这一战略取得了巨大的成功。
第二，对中央政策时效性缺乏准确把握。对中央政策时效性的把握，就是要求认清一项中央政策时效性长短及属于时效期哪一阶段，进而采取相应执行模式。一般说来，对时效性长的中央政策，地方政府可采取试验一总结一推广的执行模式；对时效性短的中央政策，地方政府应采取全面执行模式。同时，就分配性政策而言，当其处于效力初期时，可采取加大执行力度的方式，以期在随后的增效期内获得好的政策效果；当其处于效力递减期时，可采取减少执行力度的方式，以避免因政策效力递减或终止而导致的政策投入损失。
地方政府执行中央政策中，存在对中央政策时效性把握不清的现象，突出体现在经济相对落后地区对中央分配性政策执行上。这些地区往往不能在中央分配性政策出台之初就下大力气执行，而是在经济发达地区率先执行并已取得明显政策效果时，才学着经济发达地区经验去效仿执行。这时，中央分配性政策往往已进入效力递减期，中央即将对这一政策进行调整甚至终止。因为，经营落后地区此时对该项中央政策加大执行力度，不仅不能取得好的政策效果，相反会由于政策效力递减或政策终止而导致浪费大量政策成本。如对中央发展乡镇企业政策的执行，有的地区在中央政策出台较长时间后，才学着沿海地区的做法加大执行力度，提出大力发展乡镇企业战略。此时中央发展乡镇企业政策已进入效力递减期：一方面，中央取消了对乡镇企业的优惠政策（税率政策由乡镇企业相对国有企业减免税率到统一税率）；另一方面，国内市场已发生根本性变化。这导致后来以大力发展乡镇企业为战略的某些地区，不仅没能取得如沿海地区那样的政策成果，甚至浪费了大量的资源。
第三，对中央政策决策权限缺乏准确把握。对中央政策决策权限的把握，要求地方政府认清本级政府在执行中央政策中的权限，即为执行中央政策本级政府需要做出且能够做出哪些决策，本级政府应负什么责任（包括对上级政府及下级政府应负的责任）等。地方政府执行中央政策中，存在对中央政策决策权限把握不清现象，有两种具体表现：一是对上级或对下级的侵权，即超越本级政府权限去决策应由上级政府或由下级政府决策的事情。二是失职或决策真空，即没有做出该由本级政府做出的决策。如1995年某地方政府决策解决“条块分割”的问题，就是对中央政策决策权限认识不清形成的。解决中央政府所属行业或企业与本地经济间的条块分割，对发展地方经济无疑是有利的，但这一问题的实质是中央与地方利益关系问题，相应的决策应由中央政府做出。
地方政府对中央政策决策权限认识不清现象的存在，不仅影响中央政策的有效执行，也导致各级政府责权不清，甚至形成一定的官僚主义和渎职行为。
二、地方政府落实中央政策存在的问题分析
落实中央政策是地方政府执行中央政策的第二个环节，具体包括：一是做出落实中央政策的地方决议，主要形态是地方政策；二是对中央政策及相应地方决议的具体执行；三是对执行过程进行控制；四是对执行状态进行信息反馈。目前，地方政府落实中央政策存在的主要问题是：
1.地方决议存在的问题。对地方政府为落实中央政策做出的地方决议存在的问题，理论界从一般性的政策执行角度已有论及。（注：陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社。）在理论界现有研究成果上，可进一步将地方政府落实中央政策做出的地方决议存在的问题概括为：
第一，收发型决议。收发型决议是指地方政府对中央政策不结合本地实际，而是原原本本或照抄照搬的落实。收发型决议有两类：一是对中央政策原原本本收发，而不做出具体决议。中央政策大都是高等级政策，仅是指明解决问题方向的原则性，因而需要地方政府依据本地实际做出具体的可操作性的决议。地方政府对中央政策只是原原本本地收发，是一种失职行为，它会使中央政策缺乏切合本地实际的可操作性而无法落实。二是照抄照搬其他地方经验。我国幅员辽阔，各地实际情况差异较大，照抄照搬其他地区落实中央政策经验，不仅脱离本地实际而难能奏效，甚至会引起政策的负面效应。
第二，象征型决议。象征型决议是指地方政府对中央政策的落实只做出一般性号召，而不去切实执行。象征型决议也有两种：一是做出的决议有实际措施，但不去认真执行；二是做出的决议只是简单号召而无实际措施，因而无法切实执行。象征型决议作为一种政治艺术，是政治实体为使政策对象感受到关注或安抚而不想真正实现其政策目标时做出的。这种象征型决议无疑是无法落实的。
第三，滞后型决议。滞后型决议是指地方政府对中央政策的落实滞后于中央政策时限或其他地方政府。滞后型决议有两类：一是地方决议滞后中央政策时限。二是地方决议滞后于其他地方政府。滞后型决议推迟了中央政策在本地的落实时间。当中央政策是限制性政策时，滞后型决议会破坏中央政策“令行禁止”的统一性；当中央政策为分配性政策时，滞后性决议会削弱中央政策效力。对于分配性政策，中央是通过分配资源进而分配社会利益的，因此各地的执行具有因争夺政策资源产生的相干性，即某一地方政府的执行会对其他地方政府的执行效果产生的削弱性影响。如大力发展乡镇企业政策，各地乡镇企业同时兴起，必然形成争夺人才、技术、资金、市场的状况。某些地方乡镇企业先期兴起，可获得良好的人才、技术、资金、市场环境，后起者则在这些方面处于不利地位。
第四，截留型决议。截留型决议是指地方政府对中央政策不向下级组织和政策对象传达部署。截留型决议也可分为对中央政策全部截留与部分截留两类。截留型决议不仅使下级组织与政策对象不能了解中央政策而无法落实，同时动摇了中央政策的权威性。
第五，选择型决议。选择型决议是指地方政府对中央政策有选择地执行，其选择标准为地方利益，选择型决议有两类：一是在若干项中央政策中，选择有利于地方利益的中央政策执行；二是在一项中央政策内容中，选择有利于地方利益的部分执行。选择型决议不仅破坏中央政策的整体性而影响中央政策执行效果，也同截留型决议一样会动摇中央政策的权威性。
第六，附加型决议。附加型决议是地方政府对中央政策的落实加入不属于中央政策的内容——加入与中央政策内容不符甚至相悖的地方政策，即“土政策”。附加型决议往往会加大中央政策执行成本或降低中央政策执行结果，进而干扰中央政策目标的实现。
第七，替换型决议。替换型决议是指地方政府对中央政策的落实用地方政策代替中央政策。替换型决议表面上与中央政策一致，实质上却违背中央政策，不仅无法实现中央政策目标，甚至会导致相反的政策效果。
第八，扩张型决议与缩减型决议。扩张型决议与缩减性决议是指地方政府对中央政策的落实扩大或缩小中央政策目标或界限。扩张型与缩减型决议都会使地方政府对中央政策的落实脱离中央政策基本要素，违背中央政策的科学性，造成执行的偏差与走样。
第九，曲解型决议。曲解型决议是指地方政府对中央政策的落实随意曲解中央政策要素，使地方决议与中央政策严重偏离。曲解型决议有两类：一是认识上的曲解，即由于地方政府无法准确认知中央政策形成的曲解；二是利益上的曲解，即由于地方利益驱使而对中央政策的有意曲解。曲解型决议破坏了中央政策的严肃性与科学性，使中央政策为实现地方利益服务，不仅使中央政策无法有效落实，也会使地方蒙受一定的社会、政治、经济利益损失。
第十，对策型决议。对策型决议是指地方政府落实中央政策中，在坚决执行中央政策的同时，出台抵消中央政策效果的地方政策。对策型决议的后果是：从单一中央政策执行结果考察，中央政策得到了很好落实，但从包括相应地方政策在内的全部政策执行角度考察，中央政策目标并没有实现。如前一时期中央限制公用小汽车政策，就被一些地方政府的相应对策执行得面目皆非，不仅没有节约财政支出，相反增加了财政负担。
地方决议中存在的上述问题，破坏了中央政策的严肃性与权威性，违背了政策执行的坚定性与创造性原则。
2.具体执行中存在的问题。地方政府对中央政策的具体执行，就是将中央政策与相应的地方决议一起贯彻实施，这是动态实践过程。党的十一届三中全会以来，地方政府政策执行模式主要是试验模式，即实验—总结—推广模式。因此，地方政府具体执行中央政策存在的问题主要体现在这一执行模式的运作之中。
第一，试点选取中的问题。试验模式首先是选取试点，试点的选取应具有对全局的代表性。在执行中央政策中，地方政府存在着从主观意愿出发选取试点的现象，使试点缺乏对全局的代表性。主要体现为：一是选取的试点与全局的整体状况相差甚远，大都是政策资源较充足的单位，政策目标相对容易实现。二是试点数量较少，远少于抽样理论规定的最小样本数目，用其推断全局依据不充分，导致较大差异。如建立现代企业制度试验中，个别地区只选择2～3个条件较好的企业做试点，这样的试点显然难能代表众多国有企业的整体状况。
第二，试点实验中的问题。地方政府在执行中央政策的试验中，对试点实施的政策应与以后在全局实施的政策相同，这样的实验才是科学的模拟实验，即具有用试点这一模型模拟全局这一原型的可行性。地方政府在试验中，往往对试点实施优惠政策，即实施全局不能实施的有利于政策目标实现的特殊政策。优惠政策的实施，确实可促进中央政策在试点的有效执行。但是，当将试点取得的政策执行经验推广至全局时，地方政府必将因缺乏资源无法在全局实施给以试点的优惠政策，这将导致全局实施的政策与试点实施的政策存在差异，进而导致试点取得的成功经验无法在全局推广。
第三，试点经验总结中的问题。试点实验后，需对试点经验进行总结，主要是总结政策执行效果。在总结政策执行效果时，应客观、公正，即准确反映中央政策执行效果。地方政府对试点政策执行效果总结中，存在因分析方法而引起的技术失真现象。主要表现为：其一，将政策对象由客观发展规律引起的变化归结为政策执行的结果。其二，将多项政策执行结果归结为单一政策执行结果。其三，将其他政策执行的结果归结为试验政策执行结果。
第四，政策推广中的问题。试点总结后，要将政策推广到全局执行。这一推广是以试点总结为依据的，在理论上属于用样本推断总体。因此，必须分析样本结论对全局的代表性，主要分析置信度、置信区间及误差，这需要掌握抽样理论与方法。实际上，在将试点经验推广到全局时，这一环节被许多地方政府忽略了。这一环节的忽略，导致试点试验推广到全局的盲目性。
试验模式中存在的问题，既有地方政府受长期以来抓典型、以点带面习惯作风的影响，也是地方政府急于取得政策执行成功情绪的产物，其理论原因则是缺少科学的抽样调查与模拟试验理论的指导。
3.执行过程控制中的问题。政策执行是一动态的渐进过程，需要地方政府对其进行有效控制，主要是采取正确控制方式、对执行组织进行有效及有序协调，建立责权利相统一的政策执行机制等。
从总体上分析，地方政府对中央政策执行过程的控制是有效的，但也存在一定的问题。主要体现为：
第一，控制方式存在的问题。控制方式问题主要体现为控制方式单一，即只采用单纯反馈控制方式，缺少反馈控制与前馈控制的结合。
单纯反馈控制方式的实施有一定的客观性，因为人们不可能准确预测事物发展变化的每个环节，这在我国改革的现阶段更是如此——面对必须改革的社会，我们既无现成理论又无前人经验，因此不得不“摸着石头过河”并取得了巨大成就。但是，单纯反馈控制方式也有局限：一是初始状态的盲目性，即在事物活动开始时不能准确判断事物发展方向；二是控制方式滞后性，即只能在问题出现并达到一定程度后才去解决。三是矫枉过正性，即为了解决某一问题往往会走向极端——引发相反问题，使事物在两极状态（左与右、是与非、做与不做）间徘徊。
单纯反馈控制方式，为地方政府执行中央政策带来一定的阻力和不良后果，主要体现为：对中央政策的执行易引发不应出现的社会问题，对问题的解决往往采取左右摇摆方式，导致具体政策缺乏必要的稳定甚至政策多变。如国有企业改革中，对职工下岗问题的解决就具有明显的滞后性，且出现忽而只顾经济效益的“砸三铁”，忽而为追求稳定而不解决冗员的摇摆现象。
第二，执行组织协调存在的问题。政策是由执行组织具体执行的。我国的政策执行组织可分三类：一是按业务性质划分的执行组织，如中央政府的部委、地方政府的厅局，这类组织具有较强的综合能力，有利于执行综合性政策，但协调起来难度大。二是按地区划分的执行组织，如各级政府。这类组织熟悉地方情况，有利于结合本地实际执行政策，但容易产生各自为政。三是政策执行中介组织，它们是由社会团体或企事业单位的构成的，处于政府与政策对象中间环节（此环节并非绝对必要，但在一定条件下可促进政策执行）。这类组织有利于执行公益性政策，但易受组织利益左右而损害国家或政策对象利益。
政策执行中，地方政府必须对各级、各类政策执行组织进行协调，这方面需要改进的是：一是政策执行组织的合理选择，应尽可能地根据政策性质选择具有执行能力又具有执行素质的执行组织；二是对政策执行组织的有效协调。应尽可能做到协调有序，避免或减少“政出多门、互相掣肘”的现象发生。
第三，执行机制存在的问题。政策执行机制是指政策执行所遵守的规范，它是由一系列程序与规则构成的。政策执行机制主要解决的问题是：谁来执行政策？怎样执行政策？执行者具有那些责任、权力与义务？这一责、权、利怎样落实？合理的执行机制是政策有效执行的必要条件，地方政府执行中央政策中，执行机制日益健全。目前需要改进的是：一是各级地方政府执行中央政策的职权缺乏明确界定，存在各级政府相互侵权现象；二是各级地方政府执行中央政策的责权利尚未做到真正统一与落实。三是缺乏行之有效的监督与约束机制，特别是缺乏权威性的监督地方政府执行中央政策机构。四是缺乏执行中央政策的行为规范，中央政策的执行尚缺乏规范化，尤其缺少执行中央政策的立法。
4.政策执行信息存在的问题。地方政府执行中央政策过程，也是中央—地方政府—政府对象间信息双向传递过程。这一过程的信息可分为两类：一是政策执行指令信息，即反映政策内容及如何执行政策的信息，这类信息的传递方向是中央政府→地方政府→政策对象。另一类是政策执行状态信息，这类信息的传递方向是政策对象→地方政府→中央政府。目前，这两类信息的传递渠道基本上是合一的，即基本主体同为各级政府及相应的政府部门。所不同的是，政策执行指令信息由政府及政府所属部门单一下达；政策执行状态信息有时也会由政策系列以外的团体或个人向各级政府转达，但这并非主要渠道。
我国地方政府执行中央政策的信息渠道，基本上保证了中央政策执行中的“上情下达”和“下情上达”。但是，地方政府执行中央政策信息渠道也存在一定问题，主要体现在政策执行状态信息渠道上。
第一，政策执行信息状态渠道单一。在我国，政策执行状态信息渠道主要是由统计报表制度形成的，它由隶属于各级政府的统计部门具体执行。我国也存在非正式的政策执行状态信息渠道，如民众反映、学者调查、政策研究人员关注、人大代表反馈等，非正式渠道对政策执行状态信息只起辅助作用。
由于政策执行指令信息渠道与政策执行状态信息渠道主体的合一性，不仅形成近乎单一的且隶属于政策执行指令渠道的政策执行状态信息渠道，也使政策执行状态信息易受政策制定者与执行者的影响。这是因为：其一，政策制定者从希望自己决策正确角度出发，希望政策执行获得良好效果，也就希望收到反映政策执行效果良好的信息，因而会对政策执行状态信息产生影响。其二，政策执行者由于隶属政策制定者（有时二者是合一的），因而也希望政策执行状态良好，这也会对政策执行状态信息产生影响。其三，政策执行状态渠道其主体隶属于政策执行指令信息渠道（这一渠道主体为政策制定者与政策执行者），政策执行状态信息渠道在行政上或出于自身利益要受命于政策执行指令信息渠道，进而对政策执行状态信息产生影响。
第二，政策执行状态信息的非完备性。政策执行状态信息的非完备性是指，政策执行状态信息不能客观、系统地反映政策执行状态。政策执行状态信息的非完备性有其客观性因素，即由于人们对客观事物的认识只能是相对的，因而对政策执行状态的认识也只能是相对的。政策执行状态信息的非完备性也有其主观因素，即由于人们价值取向、认识问题的手段与方法导致的政策执行状态信息的失真。地方政府执行中央政策中存在由主观因素引起的政策执行状态信息的非完备性，主要体现在政策执行结果上。具体表现有：其一，政策执行状态信息的非客观性，即不能客观反映政策执行结果，如统计数字中随人的主观意愿而变化的部分。其二，政策执行状态信息的非科学性，即不能科学反映政策执行结果，如统计数字中统计口径与计算方法问题，前者如产值指标中统计口径的扩大化，后者如总产值指标中的重复计算（委托加工与中间产品的产值）。其三，政策执行状态信息的非系统性，即不能全面反映政策执行结果。政策执行结果从政策效力角度可分三个层次：一是直接效力，即政策对政策对象产生的影响。二是间接效力，即政策对与政策对象相关联事物产生的影响。三是泛系统效力，即政策对政策对象及相关联事物产生的综合影响。一般说来，地方政府在对中央政策执行结果的反映上，主要反映的是政策直接效力，缺少政策间接效力与泛系统效力的反映，而在政策直接效力中又以经济增长指标为核心内容，既缺少反映可持续发展的全面指标，更缺少反映人民生活质量的全面指标。政策执行状态信息的非完备性，不利于政策制定者与政策执行者准确而全面掌握政策执行状态，不仅会导致政策主体不能及时对政策做出科学调整，甚至可能导致政策主体出台缺乏科学性的政策。
以上，我们分析了地方政府执行中央政策存在的问题。作为文章的结尾，需要指出两点：其一，上述问题只是地方政府执行中央政策的非主流现象。我们必须看到：地方政府执行中央政策的主流是正确的，它确保了中央政策的有效执行并取得了巨大成就。推动中国社会向着日益美好的前景飞速发展。其二，上述问题只是前进中的问题。我们充满信心，随着中国社会全面改革，特别是政策体制改革的深入，这些问题将得到很好的解决。对于这些问题的解决途径，笔者将另文论及。
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