试论事业单位工资分类管理，本文主要内容关键词为：试论论文,事业单位论文,工资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的事业单位，作为计划经济体制下的一种产物，在向市场经济过渡过程中，对其实施分类管理，是一种可行的选择。由于它们关系到政府转变职能，企业转换经营机制，因而是一种重要的选择。对事业单位工资分类管理的研究，应该用经济学的观点、系统论的方法进行。循着这一思路，笔者试图对事业单位工资分类管理办法进行剖析，探索如何补充完善事业单位工资分类管理途径。
一、机关、企业与事业单位的差别和联系
机关，通常是指依法设立以行使政府职能的国家行政机构。在中国，为了统一劳动工资计划和统计口径，满足劳动工资计划管理的需要，作了如下界定，机关是“指代表国家权力和行使国家行政、检察、审判职能，组织协调社会、政治、经济、科技等活动的独立核算单位”。包括：“国家机关；政党机关；社会团体；经济管理机关”等四个组成部分。出于同一目的，给企业下了这样的定义，企业是“指从事商品生产、流通、经营和服务性经济活动，以盈利为目的并在工商行政管理部门登记的独立核算单位。”介于机关、企业之间的是事业，事业的含义是“从事为生产和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位”。
从机关、事业和企业的定义可以看出三个问题：第一，做这种划分的对象是独立核算单位。划分的依据是独立核算单位的运行方式、内容和目的。第二，把独立核算单位划分为机关、事业和企业是出于工资计划管理的需要，也就是说，作这样划分的目的是对独立核算单位进行有效的计划管理。即通过分类管理的方式完善工资的计划管理体制，以适应市场经济的需要。第三，这种划分目前尚无法律依据，仅仅是一种行政手段。也与产业划分的原则和分类不一致。按照中国现行的产业分类，上述企业定义包含了第一、第二产业和部分第三产业，事业和机关基本属于第三产业。
事业单位之所以需要单独划分出来，无疑是基于这样几个事实：第一，政企分开是建立社会主义市场经济的需要。在计划经济体制条件下，企业是政府机关的附属物。企业不从这种状态下摆脱出来，市场经济体制就无法建立。第二，事业单位在计划经济条件下，它也是政府机关的附属物，甚至有的就是政府机关的一部分。这产生三个方面的不良结果：一是使政府机关过于庞杂、臃肿，极大地影响政府的效率；二是事业单位隶属于政府机关，使其本身也失去了发展的动力和效率；三是事业单位作为第三产业的一部分，失去效率和动力，对于政府机关和企业也产生了不良影响，导致产业结构畸形化。第三，在计划经济体制条件下，事业单位总是与企业合称为企事业单位，可以不加区分，因为它们同为政府的附属物。在向市场经济体制转轨过程中，企业必须与政府机关相脱离而成为独立法人。
事业单位与政府的关系更为密切，要不要脱离政府成为独立法人及市场主体之一呢？这就必须认真研究一下事业单位与企业、机关的区别与联系。
就上述给出的企业与事业单位定义来看，事业单位与企业单位有如下的相同之处：第一，企业与事业单位都是独立核算单位，都是独立法人；第二，企业与事业单位都有可供自主支配的人、财、物；第三，企业与事业单位都可以为社会提供某些产品或服务；第四，在向市场经济体制转轨过程中，无论是企业还是事业单位都有与政府理顺关系的问题。事业单位与企业单位也有区别：第一，企业是以盈利为主要目的，而事业单位则要注重社会效益；第二，企业主要为特定的某一部分企业、人或机构提供产品或劳务，事业单位大部分或主要是提供公共产品或服务；第三，企业大多数不具有行政机关的职能，事业单位有些则行使某些行政职能；第四，企业的经营成果大部分都可以用经济效果来评价，事业单位的成果不完全能由经济效果来评价。企业与事业单位的区别意味着政府应该采取不同的宏观调控方式管理这两类不同的组织。
事业单位与政府机关也有明显的区别与联系。第一，政府机关总是依法设立，依法组成，依法行使职能的。这一点事业单位也是如此，但它们行使的职能是不同的：政府机关行使的是政权职能；事业单位行使的是社会、经济服务职能。第二，政府机关的经费全部来自国民收入的再分配，事业单位目前已经被划分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种方式。第三，政府机关和事业单位都是提供公共产品和劳务的。但政府机关主要是通过行政手段提供的，其作用在于组织协调社会、政治、经济和科技活动；而事业单位则主要是通过自己的产品和劳务来为社会提供服务。政府机关提供的各种服务有些是带有强制性的，事业单位提供的服务一般则不具有强制性。在这一点上事业单位与企业几乎没有区别。第四，政府机关带有浓厚的政治色彩，属于上层建筑，事业单位与企业一样一般并没有政治色彩，是属于经济基础的范畴之内的。
政府机关、事业单位和企业的区别和联系构成了对事业单位及其工资制度分类管理的基础。
二、事业单位分类管理的原则
在计划经济体制条件下，事业单位是由国家出资兴办从事公益事业的单位，是不以盈利为目的，由政府直接或间接经营，主要是为社会提供公共产品和劳务的单位。由于它们是计划经济的产物，又较典型的体现公有制的特点，在中国，不仅数量众多，而且涉及到社会、经济、政治和科技各个领域。情况千差万别，经过十多年的改革，情况更加复杂。实施分类管理，采取不同措施推进事业单位的改革和发展无疑是一个明智的选择。分类的科学性关系到整个改革的成败并影响到整个事业的发展。
中国的事业单位数量多、涉及面广、情况复杂。据统计，到1994年底，全国事业单位达130多万个，从业人员为2600多万，涉及到各类产业和社会生活的各个方面，因而，采取简单化的统一管理模式是不适宜的。依据上述对事业单位范围的划分，中国的事业单位具有计划性、公益性、社会性和先进性的显著特征。针对这些特点，分类就应该注意如下几条原则。
第一，既要有利于促进经济体制的转轨，又要注意事业单位的特点。中国正处在由计划经济向市场经济转轨的重要时期，对事业单位的宏观管理体制改革是这种体制转轨的一个重要组成部分，也是体制转轨的需要。但这并不意味着事业单位的管理体制完全实行市场化原则。因为中国的社会主义市场经济是一个有限市场经济，即中国经济不能完全实行自由竞争的市场经济原则。这是由中国的国情特点、所处的时代、世界形势、市场经济的成熟程度等因素决定的。其二，即使是发达的市场经济国家，事业单位也不完全是以盈利为目的的。这是由事业单位的特点和它应起的作用决定的。
第二，事业单位的宏观调控方式取决于多种因素。在市场经济已经成为世界上占统治地位的经济形式之后，任何一个国家的市场经济形式也不是一成不变的。与之密切相关的，对事业单位的宏观管理形式也不是一成不变的。影响政府对事业单位宏观管理形式的因素有：经济体制的类型；产业结构以及产业层次的高低；产业政策，其中尤其是科技政策；经济社会发展战略、规划；世界经济的发展趋势及科技水平等等。
第三，事业单位宏观管理体制的改革应该与政府机关、企业改革配套进行。事业单位的宏观管理体制与政府机关系统、企业宏观管理体制是密切相关，甚至是融为一体的，这无论从理论还是中国的改革实践来说都是如此。多年的政企分开的改革，实际上包含着企业与事业单位适当分开，也包含着理顺政府机关与事业单位的关系。这两个“分开”应该是有利于区分开三者的权、责、利关系，有利于使三者能彼此之间相互配合，相互制约，不能理解为各自都毫不相干地彼此独立。当然，这必须建立在企业是独立法人，事业单位是独立的事业法人，政府机关是统一的、精简效能、依法行政的管理机构的基础之上。
第四，事业单位的改革也是渐进或逐步推进的。正因为事业单位与机关、企业既是彼此独立，又是相互推动相互制约的，构成一个有机的整体。所以，事业单位的改革就不能单兵独进，而应该与整个改革进程一样采取渐进式改革的方式。
中国与东欧一些国家不同，没有也不可能采用所谓休克疗法，而是采取了渐进式、层次递进的方式。这就要通过若干个阶段性目标的实现而达成整个改革的总目标。事业单位的改革也不例外，这就不仅需要事业单位的改革与机关、企业改革相互配套推进，还需要分阶段、相互配合的大体同步推进。目前，事业单位改革滞后，已经影响了企业和机关的改革。
鉴于上述几个方面的原因，事业单位的分类管理就既要考虑事业单位的特点，又要考虑整个国民经济社会的全局特点。既要考虑事业单位改革的进程，又要考虑整个经济体制改革的进程，既要考虑事业单位改革的目标，又要考虑整个经济体制改革的目标，这样才能使事业单位宏观管理体制的分类管理与整个社会主义市场经济体制的建立同步推进，相辅相成。这样，事业单位的分类至少应考虑三类因素：资金来源方式，事业单位的性质、特点，事业单位的竞争性。资金来源方式，目前中国的事业单位的资金来源分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种形式。事业单位的性质和特点，主要应该考虑开发市场化的程度，提供的产品和劳务是直接进入市场、间接进入市场还是不宜进入市场。事业单位的竞争性或垄断程度，也大体分三类：垄断性经营、垄断—竞争性经营、竞争性经营。总的原则是：全额拨款，产品或劳务不宜进入市场，垄断程度比较高的事业单位，应该由政府直接管理；自收自支，产品或劳务可以直接进入市场，竞争程度比较高的事业单位，应该交给社会来办，实行企业化经营；对于差额拨款，产品和劳务可以间接进入市场，市场既有垄断也存在竞争的事业单位采取政府与社会以某种方式合作或配合经营。还可以采取政府部分拨款、政府资助、政府项目委托、政府项目补贴等多种形式。
三、事业单位工资分类管理的原则与目标
事业单位工资的分类管理也应该与事业单位的分类管理原则一致，符合事业单位的性质特点和社会主义市场经济体制建立的需要，并与体制改革的深化同步推进。
1.全额拨款、垄断经营、产品和劳务不宜商品化经营的事业单位工资管理原则。在众多的事业单位中，有这样一些单位，它们的产品或劳务不同于一般的商品，其价值无法用通常的商业原则评价其价值，比如基础理论研究，有的暂时没有商业价值，有的甚至从长远角度看也没有商业价值，但它对社会进步的作用无法估量；另一类成果，比如测量队对珠穆朗玛峰高度的测量，其意义是很大的，其本身却很难说具有商业价值；还有一类产品或劳务，比如说，一项有助于提高政府工作效率的研究成果，对政府改进工作意义是很大的，但它也不会有什么商业价值。类似的还有国防、涉及国家安全的重要事业等。总之，对于其产品或劳务不宜作为一般商品来评价，或者它的垄断程度很高，很难通过市场来准确评价其价值，又是全额拨款的单位，就应该按照专业类公务员工资原则来确定其工资类型。
2.自收自支，产品或劳务是竞争性的，又不存在垄断的事业单位工资管理原则。在事业单位中，有这样一些单位，它们的产品或劳务数量众多，品种各异，大部分可以相互取代，因而不易形成垄断，可以自由竞争。例如机关团体的招待所、宾馆、浴池、车队、生活服务中心等等，这些都是人们日常生活不可缺少的，但是任何一个单位都不可能完全取代其他单位的经营而取得垄断地位，反之，通过自由竞争，却可以提高服务质量，降低成本。这一类单位完全可以实行企业化经营，政府不必干预其具体的工资形式，主要用法律手段对其进行约束。
3.差额拨款，产品或劳务可以直接或间接商品化，其产品或劳务是垄断竞争型市场的事业单位的工资管理原则。这一类事业单位在事业单位中占极大的比重，是事业工资形式最复杂的一类，也是改革的重点。除了中央银行和政策性银行以外的商业银行，除了基础理论研究以外的科研机构，大农业所包含的事业单位，文化、影视、图书、档案等事业单位，监督、环保、商检、储备、福利、交通、卫生、园林、市政、房产等事业单位，地质勘探，文体团体等均属于这一类。对于这一类事业，政府必须适度垄断，又引入竞争机制。依据资金来源和方式、垄断程度、商品化程度三个方面确定的用人形式，为政府主管部门选任制、政府主管部门与事业单位共同选任、聘用制和由事业单位自主聘用制。与此相适应，工资形式为实行政府主管部门选任制的事业单位实行准公务员制，政府与事业单位选任与聘用相结合的事业单位实行准公务员工资制或聘用制工资，由事业单位自由聘用的实行聘用制工资。
工资制度有四个基本的功能：导向功能、保障功能、激励功能和评价功能。有效地实现这四个基本功能是事业单位工资制度改革要达到的基本目的。工资制度的四个基本功能的实现，主要是通过用人形式和工资形式来实现的。可供选择的用人形式有四种：政府选任制、政府与事业单位共同选任、政府与事业单位共同聘用和事业单位自行聘用。相应的工资形式也有四种：政府主管部门实行的准公务员工资，政府与事业单位共同实行的准公务员工资或聘用工资，以及事业单位自主实行的聘用工资。这样工资制度的功能就可以通过双重形式来实现，一是职位岗位选任聘用形式，二是工资保障程度高低和支付形式。要实现工资制度的基本职能，需要循着这两条途径进行深入改革。
四、完善事业单位工资分类管理的若干途径
1.调整拨款范围，改革拨款方式。全额拨款、差额拨款、自收自支的三种拨款方式的形式是计划经济的产物，与市场经济体制不完全相容，应该作适当的调整。这种调整大体分为两步，第一步，按照市场经济的原则调整全额拨款、差额拨款和自收自支事业单位范围。这首先就是以三种不同拨款方式为基础，按照事业单位产品或劳务的市场化程度和垄断程度两项指标进行重新界定，缩小全额拨款单位、扩大自收自支单位。并使差额拨款单位的范围清晰起来。第二步，对差额拨款单位进行细化，细化为政府拨款、政府补贴，或者转为项目拨款、项目补贴、项目资助，对市场化程度高的事业单位可以转为项目贷款。这样按原来的产业类型划分的五类事业单位，每一类都可划分为三个层次，考虑到目前拨款仍是由政府财政实施，也可分为三个级别，这样可实施分类分层分级管理。通过分类分层分级管理实现向市场经济过渡。见下表：
拨款单位
拨款形式
拨款对象
拨款
全国垄断
中央财政
资助
垄断竞争
补贴
自由竞争
拨款
省区垄断
省区财政
资助
垄断竞争
补贴
自由竞争
拨款
县市垄断
县市财政
资助
垄断竞争
补贴
自由竞争
2.工资形式选择方式的调整。目前按事业单位类型确定的工资形式有三点不足：一是没能充分考虑某一种类事业单位的市场程度这一重要因素；二是工资形式实际上仍是由中央政府确定，不存在选择，事业单位的自主权过小；三是只考虑了同一单位人员的升职晋级没有充分注意人才的流动性的问题。为此应作如下调整。第一，现在确定的五类事业单位工资形式，作为该类单位拨款的标准形式，然后依据事业单位的市场竞争程度进行调整，即依据市场竞争程度来确定固定部分、活的部分的比例，据此来确定拨款方式，而不仅仅是依据拨款方式来确定固定和活的部分的比例。第二，除全额拨款事业单位依据标准工资形式之外，其他事业单位可以做适当调整，政府只在人员编制数量、各类职位岗位数量和工资总量等方面实施控制，其他方面则由事业单位自主施行。第三，专业技术职务实行聘用制竞争上岗并实行评聘分开的原则。实行“三统一三自主”。三统一是：（1）技术职务资质标准由政府统一调整；（2）全额拨款单位的职位岗位数量由政府统一确定调整；（3）全额拨款单位的工资总额由政府统一确定调整；三自主是：（1）选聘对象按规定资质条件由单位自主确定；（2）职位的授予的其他条件由事业单位自主确定；（3）是否应聘由应聘者自主确定。这样，按市场竞争程度调整后实行非全额拨款的事业单位可参酌标准形式在法定范围内自行确定自己的聘用人选、工资形式，固定、活的部分工资的比例等。既增加了事业单位的自主权、人才流动性，政府又不失去宏观控制权。第四，正常增资条件、标准、途径和主体的确立。为了保障聘用人员的合法权益，应该制定全国普适的增资条件、工资标准、考核办法、增资途径和增资主体。并以法律形式固定下来，以避免政府的不当干预。这是建立自动增资机制的基础。以此为基础建立起自主选任，以职定资；客观考评，自动升级；自主决策，有限调整的机制。
3.职位工资和津贴的确立与调整。事业单位经过定编之后，职位数也就相应确定了，如一个大学的编制确定为教师1000人，其中教授100人，副教授300人，讲师400人，助教为200人；100个教授职位，应从已经取得教授或副教授资格的教师中选聘。教授职务工资是给予能在教授职位上履行教授职能的教师的。由此确定的工资是职位工资，是根据教学需要设定的。工资数量的多少也应依据需要和可能设定。因此，它必须是固定的。津贴则是依据履行某个职位职能作出的实际业绩确定的，是按劳分配原则的现实体现。应该由事业单位依据工作业务能力条件、工作实际难度、强度、实际工作量、工作业绩来自主确定。现实的津贴实际上是绩效工资，与西方公务员的津贴不同。
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