对我国“三条线”基本生活保障制度的评析，本文主要内容关键词为：我国论文,三条线论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产业结构调整、建立现代企业制度，难以避免城镇职工下岗、失业及贫困现象的发生。党和政府关心群众疾苦、维护社会稳定，关键在于重塑科学的城市制度性扶贫体制，实施“三条线”基本生活保障制度，即：最低工资标准线制度、下岗职工基本生活费发放标准或失业人员失业保险金发放标准、城市居民最低生活保障线制度，同时，把城镇扶贫与实施再就业工程有机结合起来，才能深化经济体制改革，实现社会稳定、国泰民安。
一、最低工资标准线制度及其评价
我国最低工资标准线，是由各地政府规定从事简单、非熟练劳动的劳动者的最低劳动报酬，其主要划分依据是生产技术的复杂程度、劳动繁重程度、居民生活消费指数、赡养人口及经济发展水平等等。为了规范企业行为，自90年代以来，我国许多城市相继公布了当地的最低工资标准线，并通过劳动执法监察，加强依法监督检查力度，保证用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准，以减少因不能保障最低工资收入而造成的贫困。最低工资标准在劳动用工制度基本稳定的情况下，对于保障在各类企业的劳动者的基本权益、维护社会稳定，发挥了重要的作用。
西方著名非均衡经济学家马兰沃在《失业：经济学家建议什么？》一文中指出：西方经济的一个重要特征是工资受政府管制，工资政策屈服于公共政策，因此对市场的供求不起作用，目前还残留的最低工资制度（smic）应该被修正，否则企业还会继续裁人，或者把企业、车间办到国外去。在我国，近几年来随着破产、兼并或减员增效机制的建立，下岗与失业成为城市经济改革中一个独特的现象。最低工资标准线制度在一定程度上已失去了约束力，甚至起了负面作用，一些企业在用工中，以最低工资标准作为降低劳动力成本的途径，利用试工期和丰富的劳动力资源频繁更换员工，造成劳资纠纷与社会不稳定。还有的企业尽量压缩员工数量，加大劳动强度，减少工资支出。少数外资企业和私有企业，通过加班加点变相地降低了最低工资标准。
二、 下岗职工基本生活费与失业人员失业保险金发放标准及其评价
在社会保障制度尚不健全的情况下，“下岗”一词是我国特有的，下岗职工未与企业解除劳动关系，成为“拖着职工尾巴的失业者”。下岗职工生活待遇差别较大，效益好的企业可以保证下岗职工待遇的兑现，效益差的企业的下岗职工生活保障基本无着落，甚至原有的养老、医疗保险也因此而中断，破产企业资产变现困难，更难保证下岗职工的生活来源。为了保证下岗职工的再就业，许多地区采取了“财政拿一块，失业保险金砍一块，企业减人带一块，社会捐助一块”的作法，并制定了下岗职工基本生活费发放标准。如内蒙古自治区规定以当地最低工资标准的80%作为下岗职工的基本生活费标准，由下岗职工所在企业发放，企业确有困难，可向当地再就业基金管理部门申请解决，以减少无收入造成的贫困。
我国隐性失业公开化的机制尚难以建立，1998年我国公开登记的失业率控制在3.5%以内，失业保险金的享受对象有限， 失业人员享受失业保险金由各地政府确定在当地社会救济金的120%～150%范围以内，享受期限最长不得超过2年。由于公开登记的失业率进行低比率控制， 使得我国失业保险基金滚存结余量较大，可以保证已公开登记失业者的基本生活保障。但如果隐性失业公开化，庞大的下岗、待岗职工群转为公开失业人口，我国现有的失业保险基金仅能维持几个月的发放。
从下岗职工基本生活费保障机制看，由于不同地区经济发展水平存在较大差异，以消化下岗职工就业为主的第三产业发展相差较大，中西部落后地区与许多中小城市的职工再就业问题非常突出。今后几年，随着国企改革和政府机构改革的推进，还将增加大量的下岗职工，脆弱的财政支持和其他资金来源的相对拮据，使维系下岗职工基本生活费的长期供给如杯水车薪。从公开登记失业人口受助于失业保险基金的供给机制看，为了保证基金的发放效率，应实行供给递减制，促进失业人员尽早实现再就业。失业保险待遇较低与失业保险项目过少，加之大病医疗费用负担等问题，致使部分失业人员及其家属生活极端困难，社会有责任解决这部分群体基本生存保障问题。
三、城市居民最低生活保障线制度及其评价
中央提出，1998年全国所有地级以上的城市、2／3的县级市、1／3的县城均要建立城市居民最低生活保障线制度。截止1998年5月底， 全国建立最低生活保障制度的城市达到400多个。 居民最低生活保障线制度是维系社会稳定的防线，由发放救助金、特困补贴、节日慰问、送温暖活动等形式的“道义性扶贫”过渡到建立正常调节机制的最低生活保障线的制度性扶贫，既要算经济帐，更要算社会稳定的政治帐，使之在规范化方面迈出重要步伐，真正使其成为社会成员的最后一道“安全线”，这是建立最低生活保障线制度的关键。
在我国实行贫困线制度的城市，其基金来源主要有两种形式：一是由地方各级财政按一定比例分级负担，所需经费列入财政预算。二是各方出力，财政保底。即传统救济对象和家庭无在职人员的困难户由民政部门负责；家庭有在职人员的，首先由所在单位负责补助，单位解决有困难，由当地上级主管部门调济解决，主管部门仍解决不了的由财政兜底。上述第一种形式将企业负责救济的对象纳入了社会保障的范围，第二种形式仅能作为一个过渡模式。近年来，为了力争在本世纪内消除绝对贫困，加大了中央和地方财政的投资力度。除此之外，一些城市还制定了配套政策，如对特困居民的房租、水电费、煤气费、学杂费等进行减免，甚至给与粮、油、糖之类的实物补贴。但这不是长久之计，它加大了政府操作的难度，难以有效地管理社会。其原因在于：其一，财政统包将“企业保障”转变为“社会保障”，城市扶贫基金的投入强度直接取决于财政的收支状况，在财政拮据的情况下，难以形成一个稳定的社会救济机制。其二，分别负担、财政兜底的形式，事实上意味着企业或单位承担着社会救济和资金筹措的责任，这不利于现代企业制度的建立。在实际中，效益好的企业经费充裕，易于落实最低生活保障线制度，而效益差的企业大多采取“量体裁衣”的办法，有多少钱办多少事，从而造成单位与单位之间、单位与民政部门之间，在救济对象资格审定、救济金标准确定方面不统一、不公平的现象，有损于社会救济的公平性原则。
如何划分最低生活保障线，联合国提出了一个划分贫困与富裕的标准，即恩格尔系数大于59%为绝对贫困，50%～59%为勉强度日，40%～50%为小康水平，30%～40%为富裕，30%以下为最富裕。美国、日本、台湾等国家和地区，其最低社会生活保障标准按个人中位月收入的1／3确定。我国大多数城市以“菜蓝子法”划分最低生活保障线，具体测算前应考虑三个前提条件：一是生活必须品品种选择的准确性；二是价格指数的可靠性；三是贫困家庭及其消费特征选择的可代表性。此外，还应依据实际收入指数、货币购买力指数和实有社会救济基金存量与增量等，进行科学的测定。
以划分最低生活保障线为标准实施社会救济，凯恩斯主义主张对贫困家庭发给差额补助金，使生活在“贫困线”以下的家庭都能达到最低生活水准，拉平处于“贫困线”以下家庭参差不齐的生活水平。货币主义学派则认为，如果将低收入者的收入一律拉平到政府规定的某一条收入标准线，意味着实行了一种奖懒罚勤的救助活动，其结果是扼杀经济活力，降低经济效率。
不论采取何种形式的社会救济，最关键的问题是社会救济基金的来源问题。市场经济国家通行的惯例是以个人所得税作为调节贫富差距、实现社会公平的主要手段。为此，弗里德曼提出了“负所得税方案”，目的是缩小贫富差距，以保障公民的最低生活水平。其要义为：由政府确立一定收入的保障数额，然后对于低收入者给于适当补助，为了避免把低收入者的收入因一律拉平而导致经济效率的下降，每一个低收入者将分别根据其本人收入的一定比例获得补助金。
在发达国家中，负所得税作为所得税的反向延伸，是政府财政的一项无偿性支出，与个人所得税制度构成了一个平衡收入差距的社会政策系统。其含义包括：
1.以社会平均收入作为个人收入所得税的起征线或称“0 税负线”，在社会平均收入的50%～60%处设立一条贫困线。
2.收入在“0税负线”以上的公民，都应该交纳个人所得税， 实行累进所得税制；收入在“0税负线”附近的公民，象征性地交税。 个人收入越高，其税负占其收入的比例呈几何级数增加。
3.收入在“贫困线”与“0税负线”之间的公民免交个人所得税。
4.收入在“贫困线”以下的公民从政府征收的个人所得税中自动得到补偿，使他们的总收入超过“贫困线”，也就是负值所得税。公式如下：
负所得税收入＝收入保障数额－个人实际收入×负所得税税率
获负所得税后个人可支配收入＝个人实际收入+负所得税收入
负所得税把所得税的累进机制进一步延伸到低收入阶层，通过负所得税的形式对低于起征点的人和家庭提供生活帮助。与一般的社会救济相比，负所得税没有特定的项目限制，纯粹是对低收入家庭的生活援助。由于引入累进机制，惠及所有低收入者，越是贫困者得到的援助会越多。
建立长期稳定的社会最低生活保障线制度，必须稳定社会救济基金的主要来源。我国应借鉴市场经济国家以个人收入所得税调节贫富差距的作法，通过中央财政转移支付，对过低收入者进行经济补偿，缩小高低收入者之间的差距。
发达国家个人收入所得税比重通常在40%～50%之间，个人收入所得税约占国家财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出约占国家财政支出的20%～30%。从这个意义上说，是个人收入所得税支持了社会保障支出。我国个人收入所得税拥有庞大的税源，每年却有近一半的税款流失，目前个人所得税征收仅有200多亿元。 主要原因是征管法规不完善，征管手段落后，为数众多的人未履行纳税义务。加快采用现代信用手段，全面实行实名制，扩大信用卡和个人支票的使用，改分税制为综合税制，推行个人申报纳税制，建立完整的税制体系，我国个人收入所得税预期每年可征收数百亿元，将为建立居民最低生活保障线制度以有力的财政支持。南京市政府1997年计划拿出超过1996年个人所得税的20%（约2000万元）用于城市扶贫帮困，这符合个人所得税主要用于调节贫富差距的国际惯例，也符合邓小平关于征收所得税、调节贫富差距的思想。
在目前个人收入所得税尚未充分课征的情况下，应该拓宽多元筹资渠道：一是通过社区基层组织，建立社区帮困制度，发展互助协会，提倡义务包户，开展社团支助活动，使救济募捐活动经常化、制度化；二是倡导社会转型期慈善赈济之举，营造社会扶贫帮困的道德氛围，增强社会的凝聚力、向心力和亲合力，使“举小善”成为社会风尚，造福于社会，实现社会大同。
迄今为止，我国尚未建立科学测定“贫困者”的系统指标，从而给社会救济的实施范围、对象及其界定带来了困难，降低了社会救济制度实施的效率。对“贫困者”的一般解释是，经济上严重入不敷出，生活在社会划定的“贫困线”之下的人。为此，应革除以往对困难居民或破产企业全部职工普遍实施“道义性扶贫”办法。这种按人头颁发生活补助费的“输血机制”达不到消除城市贫困的目标。这是因为，隐性收入、亲属支助收入、工资外收入的个体差异较大，而社会救济的本来含义是救助处于基本生活水平之下、经济来源不足的“贫困者”。应该通过个人申请、家计调查、财产申报、群众评议等形式确定“贫困者”，规范社会救助的实施标准，使有限的救助基金真正用于救济生活困难的人。
四、对“三条线”基本生活保障制度的总体思考
确立“三条线”基本生活保障制度和以实施再就业工程为重点的标本兼治的城镇扶贫，对保障社会稳定发挥了重要作用，它使城镇扶贫工作层次清晰，易于操作。随着改革的深化，体制性下岗、结构调整性下岗、企业改制性下岗现象将越来越突出，“三条线”将面临一些亟待解决的问题：一是随着政府机构的改革，最低工资保障线除了其本身的某些负面效应之外，将会随着企业用工制度自主性的加强，而削弱其对企业的约束；二是下岗职工基本生活费发放的保障，关键在于其稳定的资金来源和大力提高下岗职工再就业率。尽管各地政府采取了相当多的鼓励与优惠政策，但就业市场仍十分有限，至1997年底，除了未就业与不愿就业者以外，全国尚有480万人等待工作， 而今后下岗职工还将继续增加；三是以城镇居民最低生活保障线为基础的社会救济制度发展极不平衡，其内在的贫困评价标准、贫困调查的不规范直接影响了公平与效率机制的建立，基金短缺的矛盾日渐暴露。
为了保持“三条线”基本生活保障制度的公开、公平与公正，应当高度重视以下两个问题：首先，减轻“三条线”基本生活保障制度的沉重负担，必须大力实施再就业工程。要发展经济，增加就业岗位，对于有劳动能力的困难居民，在辅以必要的社会救济的同时，应立足于开发式扶贫，在税费减免、转业培训、降低注册资金等方面采取扶持措施，促使下岗职工与失业人员重新就业。其次，实现公平与效率的统一，应该规范隐性就业的统计工作。目前相当一部分下岗职工和公开失业人员，属于隐性就业群体，既获得了隐性就业收入，又获得了下岗职工基本生活费。不少下岗职工宁愿领取很少的生活费也不愿离开国有企业。因此，必须规范下岗职工基本生活费和失业保险金的发放工作，对于已有隐性工作收入的下岗职工或失业人员，应停发基本生活费，鼓励他们公开就业，以保证有限的再就业基金与失业保险金用于真正需要救助的人。
标签：社会救济论文; 最低工资论文; 低保论文; 扶贫标准论文; 贫困问题论文; 社会保险论文; 财政制度论文; 基本生活论文;