需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任，本文主要内容关键词为：责任论文,行政行为论文,上级论文,指示论文,兼论需论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行法律、法规和规章中既规定了很多需要取得上级指示才能实施的行政行为，又规定了需要经下级初审和需要征求有关机关意见才能实施的行政行为。这种在行政行为实施前依法取得上级指示、经下级初审或征求意见程序，实际上是行政机关相互间的一种重要合作机制。本文拟以法律文本为基础，以瑕疵责任为视角，来反推和检验需上级指示行政行为这一合作机制，同时适当讨论同样需要其他机关合作的行政行为，以期进一步健全和完善这一合作机制。
一、需上级指示行政行为的责任主体
《公安机关办理行政案件程序规定》第192条规定：“对外国人的拘留审查、监视居住或者遣送出境由县级以上公安机关决定。但县级公安机关在作出决定前，应当报上一级公安机关批准”。根据这一规定，县级以上公安机关对外国人的拘留审查、监视居住或者遣送出境决定，是一种需上级指示的行政行为，也属于需合作的行政行为。
上级的指示不是按行政惯例所作的指示，①而是按法律、法规和规章规定的指示。如果实施行政行为的机关为一级政府或其派出机关，则上级为上级政府。如果实施行政行为的机关为职能部门，则上级为本级以上政府和上级主管部门。它们的指示都是上级指示。这里的上级指示是一个实质意义上的概念，即同意、不同意或改变下级机关所拟行政行为的实质性决定权。在法律文本中，上级指示可以表现为“同意”、“审核”、“核定”、“审批”、“批准”、②“决定”③和“意见”④等文字，而不限于“指示”。从字面上看，虽然“审核”和“意见”等词并没有直接表明上级机关具有实质性决定权，但基于《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第89条第4项和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第59条第3项确立的上下级行政机关之间的领导与被领导关系，以及《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第54条所规定的下级服从上级原则，上述“同意”、“审核”等都对下级机关构成一种命令或指示，下级机关对此必须执行。笔者在这里把上级的实质性决定称为指示而不称为批准，是因为它是事前程序而不是事后程序，是内部程序而不是外部程序，是一种领导而不是一种监督。
上级的指示既然在实质上与批准无异，那么对外承担责任的主体，是否可以适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第13条的规定，即“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”？其实，在需上级指示的行政行为中，上级机关的指示虽然对相对人的权利义务具有实质意义，但毕竟不是直接针对相对人的决定，而是针对下级机关拟作行政行为所作的一种合作行为或程序性行为，是一种单纯的内部行政程序。此外，上级机关的指示依法也不应针对行政相对人作出，因为它不是一个最终的行政程序，还需要下级机关制作成一个最终的行政决定。因此，它是行政行为作出的前置程序，而不是行政行为作出后的延伸程序或补充程序。《行政复议法实施条例》第13条的规定，仅适用于需上级批准的需补充行政行为，⑤而不适用于作为一个行政行为前置程序的情形，即不适用于需上级指示的行政行为。因此，需上级指示的行政行为，不应以指示机关为行政复议的被申请人，而应当以在对外发生效力的文书上署名的下级机关为被申请人，即对外承担责任的主体。这样，行政复议中的责任主体与行政诉讼中的责任主体就得到了统一。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。根据这一解释，需上级指示的行政行为在行政法律关系中，即在违法时向行政相对人承担责任的应当是在该行为文书上署名的机关，即下级机关。
在实践中，如果上下级机关都按照法律的规定运作，那么责任主体应无异议。⑥但实际上，下级机关往往不严格按照法律的规定制作最后的行政行为文书，而是将请示和批复(指示)一同告知行政相对人，使得上级的批复成了一个最终行政行为。在这种情况下，法律上的需上级指示行政行为成了实际上的需上级批准的补充行政行为。这样，上级机关也就成了对外承担责任的主体。⑦因此，需上级指示行政行为的实施还有待规范。
这种上级机关具有实质性决定权而由下级机关对外承担责任的制度，较好地实现了上级对下级的领导权，并且对行政相对人的权利并无影响，在实行一级财政体制下对责任机关也无财政上的影响。但是，在实行分级财政、分灶吃饭的体制下，⑧如果不辅之以责任的内部追偿机制，那么显然对下级机关不公平。同时，法律上到底是设计由上级主管部门还是由本级政府来作指示，既关系到发生赔偿责任时的财政负担，又关系到到底是加强上级主管部门的领导权还是加强本级政府的领导权问题。如果更多地加强上级主管部门的领导权，则会逐渐形成事实上的部门垂直领导体制，从而影响本级政府对所属部门的领导权。在发生纠纷引起复议时，以本级政府作为复议机关，审理基于上级主管部门指示作出的行政行为，必然尴尬。既然《地方组织法》已明确规定了各级政府对所属部门的领导权，且《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)也规定了以本级政府为复议机关的原则，那么法律在规定需上级指示的行政行为时也应以本级政府指示为原则。
这种制度是否可以适用于任何领域？在实行地方自治的情况下，自治地方行政机关与上级行政机关之间，显然不能设定需上级指示的行政行为制度。否则，也就没有自治可言。我国在香港、澳门特别行政区政府与中央政府之间，就没有实行这样的制度。但从现行法律、法规和规章的规定来看，需上级指示行政行为制度往往没有把民族自治地方行政机关与上级行政机关排除在适用范围之外。这是今后需要关注和解决的问题。
二、未经指示所作行政行为的瑕疵和责任
下级机关未经指示所作的行为，在此是一个广义的概念，包括三种情形：第一，依法应请求上级机关指示而未经请示，直接作出行政行为。第二，依法请求上级指示，在还没有得到上级指示的情况下下级机关作出行政行为。⑨第三，在接到上级指示后，下级机关没有按上级指示作出行政行为。
未经指示所作的行为对外都已经构成一个行政行为，只不过是一个有瑕疵的行政行为。这里需探讨的问题是，这种瑕疵到底是一种明显重大的瑕疵，还是明显轻微的瑕疵或其他瑕疵？从比较法的角度看，超越级别管辖权的行政行为是一种不取决于明显性的重大瑕疵，即构成行政行为无效的瑕疵。⑩但是，超越级别管辖权的典型形态是下级机关行使了只能由上级机关行使的法定职权。需上级指示的行政行为未经指示，是下级行政机关在具有法定管辖权的情况下实施的，不属于这种典型形态，因而该瑕疵是否重大就取决于明显性特征。(11)“确定明显瑕疵的标准既不是相对人的主观想象，也不是受过训练的法学家的认识能力，而是一个典型的、理智的公民的认识。”(12)“可以直截了当的认识并且没有疑义。”(13)虽然需上级指示的行政行为是由法律、法规和规章规定的，但行政机关不会在该行为文书中载明“本行政行为未经上级指示”，外界也无法观察和判别该行为是否经上级指示后作出。因此，此类瑕疵缺乏明显性，不属于明显重大瑕疵。其实，需上级指示的行政行为未经指示，是下级行政机关行使了本应由自己行使的法定职权，只是在行使其职权时未经上级指示。对于这种属于1997年颁行的《联邦德国行政程序法》第44条第3款第4项“根据法规，需要另一行政机关参与，而其未参与的”行为，根据该法第45条第1款第5项规定，属于可补正的瑕疵行为，即具有明显轻微的瑕疵。(14)我国法律目前虽然尚未按照瑕疵程度对行政行为进行区分，也尚未建立相应的无效及其转换、补正制度，但在立法上也可以见到“补办报批手续”的规定，(15)在行政行为被发现有瑕疵后依照惯例也会补办报批手续。也就是说，上级机关不宜对仅存在上述瑕疵的行政行为予以撤销。如果该行为属于负担行政行为而被当事人申请复议或提起诉讼的，或者属于授益行政行为而被利害关系人申请复议或提起诉讼的，根据现行《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，则会按违反法定程序被撤销并责令重新作出，在重新作出行政行为时依法办理请求指示手续。
未经指示所作的需上级指示行政行为存在其他瑕疵按照我国现行法律的规定被撤销的，对外概由实施该行为的机关承担责任，(16)不存在上级机关分担责任的问题。这里需探讨的问题是，此类行为不存在其他瑕疵，尤其是授益行政行为被信赖后，实施该行为的公务员是否可以被追究纪律责任，是否可按行政执法责任制追究其过错责任？《公务员法》第12条第3项规定，“按照规定的权限和程序认真履行职责”是公务员应当履行的义务。该法第53条第4项规定，“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”是违反纪律的行为。该法第55条规定，对违反纪律的公务员，应予以纪律处分。对行政执法责任制，各地、各部门都制定了相应的规定，但对未经指示所作的需上级指示行政行为情形下的公务员过错责任的追究多未作规定。(17)而《上海市行政执法过错责任追究办法》第3条、第8条对此作了规定，即未经指示所作的需上级指示行政行为被认定为违反法定程序而撤销责令重作的，属于不正确履行法定职责并产生危害后果或者不良影响的行为，直接责任人员和直接主管人员应当承担行政责任。该办法第13条规定，公务员承担执法过错责任的形式包括：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等行政处分，以及离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等行政处理。
三、经指示所作行政行为的瑕疵责任
如前所述，需上级指示的行政行为存在瑕疵时的对外责任，都是由署名的下级机关承担。但是，从程序设计上看，下级机关的请示属于行政行为的初审程序，上级机关的指示属于审核或核准程序，然后再由下级机关对行政相对人作出的行为则属于最终决定。如果下级机关的最终决定存在瑕疵，则按未经指示所作行为的瑕疵责任认定。这里需要探讨的是下级机关初审行为的瑕疵责任分担以及上级机关的审核行为的瑕疵责任分担问题。
在下级机关的初审行为并无瑕疵，而上级机关的审核行为存在瑕疵从而导致所作行政行为存在瑕疵的情况下，不能适用类似于《上海市行政执法过错责任追究办法》第11条(上级改变下级决定的责任承担)的规定：“上级行政机关改变、撤销下级行政机关作出的行政行为，导致行政执法过错的，上级行政机关的承办人、审核人、批准人分别承担相应的责任”。这一规定只能适用于已经对行政相对人作出行政行为而被上级机关撤销、改变的情形，且不限于需上级指示、批准的行政行为。(18)对上级指示的瑕疵责任认定，应适用《公务员法》第54条的规定。根据该条规定，应区分该指示的瑕疵到底是一般瑕疵还是明显瑕疵。如果该指示的瑕疵属于一般瑕疵而下级机关的公务员没有发现，或者下级机关的公务员已发现并向上级提出意见后仍被要求执行的，那么下级机关的公务员不承担责任，而由上级机关的公务员承担责任。如果该指示的瑕疵属于明显瑕疵，下级机关的公务员应该发现而没有发现的，或者发现后经向上级提出意见而上级机关不改变其指示仍要求其执行，下级机关公务员按要求执行的，应当依法承担相应的责任。该条所设计的责任分担原则，体现了下级公务员对上级明显违法指示的抵抗权。(19)同时，上下级机关之间的过错责任，也应当按照上述原则分担。
对于下级机关所作的初审行为存在瑕疵情况下的责任分担问题，讨论起来具有一定的难度。这不仅是因为《公务员法》以及有关行政执法责任制的规定未作明示，而且还因为下级机关的初审行为到底是仅对事实问题的初审还是包括对法律问题的初审，是只负形式性审查责任还是负实质性审查责任，在立法上也缺乏规定。(20)应该说，在需要了解行政相对人情况和事实真相以及需要行政相对人参与的场合，下级行政机关具有优势；而在法律适用的准确性方面，上级机关则具有一定的优势。需上级指示的行政行为制度的主要目的，不是为了实现上级对下级的层级监督(因为层级监督主要是行政程序结束之后的监督程序)，而是为了实现上级对下级的领导，并且这种领导是一种具体的、直接的个案中的领导，而不是间接的组织领导，或者是通过立法和政策进行的宏观领导以及软约束的指导。此外，这种领导应该是法律问题的领导而不应该是事实问题的领导。因此，下级机关应当负起事实的认定职责，同时就法律适用的确定性或分歧问题进行梳理并提出建议；上级机关对事实问题只负形式审查职责，对法律的适用则应负全部职责。如果上述认识在制度设计中能得以体现，那么下级机关的初审行为在事实认定上的一般瑕疵所引发的责任都应当由下级机关及其公务员承担，明显瑕疵所引发的责任则应当由上下级机关及其公务员共同分担；有关法律适用建议的瑕疵责任，无论是否明显，都应当由上级机关及其公务员承担。当然，无论是事实问题还是法律问题的瑕疵，如果是由上下级机关公务员串通而引发的，那么上下级机关公务员都应当承担责任。
然而，在上级指示具有过错，上级机关应当分担赔偿责任和上级机关公务员应当承担纪律责任的情况下，如何追究其责任却是一个难题。这主要是因为：行政执法责任制是按行政层级制度建立和运作的，在指示机关的上级机关考核指示机关的执法情况时，一般不会征求指示机关的下级机关的意见。(21)在下级机关的对外责任系通过复议确定的情况下，除非复议机关与原指示机关系同一级政府及其所属机构，否则就不可能追究上级机关的过错责任和上级公务员的纪律责任，也不可能向指示机关的上级机关举报并要求追究指示机关的责任。在下级机关的对外责任系通过诉讼确定的情况下，法院只对被告作出判决而并不确定、更不追究指示机关及其公务员的责任，指示机关及其上级机关也不会有关于过错责任和纪律责任的记录，下级机关一般也不会告发。无论是复议还是诉讼，追究责任的第一启动者——行政相对人——只要请求得到了满足，即使可以举报和投诉，(22)一般也不会纠缠于行政机关内部的过错责任和纪律责任追究。因此，在目前的情况下，上级机关的过错责任和公务员的纪律责任最终都会不了了之。要改变这一现状，要么取消这种需上级指示的行政行为制度，要么建立配套的追究上级机关过错责任和公务员纪律责任的制度。而要建立配套的行政执法责任制度，则必须实行行政公开制度，即在行政行为文书中详细载明行政机关所拟的内容是什么，上级的指示是什么，最后是如何决定的等内容，(23)并且不能过于简单而应具体详细，(24)以便让外界观察和评判，为行政执法责任制的落实奠定基础。
四、其他需合作行政行为的瑕疵责任
需合作行政行为除需上级指示的行政行为外，还有需下级初审的行政行为和征求意见的行政行为。
《中华人民共和国文物保护法》第7条第1款规定：“历史文化名城，由国务院建设行政主管部门会同国务院文物行政主管部门报国务院核定公布”。同条第2款规定：“历史文化街区、村镇，由省、自治区、直辖市人民政府城乡规划行政主管部门会同文物行政主管部门报本级人民政府核定公布”。公布历史文化名城，依法是国务院的行政行为，但在作出前需经国务院建设行政主管部门会同国务院文物行政主管部门评定。公布历史文化街区、村镇，依法是省、自治区、直辖市人民政府的行政行为，但在作出前需经所属城乡规划行政主管部门会同文物行政主管部门评定。此类行政行为，属于需下级初审的行政行为。应当指出的是，下级机关的初审行为在法律规范中可以表述为“向……申请”、“审查”、“审核”等，(25)即下级机关没有实质性决定权；(26)否则，就不属于需下级初审的行政行为而属于需补充的行政行为。
《中华人民共和国海洋环境保护法》第30条第2款规定：“环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”。第43条第2款规定：“环境保护行政主管部门在批准环境影响报告书之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见”。在上述规定中，海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门，与环境保护行政主管部门之间并不存在领导与被领导关系，只有基于事务管辖权的分工合作关系即分权制约关系。这种征求不相隶属的行政机关的意见后才能实施的行政行为，可以称为需征求意见的行政行为；而按要求提供意见的行为，笔者暂且称之为应征意见行为。有些法律规定某一部门对行政相对人的申请或申报签署意见后，由其转报另一部门批准，(27)这也是一种行政机关之间的合作机制，目的是方便当事人。对于这种情形，笔者认为这是两个行政行为，而不是一个行政行为，并且这也不属于笔者所称的需征求意见行政行为之列。
需下级机关初审的行政行为和需征求意见的行政行为的瑕疵责任，可以分为合作机关未参与的行政行为瑕疵责任与合作行为导致的行政行为瑕疵责任。这两种瑕疵责任的确定，都有赖于法律规定的合作行为的责任标准制度。如果说需下级初审行政行为制度是下级机关对把握事实和组织行政相对人参与的优势与上级机关对适用法律优势的结合，下级机关应对所认定的事实负责并对上级机关具有拘束力，那么上级机关即使发现基本事实明显不清也只能发回下级机关重新审查、认定。同样，如果说需征求意见的行政行为制度系基于分权制约关系，那么合作机关必须对应征意见的合法性负责，并对决定机关实施行政行为具有拘束力；否则，这一制度就不能发挥作用。在上述制度得以确立的前提下，决定机关不经下级机关初审直接受理行政相对人的请求或申报并作出行政行为的，不征求意见或者不理会应征意见径行作出行政行为而破坏法定分权制约关系的，属于明显重大的瑕疵，决定机关应对该行为负全责；没有发现应当发现的合作行为存在的明显瑕疵而实施行政行为，导致该行为被撤销的，应由决定机关和合作机关共同承担责任；没有发现合作行为存在的难以发现的瑕疵，导致该行为被撤销的，(28)应由合作机关承担责任；不提供合作行为以致决定机关无法实施行政行为的，则应由合作机关承担责任。(29)同时，承担瑕疵责任机关的责任人员，也应按上述原则负相应责任。
然而，我国现行法律对上述制度大多未作规定，个别的规定主要也只限于对公务员纪律责任的追究。(30)这样，合作行为对什么内容具有确定性，对决定机关有无拘束力，在什么情况下可以被拒绝或者能否被拒绝，都是不清楚的。因此，在行政行为具有瑕疵而引发责任时，到底应当如何认定或者分担责任，也就无法明确。
五、余论
笔者对需上级指示行政行为的分析仅仅是一种法律文本层面的分析。如果从行政惯例层面看，则需上级指示的行政行为更为普遍。大量存在的需上级指示行政行为以及基于下级服从上级原则和不服从上级指示的纪律处分制度、执法过错责任追究制度，逐渐使依法行政演变为依令(指示)行政。(31)这不得不促使我们进行反思：如果法律的规定是明确的，那么还需要依据上级的指示来实施行政行为吗？如果法律的规定不够明确，那么上级仅凭自己的意志就能够对下级作指示吗？这一质问也许过于极端，因为在某些场合上级对下级法律适用的指示基于公共政策的判断确有必要性。但是，由于存在责任追究困难的问题，我国仍存在着严重的上级行使权力、下级承担责任的现象，即有权无责、无权有责的现象。尽管这种现象可以通过笔者所指出的引入行政公开制度来缓解，但却无法从根本上得到治理。
通过制度仍无法解决的问题，最后又不得不进行专项集中整治。针对土地的越权审批，国务院及有关部门先后发出了《国务院批转国家土地管理局关于部分地方政府越权批地情况报告的通知》(1990年1月19日)，以及《国家土地管理局关于深入贯彻国务院[1990]8号文件搞好清查越权批地验收工作的通知》([1990]国土监字第109号)等众多行政规范性文件。(32)针对与土地审批有关的房地产开发热和房价过高问题，国务院及有关部门又发布了《国务院关于促进房地产业健康发展的六点意见》(2006年5月17日)和《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(2006年5月24日国务院办公厅国办发[2006]37号)，等等。(33)
然而，连法律都得不到很好的实施，又何况行政规范性文件呢？结果，国务院于2004年决定对省以下国土资源管理实行垂直领导，国务院办公厅又于2006年发文决定建立国家土地督察制度，在国土资源部设立国家土地总督察办公室，向北京市、沈阳市、上海市、南京市、济南市、广州市、武汉市、成都市、西安市共9个城市派驻国家土地督察局，向其督察范围内的有关省、市派出国家土地督察专员和工作人员进行巡视与督察。(34)
在上级掌握着人事权的前提下，辅之以纪律和执法过错责任制，需上级指示的行政行为制度仍无法发挥作用，经专项集中整治也无济于事，还要垂直领导和督察，其根本原因就在于上下级机关尤其是中央与地方政府间的利益分配不均衡。因此，这一制度的改革，必须与上下级权力的配置、中央与地方的关系，尤其与分级财政、中央与地方的分税制相一致，实现事权与财权的统一。
笔者通过研究还发现，需合作行政行为的典型形态是需下级初审的行政行为和需征求意见的行政行为。需下级初审的行政行为尽管与需上级指示的行政行为一样由来已久，(35)但上级机关却可以充分发挥下级机关在查清事实和组织行政相对人参与方面的优势，在健全责任分担标准后也不存在责任无法落实的问题。更值得指出的是，在审批制度改革后逐渐增多的需征求意见的行政行为，改变了行政机关对行政相对人多头审批的现象，(36)形成了行政机关内部合作并由一个部门对外作出行政行为的机制。这样既体现了分权制约与分工合作理念，又贯彻了便民原则。无疑，这是今后需合作行政行为制度的发展方向。
注释：
①参见最高人民法院编：《路世伟不服靖远县人民政府行政决定案》，《最高人民法院公报》2002年第3期。
②如《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……”
③如《长江河道采砂管理条例》第7条第3款规定：“沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门可以根据本行政区域内长江的水情、工情、汛情、航道变迁和管理等需要，在长江采砂规划确定的禁采区、禁采期外增加禁采范围、延长禁采期限，报本级人民政府决定后公告”。
④如《中华人民共和国文物保护法实施条例》第18条规定：“文物行政主管部门在审批文物保护单位的修缮计划和工程设计方案前，应当征求上一级人民政府文物行政主管部门的意见”。
⑤参见《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第17条第1款；《中华人民共和国海洋环境保护法》第47条第1款、第5条第1款。
⑥参见广东省佛山市中级人民法院关于《佛山市永发贸易有限公司诉佛山市人民政府、佛山市国土资源局行政征收案》的行政判决书，(2004)佛中法行初字第1号，http://www.34law.com/lawal/case/749/case_1717160925.shtml.广东省佛山市中级人民法院关于《江耀高诉佛山市南海区国土资源局关于收回国有土地使用权案》的行政判决书，(2002)佛中法行终字第49号，http://www.szlaw.org/Html/case/xzal/81770.html.
⑦参见最高人民法院编：《兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案》，《最高人民法院公报》2000年第4期；最高人民法院关于《广东深圳亿亨投资有限公司不服河南省郑州市人民政府行政决定上诉案》的行政判决书，(2001)行终字第12号，法公布(2003)第8号，http://china.findlaw.cn/info/case/xzal/5420.html.
⑧参见《中华人民共和国预算法》第2条。
⑨(16)参见北京市第一中级人民法院关于《海南凯立中部开发公司诉中国证监会股票发行资格案》的行政判决书，(2000)一中行初字第118号，http://zfwlxt.com/html/2007-12/20071231431261.htm.
⑩参见《联邦德国行政程序法》(1997)第44条第2款第3项、第3款第1项；《葡萄牙行政程序法典》(1996年)第133条第1款第1项；《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》(1992年)第62条第1款。
(11)参见[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》第2卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第87页。
(12)(13)[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第251页，第258页。
(14)参见叶必丰等：《论行政行为的补正》，《法制与社会发展》1998年第1期。
(15)参见《中华人民共和国文物法》第18条第2款。
(17)参见《黑龙江省行政执法责任制试行办法》、《河北省错案和执法过错责任追究条例》等。
(18)参见上海市第二中级人民法院关于《毛越民诉上海市公安局静安分局治安复议决定案》的行政判决书，(2005)沪二中行终字第18号，http://www.51zy.cn/182786598.html.
(19)参见陈新民：《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第603-609页。
(20)参见《公安机关办理行政案件程序规定》第192条、《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款。
(21)参见《黑龙江省行政执法责任制试行办法》第1 6条第1款。
(22)参见《厦门市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》第23条。
(23)参见《国家行政机关公文处理办法》第17条。
(24)参见最高人民法院编：《益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案》，《最高人民法院公报》2005年第8期。
(25)参见《浙江省土地管理实施办法》第25条第1款。
(26)参见《国家土地管理局关于对土地权属争议处理问题答复的函》(1991年12月12日)。
(27)参见《浙江省海洋环境保护条例》第34条第2款。
(28)参见最高人民法院关于《山西省经济贸易委员会、大同市新荣区人民政府与大同市北方矿业有限责任公司吊销许可证纠纷上诉案》的行政判决书，(1999)行终字第11号，法公布(2000)第28号，http://china.findlaw.cn/info/case/xzal/5466.html.
(29)参见《厦门市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》第5条。
(30)如《浙江省海洋环境保护条例》第48条规定：“行使海洋环境监督管理权的部门和其他行政主管部门有下列情形之一的，对直接责任人员和直接负责的主管人员，由其所在单位或者行政监察部门给予行政或者纪律处分；给当事人造成损害的，依法予以赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)发现海上污染事故或者违反本条例规定的行为时，没有依法予以制止或者采取有效防止措施的；(二)接到海洋污染事故报告后，没有采取有效措施，造成严重后果的；(三)泄漏被检查者商业秘密的；(四)海岸工程的环境影响报告书未经审核而予以批准，海洋工程的海洋环境影响报告书未转报环境保护行政主管部门备案，以及海岸、海洋工程环境影响报告书核准、批准前未依法征求有关部门意见的；(五)违反规定审核、核准、批准环境影响报告书的；(六)海岸、海洋工程的环境影响报告书未经批准、核准，有关审批部门批准其建设的；(七)未履行法定职责或者监督管理不力，造成海洋环境严重污染或者发生重大污染事故的；(八)有其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为的。”
(31)参见[日]藤田宙靖：《行政与法》，李贵连等译，《中外法学》1996年第3期。
(32)除前面所述外，还有《国家土地管理局转发山东省人民政府关于认真做好越权批地清理工作的通知的通知》(国家土地管理局[1990]国土监字第50号)，《国家土地管理局转发〈吉林省监察厅、土地管理局关于违反土地管理法律法规行政纪律处分的规定〉的通知》([1990]国土监字第8号)，《国家土地管理局转发中共福建省委、福建省人民政府〈关于处理党政干部违法违纪建私房问题的若干规定〉的通知》(国土局函[1990]20号)等。
(33)除前面所述外，还有《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》(建设部2006年7月6日，建住房[2006]165号)，《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》(建设部、商务部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局2006年7月11日建住房[2006]171号)等。
(34)参见《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(2006年7月13日国办发[2006]50号)。
(35)参见《中华人民共和国海港管理暂行条例》第11条，《爆炸物品管理规则》第9条第1-2项等。
(36)参见《爆炸物品管理规则》第5条第1项、第6条第2项、第9条第3项。