非营利科研机构的外部监督机制探讨，本文主要内容关键词为：科研机构论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2008-02-25
中图分类号：G322.2文献标识码：A文章编号：1003-2053(2008)02-0311-07
非营利科研机构(non-profit scientific research institutions)是我国科技体制改革的必然产物。自1999年引入非营利科研机构这个概念后，其已得到学术界和政府部门的认可，是我国科研机构多元化改革的一个重要方向[1]。但同时我们也可以看到，非营利科研机构在中国的发展才刚起步，在各方面都还很不成熟，而且又与政府有密切联系，这导致了其管理上的困难，制约着非营利科研机构的发展。因此，必须借助于我国科技体制改革的契机完善相关的政策法规和管理体制[2]。以王名为代表的一些学者认为目前中国的非营利性机构治理首先需要改善外部治理环境[3]。
从理论上来讲，非营利机构甚至比营利性机构更需有效的监督和管理[4]。非营利科研机构的目标一般都是公益性的，之所以对其进行监督，主要原因在于在其发展过程中存在不规范现象并导致机构偏离其公益科研宗旨，这种现象在国内外都大量存在。我国非营利科研机构的发展还属于初期阶段，其管理体制更属摸索阶段[5]；再加上我国的历史传统、不完善的政治和法律环境、独特的政治社会文化等因素，以上的现象则更为明显。而经济的转型期、科技体制改革的滞后、历史特有的“粘性”、改革的探索性，使得我国非营利科研机构的监管体制改革不可能一蹴而就[5]。因此，如何有效建立以制度为保障的社会化外部监督制度是当前我国非营利科研机构面临的重要课题。笔者一直在对国外的非营利科研机构进行研究，发现一些发达国家在这方面做得比较成熟和成功[6]。结合发达国家的经验和我国的国情来探讨适合我国非营利科研机构的外部监督机制应该是明智之举。
1 非营利科研机构与外部监督机制
1.1 非营利科研机构概述
一般来说，非营利科研机构是以推进科技进步
为宗旨、不以营利为目的的独立部门，主要从事社会公益为主的科学研究、技术咨询与服务活动，是市场经济体制下的必然产物[1][2]。在市场经济体制下，资源的配置靠市场。在经济系统中，市场这只“看不见的手”是有效的，但是当把经济系统扩展到人类生存的整个社会系统时，市场就会有“失效”的时候，为弥补市场法则的“失效”，非营利机构就应运而生。另外，从现状来看，大多数发达国家的科技体系都包括：国家科研机构、企业科研机构及非营利科研机构。非营利科研机构已成为一个国家的科技体系中重要的组成部分[7]。
在一些发达国家，非营利科研机构有如下特征：独立法人、以民营为主、非营利性、享受税收优惠待遇、服务于社会公益科研事业等[8]。而在我国，目前能转制为非营利科研机构的是主要从事应用基础研究或向社会提供公共服务、无法得到相应经济回报、国家财政给予经常性经费补助、确需国家支持的国务院部门(单位)所属社会公益类科研机构；同时要具备独立的法人资格，执行国家的法律、法规，在政府有关部门的指导和监督下自主管理[1]。
1.2 非营利科研机构外部监督的理论依据
(1)性恶论、经济人假设与非营利科研机构的监督。古往今来，无数中西先驱都想把关于人性善恶的认识诉诸于指导社会实践。其集大成者当数亚当·斯密，他的著作《国富论》为资本主义市场经济制度的确立和发展提供了坚实的理论依据，而其基本的假设就是基于性恶论的经济人假设。此假设认为人是自身利益最大化的追求者。在非营利科研机构里，尽管有公益性科研和非营利性宗旨的约束，但机构的利益相关者仍然可以追求自身的最大化利益。再加上非营利科研机构本身缺乏个人利益的作用、竞争机制和利润测算[9]。这使得缺乏有效监督的非营利科研机构的利益相关“经济人”出现了比营利性科研机构更多的不规范行为，诸如滥用减免税特权牟取暴利、工资奖金过高、变相分红、贪污屡禁不止等[10]。另外，国外的经验表明，基于人性本恶的制度设计往往能取得好的结果[11]。因此，需要有效的监督机制来约束这些行为。
(2)产权模糊、道德危机与非营利科研机构的监督。目前国家政策中很明确的是，能转制为非营利科研机构的主要是那些不太容易得到市场经济回报的科研院所[5]。转制后的非营利科研机构与政府有着密切联系，很多还为政府所有，其发展受政府意志的影响很大。其次，转制后，非营利科研机构从法律上讲是有独立法人资格的，但是由于其国营或半国营性质使其在实践中法人资格比较模糊[12]。由于产权模糊，经营者将机构看作是自己的，按照市场原则运作，导致非营利组织营利化[13]。另外，非营利科研机构的公益性和非营利性宗旨导致其营利性的收入非常少，而目前国家给予的财政投入和来自社会的捐赠又很有限，这使得部分机构的正常运作到了举步维艰的境地。这也极易使得一些从业者
片面地追求经济利益，再加上缺少个人利益的存在，极易导致道德失控，诱发各种不规范行为[11]。而公益机构的不规范行为比营利机构更容易招致公众的不满和对社会公德的负面影响[14]。就明晰产权和改善道德的意义而言，必须建立和完善我国非营利科研机构的外部监督机制。
(3)权责不清、问责机制与非营利科研机构的监督。非营利性机构往往权责不清，其原因是缺乏企业所有的三种基本的问责机制[9]：①缺乏企业所有的由所有权带来的所有者个人利益的作用，而这种企业所有的所有者个人利益的存在能避免企业经营者索取过高的报酬，同时也使得机构能高效率地运作、风险能得到有效的评估；②缺乏能导致高效率的竞争体制，许多非营利性机构比如公益学校都是近似于垄断经营的；③缺乏企业中最终绩效的衡量标准-利润测评，利润与这些主要目的是促进社会进步的非营利性机构之间关联不大，但是也很难找到其它的绩效衡量指标。而非营利性机构如果缺乏以上问责机制容易产生以下问题：①不能完成甚至偏离其社会使命；②低效率-成果与所费成本应达到的效果相距甚远；③经营者利用机构牟取额外的私利；④决策者往往会因为不用负决策失误责任而采取高风险的经营策略[9]。产生了上述问题的非营利性机构容易失去控制，偏离机构的公益性和非营利性目标，逃避社会公共责任。
1.3 非营利科研机构外部监督机制的内容
对非营利科研机构的监督大体可以分为外部监督和内部监督，也即他律与自律。笔者曾深入研究了我国非营利科研机构的内部监督模式，并认为：理事会制是我国非营利科研机构内部监督的必然方向，但是，这需要完善的外部监督机制作为保障[12]。其实，非营利科研机构的自律和他律是彼此相互依存，自治的形成有赖于完善的外部监督机制[15]。
从理论和发达国家的经验来看，对非营利科研机构的外部监督体系应是一个系统的构成：(1)健全的法律体系，其涉及的内容包括法律形式和登记控制、管理和运行机制、商业活动的规制、税收优惠政策、不公平竞争的规制、捐赠等，让外部监督有章可循；(2)政府的调控和监管，包括审计机构的年度报告、财务报告、财务审计报告、下年度预算和经营计划等，政府的相关监管部门包括工商、科技、物价、税务、财政、审计等部门[16]；(3)行业的互律监督，包括同行联合会、全国性协会、行业性社团的互律，通过制定一个共同遵守的道德标准和行为规范，维护会员共同的社会形象；(4)社会的监督，主要是指社会团体、新闻舆论、捐助者、被服务对象、社会公众等社会各方对机构的监督。
上述内容构成一个完善的非营利科研机构的外部监督体系。目前，一些发达国家在这方面做的是比较成功的。但不同国家可能有不同的具体的做法，分析和借鉴发达国家的经验，对构建适合我国的非营利科研机构的外部监督机制有重要意义。笔者选择了美国和德国作为发达国家典型代表进行研究，选择这两个国家作为研究对象的理由是：美国的非营利科研机构是完全市场经济导向下发展得最成功的；德国的非营利科研机构大部分都是由国家支持的，这和我国的现状比较类似；两个国家的非营利科研机构都发展得比较成熟。
2 美国的非营利科研机构的外部监督机制
在美国，非营利科研机构加速了科技的进步，而且很大程度上影响了国家的政策。比如兰德公司(Rand)、斯坦福国际咨询研究所(SRI International)、太平洋西北国家实验室(PNNL)等[17]。美国政府也意识到在国家的创新体系中非营利科研机构是一个重要组成部分。基于此，美国政府非常重视非营利科研机构的有效运作，实行了一套系统的、切合实际的管理管理制度，其中就包括体现了民主与法制思想的外部监督机制。
(1)美国有很健全的与非营利科研机构有关的法律基础。包括《美国法典》、《非营利法人示范法》、《美国统一非法人非营利社团法》、《国家与社会服务法案》、《巴耶-多尔法案》(Bayh-Dole Act)、《史蒂文森-魏德勒技术创新法案》(Stevenson-Wydler Order)等[12]。这些法律为对非营利科研机构的运作和监督提供了坚实的法律依据。
(2)对于非营利科研机构，美国联邦政府只从税收上进行管理，州一级管理多是司法厅，州司法厅主要监督机构活动是否违反其宗旨和内部的贪污腐败行为。州政府的首席检查官和联邦政府国税局、州税务局对非营利科研机构的财务制度和税务制度进行检查和监督。由于法律规定非营利科研机构可享有税收优惠，因此，国税局(Internal Revenue Service，IRS)增加了对非营利科研机构监督的力度，加强了对非营利科研机构执行税法和其创收的商业活动的检查和监督工作。如果有违反其宗旨的活动，IRS将吊销其免税证书，或宣布解散该机构，将其与其它同类机构合并。IRS和州司法厅监管手段主要是通过提交年度报告、举报和财务审计，而平时并不干涉非营利科研机构的内部事务[18]。IRS和州司法厅在对非营利科研机构的审计监督包括审查合同招标主管部门的政策与程序、审核合同经费金额以及有关的财务事项、审查合作者的组织结构和信息系统等；考核政府主管部门的工作计划制定和完成进度；同时对合作者合同执行情况进行重点审查，另外积极鼓励举报行为[17]。
(3)非营利科研机构的行业评估和监督也很重要。美国的非营利机构行业管理是自愿联合的产物。例如美国基金会联合会、美国全国非营利机构董事会中心、美国科学促进会、各种科学技术协会等，全是由非营利机构的负责人自发地联合组成的全国性机构。其主要功能是保护用户和捐赠者、进行信息和咨询服务、对机构进行审议并出版报告，增进机构的公开度和透明度。例如始创于1918年的国家慈善信息局(National Charities Information Bureau,NCIB)是一个专事评估的独立组织，本身是一个全国性的、独立的非营利机构。它制定非营利机构的9项标准，涉及董事会、基金的使用与运作、公众的财务监督以及募集基金等，然后收集全国的非营利机构的全部资料，并要求被评机构回答评估所需要的各种问题，然后根据标准进行评估，写出认定报告，最后将评估的结果以季报形式公之于众，通报有关机构的表现。其董事会由代表性广泛的、有显著成就的人员组成，标准委员会的成员主要由律师、会计师、职业基金募集人和科技人员以志愿者身份组成[19]。这种监督有时比政府的监督更为有效。
(4)非营利科研机构还要接受社会的监督。如著名的非营利科研机构巴特尔纪念研究所(Battelle Memorial Institute)均实施年终报告制度，每年都要公布一份关于上一年度的工作报告，该报告面向公众公开发行；报告必须全面反映联邦政府对该类机构的具体要求以及判断其经营好坏的标准，由社会来对该非营利科研机构进行监督并提出意见和评价。如果机构被检举发现从事违反自身宗旨的商业活动，则将面临监管机构非常严厉的惩罚，而且大部分惩罚都针对相关个人，而不是针对机构[20]。非营利科研机构一般都被要求听取公众的意见和评价，并作出相应的反馈；同时，这些评价和看法也为政府检验非营利科研机构是否符合其成立的公益性宗旨提供了参考[18]。
3 德国的非营利科研机构的外部监督机制
德国的非营利科研机构大都是由联邦和州政府投资建立的，它们是德国主要的基础科研机构。但从法律地位上看，这些科研机构都是按照民法规定的程序、以有限责任公司、法人社团或基金会等形式注册的、独立于政府的科学自治组织。比如马克斯·普朗克科学促进学会(Max Planck)、莱布尼茨科学联合会(Leibnitz)、费朗霍夫协会(Fraunhofer)等。德国的非营利科研机构的这种“民办官助”模式在发达国家中是比较少见的，这也造就了其独特的外部监督机制[21]。
(1)和美国一样，德国也有很健全的与非营利科研机构有关的法律基础。包括《德意志基本法》、《德国结社法》、《德国民法典》、《德国非营利组织税收制度》、《德国工商会法》、《巴伐利亚州财团法》、《德国社团标准章程》等[22]。这些法律对非营利科研机构的主体资格制度、管理和运作法律制度、税收制度、不正当运作的规制等都有详细的条文规制。
(2)政府的科研计划和财务监督职能。德国的宪法，即《基本法》(Grundgesetz)明确规定：“科技和经济的主观能动为主，国家干预为辅”。虽然非营利科研机构的经费大部分来自联邦政府和所在州政府的财政拨款，但是政府非常尊重其自治与科研自由[21]。政府只对其宏观调控：制定科技政策与法规、科研规划与科技发展重点领域。然而，最有效的调控手段就是以提供科研计划、项目以及人员资助经费来引导科研活动朝着政府既定的目标前进。政府的宏观调控能起作用，其主要原因是：有配套资金，并严格依法使用；计划具有极高的透明度，任何单位和个人都可以申请，参与竞争；法律政策干预，利用法律框架条件为科技发展创造条件。政府通过控制经费对非营利科研机构实行宏观调控和监督，还委托财务公司对其财务管理状况进行年度审查，必要时国家审计署也直接对其进行财务审计。德国政府的科研决策机构主要是联邦教育与研究部(BMBF)，其基本任务是：制定科研方针与政策，协调联邦各部门的科研活动，制定中、长期科研规划，指导科研机构的研究工作。尽管BMBF无权下达科研任务，但却很好地利用了经费资助有效推动了国家科研规划的实施[23]。
(3)联邦和州政府委托德国科学委员会(WR)负责组织对非营利科研机构的评估并提出相应的改革建议。WR实际是由政府代替行业而开展调查研究和科技评估的执行机构成立，该机构由高层次的科技界、企业界、政府界等知名人士组成。机构聘请相应的专家组成评估委员会，开展专门的调查研究与科学评估活动。他们每年要深入科研机构去了解情况，并对被调查单位的科研方向、科研水平、工作质量、人员编制及其在国际上的地位、有无违规操作行为等，做出全方位的评估。通常情况下，对单个研究所的评估每4年一次。一般是由各大科研机构的董事会任命6～8名外部评审人员组成评估委员会，其中经济界和科技界人士各占一半；科研机构的常务董事必须列席评估委员会会议。
(4)非营利科研机构还要实行年度报告制度，接受社会的监督。如著名的赫尔姆霍尔茨联合会(Helmholtz)，每年年初都要向社会公开发布上一年度的工作报告，报告必须全面反映BMBF对该类机构的具体要求以及判断其经营好坏的标准。报告内容包括[23]：①科研任务及科研项目，主要有当年对国家下达科研任务的完成情况，联邦各项中、长期科研计划的执行以及科研成果推广应用，年度内各个重点科研课题进展，当年新取得的科研成果和技术转让实绩等；②机构变动、人员流动以及科研管理，主要有固定编制人员与合同人员的比例变化以及人员进出流动，机构内部的研究所、室等研究组织设置等方面的情况；③财政收支以及设备更新与投资；④详细统计该年度的专利与发明、横向合作、人才流动、参与社会活动等。该提纲可以反映出德国评判一个非营利科研机构实绩的综合指标体系。
4 我国的非营利科研机构的外部监督机制探讨
尽管美国和德国的非营利科研机构在外部监督上有些差异，但其共性、也是其成功经验很明显：监管规范化和社会化。针对目前我国的国情和非营利科研机构发展现状，笔者认为发达国家非营利科研机构的外部监督模式值得我们借鉴。
4.1 我国的非营利科研机构外部监督的障碍
(1)外部监督的法律基础不健全。从发达国家的经验来看，制度是非营利科研机构外部监管的保障，而我国仍没有出台专门的非营利机构法。尽管有一些与非营利科研机构相关的行政法规，但是这些法规[24]：①大都属于行政立法或部门规定，权威性不足；②多属程序法而非实体法，对非营利机构无系统规范；③缺乏针对性和特定性；④仅确定了非营利机构外部监督的多样化监督主体，但在监督内容、程序和需要的信息渠道等方面依然存在“一法独揽”的状况，同样缺乏针对性和可操作性。与发达国家非
营利科研机构的相关法律框架相比，我国这方面的“法律缺失”显而易见，导致监督时无法可依。
(2)国内外的非营利科研机构的不完全同一性。发达国家的非营利科研机构虽然各不相同，但共同点很明显：独立法人、以民营为主、非营利性、享受税收优惠待遇、服务于社会公益科研事业等[8]。这些特点决定了他们可以采用社会化的外部监督机制。但是相比之下，我国对非营利科研机构的认定和国外是有差别的：法人资格比较模糊、以国营为主。这种差别导致机构没有独立性，社会化的外部监督机制容易导致管理上的混乱。
(3)社会监督与环境的约束[14]：①公众监督意识淡薄，多年来的总体性国家和全能政府实践、社会主义体制下利益高度一致的过分强调、“先锋队”观念及其暗含的“道德人”假设、政治领域对权力缺乏制衡和制度化约束等，导致公民权力意识和监督意识薄弱，甚至表现出无奈和“理性的冷漠”；②舆论监督的无力，如舆论监督渠道不畅、力度不足和滞后于其他监督等；③严重缺失发达国家公益机构外部监督体系中很重要的民间监督和评估组织。
4.2 我国的非营利科研机构外部监督机制探讨
尽管有些约束条件，但是规范化、社会化的外部监督机制还是代表了非营利科研机构外部监督模式的方向。综合发达国家的经验、我国非营利科研机构现状以及《关于非营利性科研机构管理的若干意见》等相关文献，笔者认为可以构建“立法司法监督+政府行政监督+行业监督+社会监督”的复合型外部监督机制(如图1所示)，其理由是：①我国非营利科研机构现行的外部监督体制从类型上看仍属于较为单纯的行政监督，具有及时、高效等特点，但也存在缺乏权威和规范的问题。而及时、高效是以较为完备的立法为前提的，就我国国情而言，由于法制建设普遍滞后，使其本应具有的优点也大打折扣。②采取此类型外部监督机制可以实现立法监督和行政监督的相互取长补短、优势互补。结合我国实际，建立立法监督机制有利于把非营利科研机构的外部监督更好地纳入规范化、法制化的轨道。③构建这一类型的外部监督机制可以节省建制成本，有利于制度过渡。④从我国非营利科研机构发展的新形势来看，构建宏观型、多层次的外部监督体系，便于外部监督职能的有效发挥。
图1 非营利科研机构的外部监督机制示意图
(1)完善非营利科研机构立法，实现有效监管的法制化和规范化。参照发达国家的经验，结合我国国情，通过人大机构、司法机构、监察机构，制定《非营利科研机构法》。主要内容涉及监管体制、准入控制、科研规则、税收规制、不公平竞争的规制、社会捐赠、财产关系和内部治理结构等。通过此法及其相关立法，明确其内部治理结构和监督机制，使非营利科研机构的运作制度化、规范化。相关法律应该规范非营利科研机构的行为，明确界定所倡导的、禁止的和限制的行为，并提供相应的明确的处罚信息。同时，法律关于机构权利义务的明晰规定也意味着对政府监管权力边界的明晰规定，因而它是监管者和被监管者公平的游戏规则，这也是政府有效监管的前提[3]。另外，建立一个直属国务院领导下的监管机构，利用它对非营利科研机构进行宏观管理和调控，组织、制定与实施全国性大型公益性科研项目的并对其执行情况进行指导、监督和管理，与国内外非营利科研机构进行沟通交流，协调科研资源、避免重复建设等，为非营利科研机构的可持续发展提供保障[12]。
(2)政府的行政监管包括科技、财政、税务、审计等部门：①科技部主要是制定科研方针与政策，协调各研发机构的科研活动，制定中、长期科研规划，指导科研机构的研究工作。科技部不能向非营利科研机构下达科研任务，但可以利用经费资助来推动国家科研规划的实施。②财政部门要建立起明确的非营利科研机构财务监管制度，主要检查其是否遵守国家有关救济制度和财务制度、财务管理制度是否健全、收入支出是否合法、经费来源是否有保障等；非营利科研机构可以依法从事商业活动，但是其所得只能用于社会公益活动[11]。③税务部门通过税收优惠政策来监督和激励非营利科研机构，这也是世界各国的普遍做法。税务部门对非营利科研机构的减免税资格的确认、机构本身的税收优惠和对捐赠者的税收优惠构成了对其持续性的监督。目前，相关法规规定[1][25]：非营利科研机构从事技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务所得的收入，免征营业税和企业所得税；自用的房产和土地免征房产税和城镇土地使用税；实行年度检查制度等。④审计机关是公益机构的另一个监督主体。《中华人民共和国审计法》第24条规定：“审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠基金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督”。2004年，审计署在全国掀起了一场“审计风暴”，通过审计推进政府及其相关机构行为公开化，审计报告显示出了前所未有的公开和透明[26]。
(3)行业监督是依靠非营利科研机构自身的力量对机构进行相互监督，增进公开性和透明度。我国可以借鉴发达国家的经验来强化非营利科研机构的行业自我监督机制：①第三方独立进行的审计和鉴定。独立的第三方是指那些不直接从事向公众提供专项业务服务的非营利机构，它们针对行业特点制定标准，并依照标准对其他非营利机构的工作和项目进行评审，确认或否定其他非营利机构的自我评估。同时，向公众公开行业评审结果，这又可以引导社会潜在的捐赠行为，形成非营利科研机构在吸引社会资源方面的压力，这也是一种很有效的外部监督方式。②通过行业协会自我监督。作为行业自律机构，行业协会负责搜集和提供各种信息，并通过推进评估机构间的执业质量同业互查工作，从专业和规范的角度帮助机构改进工作，提高执业质量；通过制定行规和奖惩程序对成员实施有效的规制，既形成对机构的正面激励，又可以避免那些只顾短期利益的机会主义行为造成行业整体利益的损失。
(4)建立完善的相对独立运行的非营利科研机构社会监督机制，包括独立的社会团体、舆论监督和社会公众：①建立具有独立性的社会团体监督机制。建立由社会知名人士、专家、媒体记者和农民代表等组成的独立的非营利科研机构监督委员会，对机构的年度进展状况进行监督，政府对社会团体的独立性和物力进行一定的保障，摆脱直接依附于政府部门的尴尬局面。②舆论监督作为社会监督的一种重要形式，是以权利制约权力机制的一种形式。当前发挥舆论监督的作用，主要是推进舆论监督制度化和法制化，保障对非营利科研机构的报道客观、公正、全面，监督其公共权力的正确行使，促成并维护依法治国的社会机制，遏制腐败，同时推进媒介监督职业化，发挥专职新闻记者报道的作用。③社会公众对非营利科研机构的监督主要包括举报、信访、控申等，要依法建立健全公众监督的有效机制，提高实际效果，增大监督力度。非营利科研机构应当将其运营的有关资料向社会公开，当公众向非营利科研机构要求查看其相关资料时，非营利科研机构有义务提供该资料。
5 结语
从长远来看，非营利科研机构的管理主体多元化、社会利益多样化的趋势越来越明显，因此，倡导公民社会的社会化互动治理更为重要。尽管我国科技体制改革以及经济的发展为非营利科研机构的外部监督创造了良好的环境，但非营利科研机构在我国毕竟还是一个新生事物，到底采取何种治理方案，只有结合我国国情，从不断的动态环境和组织的动态变化中寻求系统的方案。不过，当务之急是建立和完善相关的法律、法规，以实现非营利科研机构外部监督的制度化和规范化。合适的外部监督机制将推动我国的非营利科研机构的健康发展，笔者将对其具体的可操作性的政策做进一步的研究。
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