世界旅游新发展和旅游基本法建设，本文主要内容关键词为：旅游论文,基本法论文,新发展论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、世界旅游新发展中的若干值得注意的情况
（一）旅游业在世界经济发展中的地位和作用显著提升
二战以后，旅游业成为全球最大的产业。近20年来，每年保持着5%以上的增长速度。国际旅游人数在2000年达到6.98亿人次，旅游收入达到5950亿美元。尽管遭受“9·11”事件、全球经济不景气和恐怖袭击事件等影响，2002年国际过夜旅游者依然有7.03亿人次，比2001年增长2.7%；国际旅游收入达4730亿美元。据国际旅游组织估计，全球国内旅游人数至少是国际人数的10倍，即达到69.8亿人次。旅游业的产值占全球GDP的11%，旅游业就业人口数占全球就业人口数的8%，如印度旅游业解决了4200万人就业问题。在大多数人口众多的国家，国内旅游是保持旅游业可持续发展的基础。根据世界旅游组织的预测，旅游业占GDP的比重、占全球经济的产值、就业人数等指标的优势，将在未来10年里从发达国家向发展中国家转移。发达国家以法国为例，每年接待过夜的国际旅游者7000万人次，占世界份额的11%；旅游外汇收入297亿美元，占世界份额的6.8%，其旅游业产值占GDP达7.3%。我国2002年入境旅游人数9791万人次，创汇达203.9亿美元，已成为亚洲第一位旅游接待大国。国内旅游人数达8.78亿人次，创收人民币3878亿元，已成为世界上最大的旅游市场。出境旅游人数1660万人次，比上年增长36.84%。今年1月至8月，出境旅游人数1184.47万人次，同比增长14.96%，已成为亚洲地区快速增长的新兴客源输出国。2002年旅游总收入5566亿元人民币，占GDP的5.44%。所以我国已经实现了由旅游资源大国向亚洲旅游大国的历史性跨越，现在我们要努力实现从亚洲旅游大国向世界旅游强国的历史性跨越。最近于北京举行的世界旅游组织第15届全体大会上，秘书长弗朗加利在10月19日开幕式的讲话中庄重而又诙谐地说：“根据本组织的预测，2020年中国将成为世界第一大旅游目的地，超过了我的祖国——法国。我要告诫法国旅游国务秘书：你要奋起自卫。”
（二）城市旅游业已成为现代旅游业的支撑点
在后工业化时代，由于城市环境改善，综合实力增强，配套设施齐备，商务、会展以及国内外客人越来越多，使城市具有旅游管理、集散、辐射中心的功能，城市有能力向非城市地区提供它们所没有的文化、体育、娱乐设施，这就促使旅游“城市化”，于是城市成了旅游目的地和客源地的统一体，这就是1995年美国人帕格(Page)所断言的“城市是现代旅游的支撑点”的缘由。现在世界上六大城市群（带），如纽约城市群（带）之波士顿、纽约、华盛顿等，北美五大湖城市群（带）之芝加哥、多伦多等，东京城市群（带）之东京、大阪等，巴黎城市群（带）之巴黎、阿姆斯特丹、布鲁塞尔等，伦敦城市群（带）之伦敦等，长三角城市群（带）之上海等，都成为各国现代旅游业的依托、门户、基地、辐射中心和支撑点。如据最近对我国171座城市旅游创汇创收能力的统计，其外汇收入占全国旅游业的84.76%，总收入占全国旅游业的85.7%。这种趋势与日俱增，全球至2007年50%以上人口将居住在城市；2015年人口超过千万的巨型城市达到21个。城市在各国现代旅游业中的支撑地位和作用将更加明显。
（三）旅游业与相关产业（部门）和地区的合作关系日益密切
由于旅游吸引物概念的内涵和外延正随着社会的发展和进步不断延伸，WTO已经把它定义为，凡是对旅游者有吸引力的、能给旅游者带来享受并能产生经济效益的事物，都称其为旅游吸引物；因此与旅游业相关的产业（部门）愈益增多，它们之间的合作关系成为国际性现象。如作为旅游第一世界的目的地欧洲，这一地区接待国际旅游者占全世界60%，世界十大旅游目的地中欧洲占了6个。为了适应旅游发展多样化的趋势，他们发表《欧洲旅游部门的联合宣言》，提出了“统一而多样”的方向和目标。统一是指欧洲一体化；而“多样化”被认为是现代旅游业和旅游部门的特质。为此，旅游并非仅仅指与度假有关的活动，它也包括商务、政务、公务、出席会议、文化游览、出国学习、与运动有关的旅行、保健旅游、探亲访友、周末外出等，既包括国内旅游，也包括国际旅游。由此而带来一个旅游业和旅游部门多样化的特质，这个多样化是市场需求多样性所导致的直接结果。许多不同的经济部门直接或间接与旅游业服务相关。直接相关的包括旅馆与餐馆、营地、旅游经营商和旅行代理商、旅游团领队、会议与休闲组织者、健身度假地、文化与娱乐吸引物、客运交通、旅游局和导游等。许多间接相关的部门，如工业、农业、建筑业、信息技术、金融服务、零售业和工艺品业等。作为这一多样化的结果，与旅游相关的产业（部门）组成了代表其活动的几个欧洲群组。这些群组在某些情况下，由于它们特定的活动内容和形式不同，会从不同的角度介入旅游。有的向旅游者提供信息介入旅游，有的向旅游者提供不同形式的服务介入旅游，有的只是部分介入旅游（因为它们同时是其它经济部门），有的是公共的非赢利部门而介入旅游，有的是公营企业介入旅游，有的是私营企业介入旅游，而另外则是旅游服务的供应商介入旅游，如此等等形成种种利益关系。旅游业需要相关产业（部门）的支持，相关产业（部门）也因介入旅游业带来利益。因而欧洲各国在认识旅游业重要性同时，对旅游部门多样性及其与各个机构建立更紧密合作的必要性达成共识。所以《欧洲旅游部门的联合宣言》提出，不同国家和地区之间、不同产业之间、不同部门之间、包括公营和私营企业之间，都要建立紧密型的合作关系，并采取措施进行及时有效的协调。欧洲这种发展势态不是欧洲独有的现象，在全球经济一体化和信息全球化的当代，跨区域、跨行业、跨机构的合作已成为时髦。
（四）旅游者已从“经济学”上的意义向“人类学”的意义转化
真正意义上的现代旅游是从20世纪开始的。但有一段时间，受“旅游影响研究”的支配，主要是受经济学家学说的主导，把旅游者仅仅作为一个纯粹的消费者来对待。随着“旅游人类学”的出现，旅游人类学家把旅游者作为一个需要休闲、为摆脱一些社会束缚而远游、并需要人性化服务的人来对待。经济发展和社会进步使人们的闲暇时间增多和游憩需求增长。以法国、德国、英国、美国为例，1890年每周人均工作时间依次为53.12、53.03、53.83、53.49（小时），而1987年依次为29.59、31.07、29.86、30.84（小时）。显然闲暇时间多了，因此欧洲有60多个国家在有关法规中规定了带薪度假的制度。近年来，旅游者出现了“恐飞、恐爆综合症”和“SARS恐惧症”。为保障旅游者权益，新措施、新制度不断出台。如完善合同制、保险制、安全检查制，又出现投诉制度和预报、警示制度等。
（五）旅游资源的保护和旅游规划编制在新的高度上进行
由于旅游资源是旅游业发展的基础和凭借，特别是不可再生旅游资源遭破坏以后不可复得，所以各国十分重视资源的保护，通过规划严格进行保护和开发。这种理念是人类经历惨痛教训以后总结出来的。为此，1972年出台的《人类环境宣言》，1987年出台的《我们共同的未来》，1992年出台的《里约环境与发展宣言》，1994年出台的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》等，以及1980年联合国环境计划(UNEP)和世界旅游组织(WTO)签订“旅游和环境协议”，同年在菲律宾召开的世界旅游会议上产生了关于世界旅游的《马尼拉宣言》，1982年UNEP和WTO发表联合宣言，将旨在“为使旅游业和谐发展而要保护、增强和改善人类的环境”的机构合作正式肯定下来。这些著名文献所包含的可持续发展思想，使旅游资源的保护和旅游规划编制有了一个崭新的思想高度，其中很重要的便是使旅游和环境的关系，从上世纪50年代的共处关系，60、70年代的冲突关系，而发展到80年代以后的共生共存共荣关系。还有，继1933年《雅典宪章》、1964年《威尼斯宪章》、1976年《内罗毕建议》后，1987年出台了《华盛顿宪章》，将历史文化名城的保护提到一个新的高度。就保护范围而言，不再限于单体建筑，而是扩大到周围的建筑环境、自然环境；从单纯的建筑艺术作品，扩大到与历史文化和人们当前生活密切相关的街区和城市；也包括公园、街道的装饰小品和标志物在内。就保护的深度而言，还要保护具有浓厚地方民俗特色的地方社会环境和历史文化传统，保护和发掘城市精神文明方面更广泛的内容。在上述理念指导下，许多国家在资源保护和旅游规划时，首先是坚持“可持续发展”，坚持“以人为本”，注重环境建设，又凸现民族特色。如墨西哥的海滨城市坎昆和古巴海滨城市巴拉德罗，在城市各社区，都有大片绿地和休闲空间，生态性建筑、人性化设施随处可见。宾馆客房的阳台都面向阳光和大海，并安置两张躺椅，客人下海冲浪和游泳后坐在阳台的躺椅上，既可以看到大海，又可以享受阳光浴，心旷神怡，特别舒服。如新西兰，在尊重当地人价值观的同时，将他们的文化和毛利人的遗产于保护的前提下开发成为旅游景观。再则，世界上成功的城市旅游资源保护和旅游开发，都很重视编制旅游发展规划、旅游专业规划、旅游跨区域规划等，并在这些规划指导下，进行旅游项目建设。编制规划时，一般都重视公众参与。如上面提到的坎昆和巴拉德罗在定位准确、规划科学的同时，对重要建筑或基础设施的营建，除规划部门把关外，尊重民意，听取公众的建议和满足大多数人的要求，必要时，还进行公民表决。还有，为使旅游可持续发展，不少国家和地区科学确定旅游景区（点）的接待可承载力，以控制旅游者数量。如日本制订《旅游场所基本空间标准》——动物园25平方米／人，植物园300平方米／人，滑雪场200平方米／人，野外比赛场25平方米／人，射箭场230平方米／人，骑自行车场30平方米／人，钓鱼场80平方米／人，旅游牧场、果园100平方米／人，郊游乐园40——50平方米／人，游园地10平方米／人，一般露营场150平方米／人等。如欧美制订《旅游设施基本空间标准》——住宿设施10-35平方米／人，海滨假日旅店15平方米／人，山区旅店19平方米／人，旅馆外餐饮用地24平方米／人，室外电影场最多1000人／场，夜间俱乐部最多1000人／处，海滨或乡村旅游地20-24平方米／床，滑雪旅游地5-15平方米／床，一般海滩空间标准是10平方米／人等。
（六）旅游促进与发展是世界旅游业共同关注的焦点
首先，在促进发展上，各国普遍重视财政资金的投入。西班牙政府将在2000——2006年7年时间内，对旅游和与旅游相关行业投入总额266.6亿美元，平均每年38亿美元。关于旅游预算的来源，如意大利79.7%由中央政府提供，14.1%由地方各有关机构提供，1.9%由私营部门捐赠，4.4%由其它渠道筹集。旅游促销预算95%由政府出资，5%由非政府机构出资。关于地方旅游投资，如意大利各大区1993——1997分别为9.12亿美元，8.014亿美元，8.846亿美元，10.379亿美元，9.245亿美元，各区5年累计投资旅游45.604亿美元。一些国家如新加坡采取征税方法发展旅游，每一旅游宾馆每天被占用的每一间或每一套房，按每天1元的最低额，对每间、每套房按3%征收；每一旅游饮食机构，按所有销售和费用总额的3%征收；每一旅游客店，按应纳税的所有销售和费用总额的3%征收。还有一些国家鼓励投融资发展旅游。如埃及，外国投资共110亿美元，占旅游投资的25%。对新建旅游设施所需土地优价出售（每平米1美元），分10年付清；对新建旅游设施自开始营业时起10年内免税；对兴建旅游设施所需进口物品实行统一关税，税率为5%；外资饭店经营三年后可以自由转让，可以在保险公司保险等等。又如希腊，为建成一批综合性旅游区，将豪华饭店、高尔夫球场、运动中心、健康中心和会议设施等集中布局，形成规模，政府与开发商签署长达44年的土地租用合同；政府还为游艇停泊港和海滨旅舍提供4365——6548万美元的启动资金；政府为私营旅游开发新项目、改扩建工程提供25%——40%的补贴。除财政资金投入外，在旅游促进和发展中，值得注意的是旅游信息被作为重大战略来确定。如加拿大为发展和建成旅游者喜欢的目的地，必须不断提高旅游产品质量和服务质量，扩大可供给的产品品种，减少季节性差异，发展淡季旅游产品。他们在编制旅游业发展战略规划时，把提供可靠的旅游信息作为最大的战略。准确及时的信息不但可以向旅游者提供安全、便捷、舒适、理想的旅游产品，而且可以帮助旅游业确定发展机会、加强成本核算，还有助于衡量旅游业健康发展状况和整体表现水平。旅游节庆的建设也非常值得注意，世界旅游城市都用力建设节庆，如西班牙潘普罗那城的“奔牛节”，美国帕萨迪纳城的“玫瑰节”，澳大利亚的“彩车游行节”，意大利的“赛船节”，德国的“啤酒节”，巴西的“狂欢节”等等。所以重视旅游节庆的开发和建设，那是因为节庆文化是取得社会、经济效应的原动力，是城市综合竞争力的表现，是城市旅游特色的重要标志，也是城市旅游形象的窗口，同时又是文化创造力的重要方面。
以上所介绍的世界旅游发展形势中的若干问题，已不是一般意义上的现象或一般意义上的理论，大多已经作为经验或教训进行了总结，有不少已作为旅游法规的重要宗旨、原则和内容提升成为法律语言。下面就旅游基本法有关的问题作一些简要的介绍。
二、旅游基本法有关问题
（一）旅游立法综述
1.旅游法的分类情况。世界各国旅游法大体上可分两种，一种是旅游法包含在相关的法律法规中，如考虑到旅游娱乐业在澳门经济中的重要地位，1993年3月31日八届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》中的第118条就加以专条规定。香港与澳门做法不一样，1990年4月4日七届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，将旅游业作为各种行业之一，规定在第19条中。又如德国在《德国民法典》中专立“旅游契约”一章节，对旅游经营者和旅游者之间的权利义务做了规定。还有一种是在旅游专门法中，分旅游基本法和旅游单项法两类。旅游基本法一般规定一个国家或地区发展旅游事业的根本宗旨、根本政策原则和旅游活动各主体根本性权利、义务关系的基本准则。由于各国立法的具体条件和要解决的主要问题以及各自历史传统不同，因此旅游基本法的名称和内容有差异。如美国1979年制订的称《全国旅游政策法》，英国1969年制订的叫《英国旅游发展法》，日本1963年制订的为《日本旅游基本法》，韩国1967年制订的名《韩国旅游事业振兴法》，巴西1966年制订的谓《巴西联邦共和国旅游组织法》，墨西哥1979年制订的称之《墨西哥旅游法》，还有巴拿马、委内瑞拉等国家都制订有旅游基本法。我国台湾地区1969年制订了《发展观光条例》。我国现在有27个省市制订了地方性的旅游基本法。至于旅游单项法，比如旅馆业，在国际公约中有《国际统一私法学社关于旅馆合同的协议草案》、《国际旅馆业新规程》、《欧洲理事会成员国关于旅馆经营者对旅客携带物品之责任的公约》、《国际旅馆协会与国际旅行社协会联合会关于旅馆与旅行社合同的协议》等；为了提高我国旅游饭店的管理与服务水平，应国家旅游局的邀请，WTO派专家先后四次来我国调查，根据我国旅游饭店的情况，结合国际通行惯例、国际认同的标准并运用国际习惯语言，与国家旅游局一起制订了中国旅游饭店星级标准。1989年，星级评定工作正式启动。1993年，国家旅游局发布《旅游涉外饭店星级的划分与评定》的国家标准。2003年12月1日，新修订的《旅游饭店星级的划分与评定》将正式实施。除旅馆业外，在国际航空、铁路旅客及行李运输、公路旅客及行李运输、海上旅客及行李运输、公路交通事故等方面，都有单项的国际旅游公约。
2.立法与政策的关系。就约束力而言，法律具有最大的强制性，而政策相对具有弹性。基本法的立法是以政策为指导的。政策可以成为立法的先导，比如关于旅行社和导游管理的不少政策，经过实践检验，积累了经验，条件比较成熟，所以较早上升为法规。政策也可以直接纳入法规。特别是诸如旅游业的产业定位、促进发展、可持续发展、资源保护和开发、历史文化名城保护、旅游规划、企业规范经营、消费者权益保护等，国家都有政策，可直接纳入法律。立法与制定政策可以并举。立法过程中，可以制定或修改原有的政策。比如公务旅行，按照国际惯例，按照WTO的定义，按照实际操作的利弊，是天经地仪无可非议的事情，在立法的过程中，就应该对过去的一些相应的规定作修改、以完善原有的政策。基本法的制订还可以规限其它政策的制定与执行。如基本法制订后，诸如宾馆（饭店）、旅游景点（区）、邮轮旅游、休闲度假、游憩娱乐、相关产业合作发展、苏浙沪旅游联合等，就可以根据基本法制定相应的政策或法规。当然，旅游业涉及的范围实在太广，如暂时没有适用的政策时，可以用基本法有关原则作政策使用。如开发邮轮旅游，我们没有这方面的法规，处理问题时就可用基本法的相关宗旨和原则作为政策使用。
（二）旅游基本法最主要的内容
尽管各国各地区旅游基本法的名称和要解决的主要问题不同，但由于要调整的对象都属于同一类社会关系，因而决定了各国和各地区旅游基本法之间有一种本质上相同的共性，所以大体上可包括以下内容：
1.规定旅游发展的根本宗旨和原则。如日本规定的宗旨：“鉴于旅游能在改进国际收支、促进和外国的经济文化交流、增进国民的保健、鼓舞劳动热情以及提高教养上作出贡献，采取促进外国旅游者的来访、确保旅游旅行的安全、保护和扶植及开发旅游资源、配备有关旅游设施等措施，以发展国际旅游。普及国民健全的旅游旅行有助于增进国际友好，发展国民经济及促进国民生活的安定，并可促使地区差别的改进。”由于日本着眼于旅游在发展国民经济和促进社会安定方面有特殊而有效的作用，所以紧紧抓住国际旅游和国民旅游两大环节，在促进发展、确保旅游安全、保护和开发旅游资源、配备旅游设施等方面确定基本原则。美国根据调查结果，将“旅游业和娱乐业对美国很重要”、“鼓励旅游和娱乐事业”、“旅游和娱乐将成为我们日常生活和不断增加的闲暇时间的更重要方面”、“联邦政府对目前涉及旅游、娱乐和其它有关活动的广泛关系需要更好协调”等作为旅游发展的宗旨和基本原则。这是因为闲暇时间的增多，可支配金钱的增加，旅游和娱乐以及其它游憩业越益发达，由此而带来的旅游和相关产业（部门）与50个州之间的关系以及与其它国家的旅游关系，都必须加以更好协调，特别还提到要“消除在全世界经营活动中的对美国旅游业的不必要的业务障碍”，显示了一个成熟资本主义国家旅游基本法的特点。巴西将“凡与旅游业有关的任何创始性活动，无论是私营的还是国营的，是单独的还是联合的，只要有利于国家的经济发展，都将被认为是国家的一项旅游政策”、“联邦政府有义务通过本法和由本法产生的条例来协调和鼓励全国范围的旅游活动”、“政府通过投资和征税开辟国内不同旅游区的方式，调动能推进旅游事业顺利发展的积极性”作为发展旅游的宗旨、原则和基本途径。巴西将“只要有利于国家的经济发展”立为旅游基本法的根本出发点，同时通过“协调”和“鼓励”的条例，采取财政资金投入和开辟不同旅游区以及调动一切积极性的方式发展旅游，其根本宗旨和原则很有发展中国家促进旅游业的特色。我国已颁布的27个省市的地方性旅游基本法100%都立“总则”以明宗旨、原则。如1999年制订的《北京市旅游管理条例》第一条就规定“为了保护和合理开发、利用旅游资源，规范旅游经营行为，保护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业的发展，根据本市实际情况，制定本条例”，这种提法全国各地几乎众口一致，即使有差异，也是大同而小异。
2.规定旅游促进的基本准则和方法。为了促进与发展旅游，各国普遍规定财政资金的投入。如日本规定“应在法制上、财政及金融上采取必要的措施”。为鼓励国内旅游活动，并执行政府政策，巴西规定“巴西旅游公司将拥有由联邦政府通过捐款和特别信贷筹措其总额为五百亿雷亚尔（1美元＝0.98雷亚尔）的资本”，除此以外，又专立第四章“财力”，规定有其它资金来源，如旅游邮票的收入，特殊的和补充的信用贷款，私人或公家的捐款，贷款的利息和分期偿还或金融交易等。如建造、扩建旅馆和饭店等现代化建筑，或建立任何一种指定为旅游服务并促进国家经济发展的行业，经批准可“享有安装设备和扩大基础工业的优惠权”、“负责建设这些饭店的公司可以要求从它们的收益税和其它债务中减少50%”。巴西旅游发展已有近90年的历史，目前已成为世界十大旅游创汇国之一，这与促进发展的规定密切相关。英国规定对旅馆发展提供资助金，经法定程序后，可资助“该项费用之20%”，还规定为旅馆发展提供贷款，根据不同情况可提供30%或50%贷款。美国成立非牟利和非政治性质的“美国旅行游览发展公司”以促进发展旅游，“每一财政年度，联邦都向公司提供经费以资助其任何一部分活动”。墨西哥规定用债券或证券等办法建立旅游发展基金。为促进发展，墨西哥对客源和产品也作出促进发展的专门规定。值得注意的是，墨西哥又规定“社会旅游”一章，“其目的是使全体人民参加旅游活动，并通过了解及使用旅游资源，加强国内的团结一致”，为实现这一目标，规定“旅游部将制订工人、农民、学生、青年、教师、政府职员各阶层的国内社会旅游规划”。墨西哥已成为继美国、加拿大之后的美洲排名第三位的重要旅游地，这与墨西哥的旅游促进规定也密切相关。
3.规定旅游资源保护和开发利用的原则。日本确定“保护、扶植并开发旅游资源”、“缓和旅游者涌向一个旅游地的过度集中”、“国土的美化”等原则。在“旅游资源的保护、扶植及开发”一条中，规定“国家为保护、扶植及开发名胜古迹、天然纪念物等文化财富，优美的天然风景区、温泉及其它产业、文化等旅游资源，采取必要的政策措施”；在“缓和旅游者的过度集中”一条中，规定“国家为缓和旅游者涌向一个旅游区的过度集中，对于游客少的旅游地区或适宜于开发为游览地的地区，应促进其利用或开发。认为这样具有缓和旅游者对一个旅游地区过度集中的效果，故对旅游的基础设施及有关旅行设施的配备等，采取必要的政策措施”；在“国土的美化”一条中，规定“国家为维持旅游地的美观雅致，对有关建筑物外广告等布局的规定及其它国土的美化，采取必要的政策措施”等。可见，日本的基本法，在这方面重在确定原则，确定原则后再制订政策。美国也作了原则规定，如“维护国家的历史和文化基础作为社会生活和发展的一部分，并保证子孙后代有机会鉴赏和游览国家丰富的文物古迹”、“保证旅游和娱乐与国家在发展和节约、保护环境、谨慎使用自然资源方面的利益相一致”、“帮助收集、分析和散发各种正确衡量旅游对美国的经济社会影响的资料，以便利公、私营企业制订计划”、“尽最大可能使联邦一切支持旅游和娱乐的活动，与全体公众、各州、各地区、地方政府、以及旅游和娱乐业私营和公营企业的需求协调一致。领导美国所有与旅游、娱乐和国家文物古迹维护有关的工作”等。这些原则的主要精神是采取科学措施、协调各种关系保护和利用好自然资源和文物古迹，使旅游和娱乐业可持续发展。墨西哥规定“创造、保存、改进、保护并利用全国旅游资源”的总准则。在保护和开发利用方面有新的创意。特别是在保护时，也可“创造”、“改进”。我国地方旅游基本法规，有92%都立专章阐明旅游资源的保护与开发利用的原则。大家都认识到，旅游资源的保护和旅游开发利用，一定要保证共生共存共荣的关系。一般规定保护和开发原则、保护范围、各主管部门和有关企业以及旅游者的义务、法律责任等。
4.规定制订旅游规划的原则。各国普遍重视旅游规划的制订。特别是，旅游发展与资源保护产生冲突后，世界各国总结了经验教训，旅游规划的制订有了新的高度。上世纪60年代后，法国、英国相继推出正式的旅游规划。随后，美国、加拿大、澳大利亚、马来西亚等国均兴起了旅游规划。80年代起，旅游规划普及到许多不发达国家和地区，同时也在发达国家和地区进一步普及与提升。以墨西哥为例，它的基本法第二章就是“旅游规划与安排”，其宗旨是“通过对全国旅游活动的规划、安排预算及总结，来确定带有普遍性的根本原则，以期国内旅游发展之合理化，并使旅游目标与现实协调一致”，全国规划要经总统批准，要在联邦官方日报上公布，向公众征求意见。我国台湾地区所制订的《发展观光条例》，1980年又加以修正；全文包括“总则”、“规划建设”、“经营管理”、“奖励及处罚”5章，共49条。其中“规划建设”一章，就是1980年新增的。我国的城市旅游发展后，地方立法也重视规划问题，特别是立法较晚的规定得更明确。如深圳、武汉、珠海、哈尔滨、大同、广州、吉林、青岛、太原等都在“旅游资源保护与开发”一章中，明确规定必须编制旅游规划。如1999年北京的条例、苏州的条例、成都的条例，2000年洛阳的条例，都立专章加以规定。
5.规定政府主管部门的作用和权限。大多数规定主管机构的名称、性质、权限等。如对旅游企业管理的基本规定、保护旅游资源和制订旅游规划、筹集发展资金、引进外资、处理投诉、制订法规草案、举办旅游教育、培训人才等，这些规定实际上确定了旅游活动领域内纵向法律关系的规范，从法律上保证了政府主管机构有效地发挥宏观调控作用，保证各类旅游企业接受指导、管理和监督，使旅游业务部门协调行动，最终求得旅游发展宗旨的实现。如美国在旅游与相关产业（部门）、旅游业的州与州之间、旅游业的国与国之间关系日益多样化和密切的情况下，必须要建立一个有权威性的协调机制和机构，因此旅游法的第二编便规定建立“全国旅游政策委员会”，用以协调联邦各部门各机构和其它单位有关旅游、娱乐和国家文物古迹资源的政策、计划及问题。由于旅游涉及产业和部门特别多，要协调好必须有各方面重要人物参加。基本法明确规定由“总统国内事务和政策助理任委员会主席”、“美国旅行游览发展公司总裁任委员会副主席，主席缺席时，得由其代理委员会主席”，由交通部长、内政部长、商务部长、国务卿、农业部长、劳工部长、财政部长、卫生、教育及福利部长、能源部长、国防部长、住房和城市发展部长、司法部长、民用航空委员会主席、州际商业委员会主席、联邦贸易委员会主席、国际通讯机构和环境保护机构的负责人任委员，可见其机构和机制协调问题的权威性。其它如日本有“旅游政策审议会”，巴西有“国家旅游委员会”，韩国有“旅游政策审议委员会”，英国有“英国旅游管理局和英格兰旅游委员会、苏格兰旅游委员会、威尔士旅游委员会”，墨西哥有联邦政府旅游部。我国香港1955年开始设立负责旅游业的机构，称为“发展旅游事业委员会”，同时设有“香港旅游协会”。
6.规定各类旅游企业的行为准则。如韩国就“注册”、“手续费或价格的呈报”、“标志之揭示”、“不法行为之禁止”、“经营项目之停止”、“注册之吊销”、“保证金之预付”、“旅游饭店之等级”等，都作出规定。如奥地利规定任何旅馆、餐馆都必须把价格公布于众，且季节不同价格不同。又如埃及规定本国公民和外国公民同价。我国澳门的旅游立法对各类旅游企业，如旅行社、旅游饭店（酒店）的财务、税收、保险等，运用政府法令、训令形式对其作出规定。各国各地情况不同，规定有差异，但一般都要对旅游企业各经营部门的活动原则和经营行为规范作出规定，其目的是用法律手段加强对旅游企业的管理。这种规定是确定旅游企业两方面的权利、义务。其一是与政府旅游主管部门之间的权利、义务。其主要内容是遵守有关法律、法令和政策，进行合法经营；在法律允许的范围内享有充分的经营自主权。这里可举一案例，说明企业不遵循政府主管部门的以法管理，造成多么惨重的后果。一旅客住阿拉斯加州北极汽车旅馆，因旅馆失火，虽经千方百计地努力抢救，这位旅客还是被石膏板压死了。死者亲属上诉，阿拉斯加州最高法院判旅馆赔偿313650美元。原因是，死者曾住在该旅馆以3/8英寸石膏板建成的房屋内。当时政府主管部门按照该州的建筑和防火法规定，汽车旅馆必须全部由可抗火不少于一小时的材料建成。法院判决称，可抗火一小时的建筑材料所需的石膏板厚度应为不小于5/8英寸。对建筑和防火法的违反本身就构成一种过失，因此在发生火灾时，不管旅馆采用什么措施救助旅客都难以使其免责。不接受政府主管部门的以法管理，造成313650美元的重大损失！其二是与旅游者之间和其它有关企业之间的权利、义务。如规定企业根据平等、等价、有偿、诚实、信用等原则，与各有关方面缔结各种业务合同，并切实履行自己的法定义务和约定义务。这里可说一案例。外国某旅行社组织了一次“金字塔之旅”，但游船驶到埃及亚历山大港时，因风浪较大未能驶入；于是旅行社擅自决定将客人带到希腊。尽管旅游者在希腊饱览了体现欧洲古典文明的各种景观，但在旅游结束时，游客提出退还全部旅游费用的要求。双方将争议提交法院，法官在审理后做出了有利于旅游者的判决。法理很清楚，因为旅行社擅自改变旅游线路和项目，从根本来说没有履行旅游合同。所以合同是规范经营管理和保护经营者与旅游者合法权益的重要依据。
7.规定旅游者合法权利和义务。根据WTO的定义，这里指的旅游者，包括“为了商务、休闲和其它的目的”离开惯常生活的地方的人。这里指的“其他目的”，包括政务、公务、修学、考察、探亲等，就只排除一种情况，那就是以谋生为目的。以谋生为目的的外出者，不能统计在旅游者的范畴内。旅游者是旅游的主体，是旅游法律关系中的重要的主体因素，也是旅游法律关系中的重要当事人，因而规定其合法权利和义务显得非常重要。旅游者合法权益一般包括自由旅行权、逗留权、享受服务权（这是核心内容）、人身和财物安全权（这是必要的保证）、医疗权、索求赔偿权、寻求法律援助权、残疾人旅游权等。这里特别说明一下安全权。安全权历来是受关注的问题，在恐怖袭击、治安不力、疾病传染等情况下，旅游者尤其关心安全。美国曾有一案例，女演员弗朗西斯小姐住在长岛韦斯特伯里的霍华德·约翰逊汽车旅馆时，强奸犯在夜间穿过一玻璃门进入她的卧室。玻璃门表面上看来是锁住的，但能毫不费力地撬开。原告向被告饭店起诉索赔。法院判给原告赔偿费250万美元，判给其丈夫15万美元。被告上诉联邦法院，要求免除过高的损害赔偿。联邦法院维持了对弗朗西斯小姐250万美元的原判，只不过对其丈夫的赔偿减至2.5万美元。这个案例既说明了维护旅游者安全权的必要性、严肃性，同时也说明旅游企业安全保卫管理工作不可有丝毫的漏洞。当然、根据权利与义务相一致的原则，也要规定旅游者应尽的义务，不但如此，还要规定不履行或不恰当履行义务应承担的法律责任。如日本规定“确保旅游旅行的安全”，“增进旅游者的便利”，“便利家庭旅行及其它健全的国民大众的旅游旅行”；韩国规定任何人不得“乱丢有毒物品、污物或废物”、不得“使用扩音器等造成噪音给他人以不愉快感觉”。我国地方立法中也十分重视旅游者的权利与义务，有25个省市，将旅游者的权利与义务单独列为一章。
8.规定法律责任。对奖励和惩罚的规定，是旅游法不可缺少的内容。法律义务的履行，是以国家强制力来保证的，拒绝承担义务，必须受到法律的制裁；旅游法关于法律责任的条款，也正为了保障各主体的权利和义务的实施而制定的。如《韩国旅游事业振兴法》专立第五章“罚则”，按100万以下、60万以下、40万以下、20万以下、2万以下、1万以下六个等级项目进行处罚，还规定“延伸罚款”的标准，对法人之代表者、法人或自然人之代理人、使用其他工作人员代理其法人或自然人之业务构成违法的作出“两罚规定”。如《墨西哥旅游法》也专立第八章“关于违章、处罚、检查办法”，用了七条加以规定，主要是“旅游部进行视察，在视察中根据现行法律程序，依法进行起诉，指控，直至处罚”。我国已颁布的27个省市的旅游法规，都单立“法律责任”一章，一般对旅游经营者、旅游从业人员、旅游行政管理人员以及破坏旅游资源、损坏旅游服务设施、扰乱旅游秩序者，规定了各自的法律责任，并对其进行法律追究。
（三）旅游基本法与其它的旅游法律法规的关系
由于旅游活动几乎涉及到所有的方方面面，所以世界上旅游法律法规特别多，形成了一个法律规范群。要形成这个法律规范群，有两点值得注意：首先，从地位而言，基本法占主导地位。基本法规定了宗旨、原则、目标、政策、权利和义务总关系等根本性准则。这好比一张鱼网有了纲，纲举才能目张，也就是说，有了基本法，其它法律法规的制订就有了依据、方向和准则。如日本视基本法为“旅游法规的母法”、“旅游行政管理的宪法”，所以旅游法规很齐全，已经形成完整的旅游法规体系。1963年制订《旅游基本法》后，已经形成了由旅游基本法、旅游专门法规、旅游相关法规组成的旅游法规体系。如旅游专门法规有《旅行社法》、《翻译导游业法》、《国际旅游振兴会法》、《旅馆业法》、《支持国际旅游事业法》、《关于国际旅游业统计调查的规定》、《国际会议促进法》、《不合理赠品及不合理表示的防止法》、《禁止垄断及确保公平交易法》等。相关法规有《国际文化城市建设法》、《国际旅游温泉文化城市建设法》、《综合休闲、疗养地区建设法》、《国立公园法》、《修建城市公园等的紧急措施法》、《海岛振兴法》《文化财产保护法》、《国土利用计划法》、《城市规划法》等很多。这个旅游法规系统，涉及到旅行社业、翻译导游业、旅馆业、娱乐业、交通运辅业、食品业，还涉及到城市规划、国土的利用、自然环境保护、文化资源保护，涉及到旅游资源开发与保护、旅游业的管理与经营、旅游设施的建造与利用、人员的出入境手续以及旅游业与地区经济的发展等方方面面。据不完全统计，日本的旅游法规和旅游相关法规共有76项之多——这与《旅游基本法》及早制订是密切相关的。其次，从顺序而言，理想的做法是先产生基本法。因为有了指导性原则，其它的旅游法规才能比较顺利地具体化。日本的经验就是一个成功的个案。但也不能机械理解，这要看条件是否成熟，当然也不能坐等，要抓住机遇，不要失去了发展的良机。所以一些发展中国家如巴西、墨西哥、巴拿马、委内瑞拉、韩国（当时还不是发达国家）等国家早在上世纪60、70年代制订了旅游基本法。事实证明，旅游基本法的制订促进了这些国家的各方面的发展。
旅游基本法带来的各种效应是无法估量的。一部1963年制订的《日本旅游基本法》带来了日本旅游的持续发展，至今已整整四十年，虽几经修改，还一直在指导、规范、促进、发展旅游业；一部1967年制订的《韩国旅游事业振兴法》带来了韩国旅游业的振兴和发展，至今已整整三十六年，虽几经修改，也还一直在指导、规范、促进、发展旅游业。可见，旅游基本法的制订有多么深刻的现实意义和多么深远的历史意义，它的生命力是无比强大的。作为长三角的领衔城市，作为改革开放的龙头城市，作为以“海派文化”闻名于中外的城市——上海大都市，一定会有一部好的旅游基本法造福今人，留芳后世。我作为一个已经工作四十一年的教师，由衷地希望这部旅游基本法早日诞生！
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