建国后我国城市化进程的回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：进程论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中国图书资料分类法分类号] F291.1
一
我国城市发展有着悠久的历史，也曾达到过很高的成就，但真正具有现代意义的城市化进程是从鸦片战争后开始的。由于旧中国社会经济发展十分迟缓，直到1949年，除东部沿海若干外国势力占据的大城市和内地个别经济中心得到畸形发展外，绝大多数城镇都相当破败，经济衰微。1949年，中国城镇人口5700万，城市化水平为10.6%，比1900年世界平均水平还低3个百分点。
新中国成立后，我国开始了大规模工业化建设，城市化进程明显加快。但是近50年来，由于国家在各个时期的指导方针不同，城市化走的是一条曲折的道路。建国后城市化历程大体可分为四个基本阶段。
（一）正常推进阶段（1949～1956年）。这一阶段，由于土地改革解放了农村生产力，国民经济恢复时期和第一个五年计划的较大规模工业投资建设，城市吸收了许多农村劳动力。城市化水平由10.6%上升到15.4%，全国城市得到恢复和一定发展。
（二）剧烈波动阶段（1957～1965年）。这一时期国民经济大起大落，工业项目大上大下，城市人口大进大出。1958年开始的大跃进，盲目上马工业项目，农村人口大量涌入城市，1960年比1958年城镇人口净增2352万，城市化水平急升至19.7%，平均每年提高1.4%， 这种速度在世界城市化史上也是少见的。1961年至1963年，国家处于困难时期，停建缓建了一大批项目，动员了近2000万城镇人口回到农村，城市化水平骤降至16.8%。1964年后经济有所好转，城市人口开始增加，到1965年恢复到18.0%。
（三）徘徊停滞阶段（1966～1978年）。这一时期“文革”动乱占主导地位，整个经济和城市发展受到严重影响，大批城市知识青年、干部和知识分子到农村去劳动和安家落户。城市化水平由1966年的17.9%到1978年的17.9%，其间最低落的是1972年为17.1%。
（四）加速阶段（1979年至今）。改革开放以来，我国城乡经济发展迅速，大大推动了城市化进程。从1949年到1978年的29年中，我国城市化水平仅提高7.3%，而到1994年我国的城市化水平已升至28.6%， 比1978年提高了10.7%，城市化速度加快是相当明显的。
二
从历史发展来看，建国后我国的城市化进程虽历经曲折，取得的成就还是应当充分肯定的。但是，与世界城市化水平相比较，我国城市化进程缓慢，城市化水平滞后于经济发展水平也是客观的事实。从1949年到1994年，我国城镇人口占总人口的比重只提高18%，与之相比，这一时期世界城市化平均水平提高26%。除50年代末不正常的城市化进程外，1949 年到1994 年，我国城市化水平与世界的差距在持续扩大。1949年、1959年、1969年、1979年、1989年、1994年中国城市化水平与世界差距分别是17%、12.6%、19.5%、21.0%、22.8%、23.4%。从经济发展程度来看，从1952年到1992年，我国非农部门在国民收入中的比重从42%增至70.8%，城市人口比重仅从12.5%增至27.6%。而低收入国家从1960年到1987年，非农产值由40%增至69%，城市化水平则由13%上升至30%。上述资料说明了我国城市化落后于世界水平和经济发展的程度。
我国城市化滞后于经济发展的原因是多方面的，且在不同的历史条件下原因也有某些不同。在改革开放以前，与整个经济建设失误、不断的政治运动、农村人口基数过大、人口增长速度过快等社会因素有关，但从根本上说与优先发展重工业的战略也有密切的关系。这一战略的实施直接产生了不利于城市化进程的三个后果。第一个后果是轻重工业比例长期失调。根据马克思“资本有机构成”原理，资本有机构成越高，一定资本对劳动力的吸收能力就越低；反之则越高。一般而言，轻工业多属劳动密集型行业，资本有机构成低，而重工业则相反。因此实施优先发展重工业的战略，使得工业部门在产值比重不断增加的条件下就业增长缓慢。这样城市本身的就业问题已很难解决，吸收农村剩余劳动力就业就更难了。第二个后果是强调“先生产后生活”。能吸纳大量劳动力的第三产业长期得不到重视，使得城市功能单一、基础设施落后、公共服务不全、生活质量不高、城市的辐射力和向心力不强，影响了城市化的进程。第三个后果是削弱了农业的基础地位，导致了城乡二元社会结构的形成和强化。长期以来，国家为了加快工业化进程，实际上把农业放到了从属地位，通过牺牲农民的利益来实现工业化的强制积累，大大地挫伤了农民的积极性，损害了农业的基础地位。我国是一个人口大国，农业基础薄弱，怎能有足够的农产品去支持工业化和城市化的进程呢？于是，国家为确保工业超前发展，从50年代开始在城乡陆续建立起了严格的户籍制度、主要农产品的统购统销制度、人民公社制度、城市劳动就业和社会福利保障制度。这些制度使中国城乡逐步走向分割与封闭，形成并长期维系着二元社会的格局。二元社会格局的存在，直接限制着农村人口向城市人口的转变，使城市化成为无源之水，无本之木。
改革开放以来，我国城市化进程总体上改变了以前严重滞后于经济发展的局面，表现出比较符合经济运行规律的态势，但城市化滞后于经济发展仍是一个基本现实。这种情况继续存在的原因是：（1 ）城乡二元社会结构的持续作用。80年代以来，除了人民公社制度瓦解、统购统销制度被取消外，其他维系二元社会结构的条件虽在改革中不断变化，但依然存在并对城市化进程产生着多方面的消极影响。（2 ）我国过去城市化进程过分缓慢，农村剩余劳动力在城乡隔离下无处释放，日积月累，而且在新的形势下农村剩余劳动力仍在不断增加。1994年，我国农村人口为8.5亿，按现有耕作水平，我国仍有1.5亿农业劳动力需要转移出来。面对如此庞大的农村剩余劳动力，我国城市的吸纳显然需要一个较长的过程。（3 ）城市劳动力的过剩对农村劳动力进入城市产生排斥力。随着政府和企事业单位改革的深化，职工下岗和失业问题逐渐成为城市经济生活中一个突出问题。1997年，我国城镇等待安排就业的共有1151万人，失业率为3.1%。 城市的高失业率对农村劳动力进入城市寻找就业机会显然是不利的。（4）城市化水平的测算标准过低。 人们测算我国的城市化水平往往是以市镇的常住人口即户籍人口为标准，而不包括大量涌入城市寻找就业机会并长期定居下来的“流动人口”。就全国范围来看，1994年，这些人至少已占市镇人口的15%，如果加上他们，1994年我国实际的城市化水平至少达到33%。如果不把流动人口算作城镇人口，我国城市化水平从统计学上来说自然就降低了。
三
我国城市化水平长期低于经济发展水平，带来了一系列消极后果。诸如，影响农村剩余劳动力的转移，制约着农业的规模经营和农村经济振兴，造成资源在城乡间过渡竞争与巨大浪费，导致了大量农村人口的无序流动等等。因此，随着经济的发展，进一步提高我国的城市化水平是十分必要的。
那么，我国未来城市化的发展前景如何呢？这可以利用趋势外推法进行分析。1980年至1994年我国的城市化速度年平均增长0.97%，应当说，这一速度代表着今后相当长一段时期内我国城市化的发展趋势。若以1994年我国实际城市化水平33%为基期标准测算，则2010年的城市化水平应为：
33.0%+0.97%×16＝48.52%
这意味着，2010年我国实际城市化水平将接近1990年世界城市化水平（50.0%），届时全国有近一半的人口生活在城镇或城市，其前景还是相当可观的。
需要指出，上述数据预示着中国城市化发展的基本趋势。要使这一基本趋势由可能转变为现实，还需要我们付出巨大努力。城市化进程是一个复杂的系统工程，也是一个自然的历史过程，更是一个由“自在”到“自为”的过程。为城市化而城市化不是我们的目的。我们追求城市化的目的在于化解城乡关系的矛盾，促进城乡经济及社会协调发展，改变落后的生产方式，更好地满足城乡人民日益增长的物质文化生活的需要。离开了这一目的，就会使城市化进程走入误区。所以，应从这一目的出发，设计中国的城市化进程。
（一）进一步打破城乡二元社会结构，理顺城乡社会关系
城乡二元社会结构是计划经济体制下的产物。改革开放的逐步深入和城乡经济的迅速发展，推动着城乡二元社会结构的不断交流和融和。但是，交流和融合是有限的，城乡之间的结构性矛盾只是有所缓解，并未根除，我国经济总量的增长仍然未能改变经济社会结构转换滞后的事实。当前，维系城乡二元社会结构还有两项基本制度，即城市劳动就业和社会福利保障制度及城乡户籍管理制度。前者正处于全面的改革和完善之中，近期内需要重点突破的是城乡户籍管理制度。城乡户籍管理制度是城乡分割的基础，它导致了市民和农民的天生不平等，影响了城乡之间的合理竞争和社会资源的有效配置。在改革开放过程中城乡户籍制度受到越来越大的冲击，其实质内容已日益减少，但其形式仍产生着顽固的影响。现在，城市化的发展已到了要求真正触动这个方面的时候了。
当然，户籍管理制度改革关系国家经济建设和社会发展，涉及城乡人民群众切身利益和社会稳定，应本着积极、慎重的原则，统筹规划，分阶段、有步骤地进行。目前，应首先改革小城镇的户籍管理制度，放宽农民进县城以下小城镇（含县）经商办企业和落户的有关规定。只要有稳定的职业、稳定的收入、固定的居住条件，农民即可在城镇落户。政策要引导农民就近迁移，放宽迁移审批手续，实行迁入地管理办法。在此基础上，实行全国统一户口，取消有差别的农业户口和非农业户口，逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，废止所有关于“农转非”的政策规定，使社会待遇与户籍脱钩，恢复户籍的本来面目，消除户籍对于城市化推进的阻力。
（二）加强农业的基础地位，促进农业产业化，是中国城市化稳定健康发展的基础
农业问题一直是我国经济发展中的难题，尽管我们做了不少努力，农业却很难走出困境。一个重要的原因是，长期以来，我们没有真正把农业作为一种产业体系来对待。只强调农业对于解决吃饭问题和社会稳定的重要性，而忽视了农业作为国民经济基础产业对于工业发展、人民生活质量的改善、城市化水平提高所具有的重要意义。由于没有健全的产业体系，农业产业结构单一、布局不合理，生产、加工、销售不能很好衔接，农业资源浪费严重，加上工农业产品价格“剪刀差”的存在和国家对农业投入不足，农业的发展能力受到很大限制。由于农业发展缓慢，农民收入相对较低，在改革的形势下，大量的农村剩余劳动力只能在非农业领域寻找出路。于是，农村劳动力转移如洪流奔泻势不可挡，不断增加对城市的压力。
面对这种压力，人们在寻找各种解决问题的途径。其实，一条最为便捷有效的途径，就是国家通过扶持农业，实现农业产业化。如果我们着力把传统农业改造成现代农业，综合发展农林牧副渔各行业，促进农业产业化经营，建立健全农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持、保护体系，不仅可以为农村剩余劳动力创造大量的就业机会，而且可以不断提高他们的收入水平，为进入城市居住创造条件。即使生活在农村，他们也可以改善生活条件，实现生活方式的城市化。有资料显示，美国农业人口只占总人口的2%， 但农业是全国最大的优势产业系统，为农业提各种服务的人数占社会总就业人数的10%。由此可以想象，如果我们从思想上、政策上真正把农业当作基础产业、优势产业，建立健全农业产业化体系，其吸纳劳动力的潜力是很大的，这也将大大减轻城市化过程中的压力。
（三）从实际出发，走以大城市为主导，大中小城市和小城镇全面协调发展的道路
关于中国应走什么样的城市化道路，我国学者曾先后提出了三种不同的城市化模式。一是小城镇模式；二是中小城市模式；三是大城市模式。实际上，三种城市化模式并不相互排斥。我国地域辽阔，区域发展极不平衡，城市化绝不可能是一种模式，而应该是多种模式。总的来看，随着社会主义市场经济的发展，走以大城市为主导、大中小城市和小城镇全面发展的道路，应是符合我国国情国力的一种现实选择。
客观上讲，经过长期的发展，我国已初步形成了包括大中小城市及小城镇在内较为完备的城市体系。截止1994年底，我国100 万人以上的城市已达32座，50万至100万人的大城市达41座，20万至50 万人的中等城市达177座，小于20万人的城市372座，建制镇1.6万座，另外， 还有约3.4万座小集镇。在这一城市体系中， 大城市的综合优势是其他规模的城市所无法替代的。据最新统计资料显示，城市人口规模对城市综合实力的影响很大，人口规模大的城市，综合实力也更强。1996年城市综合实力50强中，按非农业人口分类，50万人以上的大城市就占45个，这充分体现了城市人口规模的优势。一些研究也表明，在世界城市化过程中，大城市由于聚集效益和规模效益显著，扮演着“领头羊”的角色。但是，基于对“城市病”趋于严重的担忧，几乎所有国家的政府都试图通过各种措施限制大城市人口的增长速度或限制农村人口的迁入。然而这类政策尚无成功的先例，反而给大城市带来了基础设施不足等诸多困难。
我国长期来对50万人以上的大城市实行严格控制，但效果也并不理想。1979年，我国100万人以上的大城市有13座，而1996年达到32座。 可见大城市的发展有自身的规律和惯性，不能一概消极地严格控制。应根据各个大城市人口规模的不同层次，结合其水源、地质、区位等自然和社会条件分别规划其人口规模，对少数超大城市可实行严格控制，其他大城市不应列入严格控制之列，否则会使一些大城市失去发展的机会。在大城市的发展中，周边卫星城的发展是非常重要的环节，卫星城与中心城市相呼应，形成广阔的经济增长带，既可以带动大区范围乃至整个国家的经济发展，又可以减缓城市中心区人口的压力。
就中小城市而言，其数量占城市总数的绝大部分，且分布不均匀。特别是在不发达地区，中小城市往往是经济活动的中心，它们对带动不发达地区的发展，承担着艰巨的使命。因此，必须大力强化和健全中小城市的各项综合功能，引导其合理增长，使之真正发挥经济增长点的作用，推动区域的平衡发展。
除城市外，小城镇也是我国实现城市化的重要途径。改革以来，小城镇发展迅速。在许多地方，小城镇已经扮演着城市的角色，成为农民生产、服务、娱乐、教育和信息辐射中心，满足了农民多样化的需要，也增加了农民对小城镇的依赖性，减少了农民对大中城市的依赖性。小城镇的发展必然将现代城市文明向农村扩散，使农民生活方式逐步现代化。因此，积极发展小城镇仍然是中国城市化道路的一种现实性选择。现在我国的小城镇格局已基本形成，但也存在着布局分散、浪费严重、规模效益低等问题。今后应相对集中有重点地发展小城镇。其重点有两类：一类是选择若干基础较好，条件具备的县城或建制镇，按小城市规模制定规划，多方面创造条件促其发展。若有500个这类小城市， 就可吸纳1亿人口。另一类是选择若干建制镇和集镇，发展为2万人左右的小城镇，若有1万个这类小城镇，就可吸收2亿人口。
总之，如果我们进一步完善城市体系，能够走上以大城市为主导，大中小城市和小城镇全面协调发展的城市化道路，城市化目标是不难实现的。
（四）实行可持续的城市化发展战略
江泽民同志强调指出：“在现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重大战略。”城市是地域的政治、经济和科技文化中心，城市的可持续发展是我国实施可持续发展战略的重要组成部分。我国的城市化进程，一方面推动了城市发展，另一方面也产生了大量的诸如环境污染、资源浪费、交通拥挤、用地用水紧张等城市问题，有些问题甚至使农村也深受其害，成为制约城乡社会经济进一步发展的障碍。
要消除城市化进程中的上述问题，可采取多种措施。1.在全社会树立可持续发展观。首先是城市领导要更新观念，克服过去“重建设、轻管理、重经济发展、轻环境保护”的思想，强化管理意识，提高管理水平，防止影响可持续发展的短期行为发生。其次，通过各种宣传手段，加强市民城市意识和环境意识，不断提高市民的素质和精神文明程度，为可持续发展奠定良好的群众基础。2.继续调整和完善所有制结构，根据城市条件和市场需求，调整产业结构，发展优势产业，促进城市经济的持续增长，为解决各种城市问题创造有利的经济条件。3.依靠科技进步，推动城市经济增长方式的转变，防止和消除以牺牲各种资源、生态环境为代价换取的所谓经济增长和繁荣。4.增加城市公共投资，提供充足、方便、有效的公共设施，保护城市地区的自然和生物资源及历史文化遗产。5.改造、搬迁、关闭污染严重的企业，重视对城市垃圾的分类收集和无害化处理。6.在大中城市注意防止人口过度膨胀集中，发展多中心网络社区，方便居民就近就业、购物、社交，使城市人员流动分散化。
通过上述措施，可以真正把城市建设成为环境优美、秩序井然、社会经济持续健康发展、适宜现代人居住的美好家园。
收稿日期：1998—03—11
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