中国乡村社区组织的发展，本文主要内容关键词为：中国论文,乡村论文,组织论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、乡村社区组织发展的历史沿革
中国农村改革的内容之一是改革人民公社“政社合一”的行政体制，即重新建立乡政府，作为中国农村政权的基层单位，实行“政社分设”。“政社分设”工作从1979年开始，到1985年春基本结束。在建立乡政府的同时，各地在乡以下建立了基层群众性自治组织——村民委员会，村委会下面再设立村民小组。同时，农村各地也相继成立了社区性的合作组织。
1984年的中央1号文件明确指出：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织，这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称，可以村（大队或联队）为范围设置，也可以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。但在实践中，村委会、党支部与社区合作组织这几套组织在功能和人员上都很难分开，往往是三块牌子一班人马，因此在论述时可统称为村社区组织（见表1）。还应指出的是，全国已经挂牌子的社区合作组织质的差异性很大，尽管都叫社区合作组织，但有相当一部分只是名义上存在，而无经济实力开展活动，但也有一部分农村社区已具有较为雄厚的集体经济基础，需要有相应的经济实体作为组织载体来开展生产和交易活动。这样的组织有些地方叫经济合作社，有的叫农工商总公司，或叫集团公司，但都属于社区合作经济组织的范畴。
表1 农村社区组织的现状（1999年） 单位：个
一、农村基层组织情况
1.汇总乡（镇）级单位数 44768
2.汇总村民委员会数
733841
3.汇总村民小组数5342620
二、社区合作组织情况
1.乡（镇）级合作经济组织数
36953
2.村级合作经济组织数
706055
3.村以下合作经济组织数 1491346
资料来源：农业部合作经济经营管理总站统计资料。
二、乡村社区组织的基本特征与职能
1987年的中央5号文件指出，乡村合作组织主要是围绕公有土地形成的，具有社区性、综合性的特点，其职能为生产服务、管理协调和资产积累，有条件的地方还要组织资源开发，兴办集体企业。根据中央文件的界定和农村的具体实践，社区合作组织有两个基本特征：
1.农村社区合作组织产权制度的核心是土地的集体所有制和统分结合的双层经营体制。只要农民耕种社区的土地，他就必然要属于拥有及管理这份土地的集体，别无选择地成为社区合作组织的成员。从这个意义上讲，这是一种强制性的合作，不存在自愿加入和自由退出。
2.村社区组织从理论上和政策上被规定行使的职能可分为三种：一是替代政府行使的行政职能，二是由农村社区的特性所决定的社区组织本身所固有的社会功能，三是作为经济组织所具有的经济功能，这也就决定了它的目标的多重性。
以这两个基本特征为依据，我们可以具体分析社区合作组织的目标及产权结构：
第一，社区合作组织目标的多重性是由组织自身的特性所决定的，一方面，由于农民的群众性自治组织（村委会）和合作经济组织在很大程度上的交叉与重合，就使得社区合作组织的目标不仅是与效率有关的获取尽可能多的利润，而且是包括提供公共产品、改善社区福利、安排剩余劳动力就业等与社区发展有关的目标。另一方面，社区合作组织又是政府基层政权机构的延伸和代理，它必须执行上级政府的指令，完成上级有关部门部署的任务。如“山西省村级经济合作社示范章程”就规定：村经济合作社的主要任务之一是“组织落实国家计划，完成国家定购任务、税收和其他应尽义务”。这样社区合作组织的目标就成了包括经济目标和社会目标在内、集政府目标、社区目标和合作经济组织目标于一身的目标集。
第二，组织自身的特性又决定了社区合作组织内部产权制度的特征。农村集体土地的控制决策权由谁来行使？这是一个理论上、法律及政策上都尚未得到明确的问题。宪法规定，农村土地属于集体所有，《中华人民共和国土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”但法律并没有进一步界定所有权主体应具有的权利和义务，也没有明确所有权的权能结构（发包权、出租权、抵押权、入股联营权等）。因此，其主体权限常常被外部力量侵消。较为典型的有决策权和收益索取权。在实践中，由于社区组织在某种程度上已成为政府机构的延伸和代理，因此各级政府都可以通过社区组织来行使控制决策权，如层层下达粮食作物种植面积指标、地膜棉的种植指标，强迫农民毁掉稻田种甘蔗或反过来毁掉甘蔗种水稻等。而农民只对于日常生产活动享有一定程度的经营决策权。
农村集体土地收益的剩余索取权是在国家、集体与农民之间进行分割，这里所说的剩余是指集体土地总收入中扣除了生产经营成本之后的部分。国家获取的剩余包括以下几个部分：1.农业税。2.前些年国家以低于市场的价格征购、议购农产品，从而获取一部分剩余。3.国家以隐蔽的方式，通过工农产品交换中的价格剪刀差来获取剩余。有的研究认为，从1978年到1991年的14年间，国家通过产品价格剪刀差从农民手中得到的“贡赋”累计达12359.5亿元，相当于同期农业总产值的22%左右。4.乡镇通过村来收取的统筹款，这实际上是一种变相的地方税。5.以各种名目出台的集资和摊派。
村集体获取的剩余主要是提留款（公积金、公益金和管理费），这部分剩余主要是用于维持村社区组织的正常运转和为村民提供公共产品。而扣除国家与集体所得之后的剩余才归农民所有，显然，决定剩余中农民所占份额的权利仍掌握在国家手中，征购、议购价与市场价的差额越大，农用生产资料价格的涨幅越高，统筹及各类摊派的负担越重，农民获得的剩余就越少。
三、社区组织的集体资产及其管理权
从宏观层面上看，除了集体所有的土地以外，农村社区组织现已积累起了相当数量的集体资产。据统计，1999年村社区组织（不包括乡镇一级）共拥有集体资产（不包括土地、矿藏等自然资源性资产）约7020亿元，平均每个村拥有95万多元的资产。通过经营集体资产、兴办集体企业所获得的收入已成为社区组织经济收入的重要组成部分。（见表2）。
表2 农村社区组织经济情况（1999年）
项目
数量（个）
占总体%
汇入本表村数718804
100
其中：1.当年无收益的村
157233
21.9
2.当年有收益的村
561571
78.1
其中：有集体经营收益的村
408187
56.8
(1)集体经营收益在5万元以下的村
266699
37.1
(2)集体经营收益在5～10万元的村
7165510.0
(3)集体经营收益在10万元以上的村
698329.7
资料来源：农业部合作经济经营管理总站统计资料。
从表2可看出，有相当一部分乡村社区组织仍具有一定的经济实力，关键是如何管好、用好集体资产，尤其是乡村集体企业改制后收回的价值形态的资产。1998年，乡村集体企业的所有者权益合计10456亿元，其中乡集体资本金为2059亿元，村集体资本金为2160亿元。村社区组织集体资产的控制决策权一般都掌握在社区组织领导人手中，社区组织领导人亦享有经营集体资产所获剩余的索取权，他们利用这部分剩余来实现政府、社区和合作经济组织的多重目标。由于社区组织领导人不仅是村民在自治组织和合作经济组织中的代表，同时也是政府的代理人，因而社员是否能有效地参与决策进程则取决与当地的民主监督机制是否健全及地方政府的倾向性。近年来，经济较发达的村社区组织进行了社区股份合作制的改革，使社区成员享有一部分剩余权益，在计算成员股份额时一般是按其成员身份和过去的劳动贡献，但股份确定后在逐年分配剩余时则是按股分红。
四、集体经济与制度建设
在农村实践中，有一些地方，社区组织的集体经济比较发达，具备了较强的经济实力，但这并不一定意味着这些地方就必然能管好、用好集体资产，为农户提供有效的服务。有的地方少数干部拖欠、贪污、挪用集体资金；有的乡镇政府随意向乡村社区组织或企业收取资金，甚至卖掉集体企业，用于兴建办公楼、宾馆、购买汽车、办公设备等；还有的地方集体资产管理不善，财务混乱，少数人说了算，经营亏损严重，甚至挥霍浪费。上述种种现象，其实质都是集体资产的流失。在这些地方，集体经济具有的实力并未对当地人民群众形成凝聚力，农民没有享受到集体经济带来的实惠，少数干部运用手中人民群众赋予的权力去谋自己的私利，社区组织的集体经济在某种程度上已蜕变为“干部经济”（有人称之为“权势经济”）。
如何能从根本上解决这一问题？有一种观点认为，农村社区合作经济主要是行政干预的产物，而不是农民自愿选择的结果，不应作为农村合作经济发展的主导方向。这种观点有一定的道理，笔者亦曾分析过这种多目标的合作组织在一定条件下将嬗变为仅履行社区行政职能的单纯的社区自治组织，与经济组织分离，也就是将“干部”与“经济”分离，这可能是最根本的解决办法。但中国农村的现实经济条件尚不具备，最主要的限制因素一是农村土地的集体所有制，二是城乡二元结构的国民收入再分配格局。
根据《中华人民共和国土地管理法》，农村土地属于村农民集体所有，“由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”法令的这一规定实际上已经隐含了集体经济组织和村民自治组织之间密不可分的关系。而国外多目标的合作社情况则不同，日本农协是建立在土地私有的基础上，以色列的莫沙夫是建立在土地国有的基础上。
村社区组织属于村民自治组织，没有政府的预算拨款，但村干部与上级政府之间又有一个“委托—代理”关系，这种关系的特点之一是村干部作为代理人要完成上级政府部门交办的各项任务，而上级作为委托人又不提供完成任务所需的物质条件，光有事权而没有财权；特点之二是作为代理人的村干部与乡镇干部不同，他们不是公务员，不拿国家的“俸禄”。同时在农村中，社区范围内也需要有一层组织来为农民提供服务，行使生产服务、管理协调、资产积累、资源开发等职能，这级组织必须做到“有钱办事，有人管事，有章理事”。
农村经济的实践说明，在国民收入分配格局不调整、税费制度不改革、村一级组织事权与财权相脱离、没有上边来的预算经费的条件下，社区集体只有通过经营和开发集体所有的资源从而促进集体经济的发展，才能顺利履行其社会、经济及行政职能。
集体经济管理不善的一个重要原因是制度不健全。即使“干部”能与“经济”相分离，干部能否较好地履行村民自治组织的职能在很大程度上也取决于制度环境。好的制度可使一些私心较重的人受到约束，促使他们往正道上走；制度不健全，漏洞百出，不仅会使少数人的私欲膨胀，也会使好干部受到连累，长此以往，势必会毁掉一批干部。因此，首先应对农村的村一级和村民小组一级的财产进行一次必要的清理，摸清家底，然后按规定建帐、立帐。同时要建立健全农村社区组织的农业承包管理，企业管理，财务管理和集体积累管理等方面的规章制度，这是管好集体资产、实现集体资产保值和增值的基础和前提，也是农村基层组织和干部队伍建设的一个重要的方面。
关于乡镇企业的集体资产由谁经营管理，资产本身的使用方向及资产运营后所获收益的使用方向由谁决定？我们认为，乡镇办企业的集体资产（包括仍保留未转制的集体企业的资产和转制后回收的价值形态的资产）和代表应是乡（镇）农民代表大会下设的集体资产经营委员会，由该委员会代行所有者职能，委托代理人来经营集体资产。问题的关键是集体资产管理委员会（设在乡镇工办或与乡镇工办合署办公）究竟对谁负责？是对乡镇政府负责还是对代表大会负责？这个问题如不真正解决，新的体制也就很难落实。因此，必须使社区农民劳动者真正成为集体资产的财产权利主体，通过组建集体资产经营公司，使村民代表（在乡镇一层，是各个村集体的代表）参与决策。如收回的资金要用于弥补乡镇财政的不足，必须经过村民代表的审核批准，真正做到还权还利于民。
至于村集体资产则属于该村范围内的全体农民集体所有。在村一级，党、政、经（党支部、村民委员会、村经济合作组织）一体化的状况在现阶段是不可避免的，也有其存在的合理性。而村民委员会又是群众性的自治组织，因此在产权上并没有矛盾。关键是要在村中推进政治与经济的民主进程，建帐建制，财务公开，完善村民对村干部的监督、制约机制，这样才能真正管好用好村一级的集体资产，防止村级经济成为“干部经济”。
价值形态的集体资产可以说是社区劳动者的最后一点本钱，即使产权改革形成的初始产权构成不合理，劳动者没有得到平等的机会，由于权力寻租而造成集体资产的流失，但只要这部分价值形态的资产运用得当，农民劳动者的权益还能得到“补救”。在有条件的地方，地方政府应鼓励乡村两级组织将这部分资产的本金及增值收益主要用于本社区的福利，应设立乡镇企业基金（购买证券等），其增殖收益用于公益事业、公共开支，或设立农村社会保障基金，用于建立和健全农村社会保障体系及农业保险体系，使农民的生产和生活免除后顾之忧。
有了好的制度，还要通过一些操作性强的具体措施狠抓落实。制度再好，如果不能落实，也就形同虚设。可从以下两个方面来加强管理工作：
1.在社区组织内部，要加强财务管理，实行民主理财。由村民代表组成的村民理财小组负责监督财务制度和实施情况，对村的经济运行，村提留和乡统筹费的使用等实行内部审计监督制度，定期向村民张榜公布收支，接受群众监督。社区组织内部活动和对外交流的重大事项必须经过村民民主讨论决定，要通过民主选举来决定村干部的任免。
2.各级农村经营管理部门，经同级人民政府授权，会同有关部门，要对农村集体资金的管理使用情况，实行外部的审计监督。要培养和造就一支廉洁正派、精通业务的农村经营管理队伍。但社区组织的内外部审计要互为补充，缺一不可，绝不能用部门管理来替代社区组织内部农民的自主管理，更不能借加强管理为名，来平调社区集体经济组织的资产。
总之，通过清理资产、建帐立制、民主理财、内外部审计监督相结合、财务与政务公开、民主选举等一整套制度的建立和具体实施，农村的社区集体经济就有可能在正确的轨道上发展壮大。