公债适度规模评判指标的剖析及改进，本文主要内容关键词为：公债论文,指标论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为使我国尽快走出经济持续低迷、严重通货紧缩的阴影，近几年中央一直推行扩张性财政政策，财政赤字因而与日倍增。而作为财政政策重要组成部分的公债，其发生规模也直线飚升。当前许多国内学者在评判公债规模时，常利用下列几个指标：(1)公债负担率：公债余额／CDP；(2)公债依存度：当年公债发行额／当年财政支出额；(3)公债偿还率：当年公债到期付息额／GDP；(4)财政分配率：当年公债发行额／CDP；(5)国民应债率：人均公债量／人均存款。以上指标再与国际上常用的警戒线或与其他国家的对比数来得出我国公债规模是偏大但还是有一定的回旋空间。
而笔者认为：这几个指标固然有其合理的一面，但在评判我国公债规模时却有着诸多弊端，有时甚至会得出截然相反的结论。而结合我国实际，用公债使用效益来把握公债适度规模更为妥当，也更为准确。
一、从公债使用效益来评判公债适度规模
1.从常用的评判指标本身分析。(1)指标本身是根据各国情况综合得出的，对某些国家可能适用，对另一些国家或地区则未必就能适用。也就是说，一国公债规模没有达到警戒线，未必意味着其一定安全，而假使其大大超出警戒线，也未必一定不安全。如南美的危地马拉和萨尔瓦多，在1982年的偿债率分别只有7.1%和3.7%，但偿债困难重重，而韩国当时的偿债率高达31.5%，却未出现债务危机。再如，菲律宾、巴西等国曾试用国际上流行的偿债率和负债率等指标控制债务规模，结果在没有超过警戒线的情况下，爆发了严重的债务危机。可见，指标的适用性因国情而异是有一定限度的。(2)西方各国因为市场经济发展较早，创造出的GDP是我国的好几倍，如1998年我国的CDP为79395.7亿元，不及美国的1/8。更要紧的是西方国家的财力集中度明显高于我国，财政收入占GDP的比重一般为30%-40%，甚至超过50%。而我国1998年预算内财政收入占CDP的比重仅为12.4%，加上各种预算外收入也仅20%左右，由此造成了巨额的财政收入差额。如美国1993年财政收入高达11535亿美元，而同期我国财政收入只有4398亿元，不及美国的1/22。因此，在评价公债负担率时，我国就不能简单地拿警戒线45%来作为我国的标准，也许以20%来评判更为妥当。(3)西方各国公债发行数百年才累计到今天这个规模，而我国自1981年恢复公债发行以来，不过短短20年，公债规模却已达到相当的水平，尤其是1994年以来，年度发行规模平均增长28.5%，年底累计公债余额的平均增幅达到34.3%。若按此速度发展下去，不出2002年，公债规模将超出8000亿元，直接造成的还本付息额占公债收入将由1996年的66.2%，1998年的70%，上升至2002年的90%以上，不可避免地会陷入“举新债还旧债”的怪圈，造成财政无法承受的压力。
2.从边际效益与边际成本分析。公债的适度规模归根到底是由需求和供给决定的。公债的需求是指为实现公债的各种经济功能而对公债数量的要求，换一个角度讲，即公债的收益。公债的供给则由影响公债供给的各项因素决定，其中公债的成本是其决定因素。因此，公债适度规模的理论标准是从成本收益角度宋衡量，即当边际收益等于边际成本时，公债发行规模为最佳。如图1所示，在实际生活中，MR是先递增，后递减的，而MC是不断递增的，当Q=Q[,0]。时，MR=MC，公债发行量处于临界点，此时既不应减少，也不应增加公债发行。当Q＞Q[,0]时，MC＞MR，此时发行公债所增加的回报不足以抵补所增加的成本，为非经济性公债发生，公债发行规模越大，财政债务负担越重，在这种情况下，应减少公债发行量。当Q＜Q[,0]时，MC＜MR，此时发行公债所增加的回报大于所增加的成本，为财政无负担公债发行。公债发行规模越大，所增加的财政收入越多，且一般不会对经济产生负面效应，在这种情况下，应加大公债发行量。
3.从自偿能力与偿债负担分析。自偿能力与公债的用途紧密相关，一般认为，公债用于经常性支出，会使得资金使用效率低下，影响公债的自偿能力。相反，若被用于建设性支出，因会带来较显著的投资效益，其自偿能力相对较高。因此，像日本、德国和英国都明确规定了公债发行收入的用途——主要用于建设性投资支出，日本还特别强调，除建设公债外，发行其他公债须有特定规定，否则不予发行。偿债负担，是指由于公债发行所需的还本付息的资金。当“自偿能力＞偿债负担”时，表明公债规模尚未达到负荷的极限，还可充分利用公债潜力；当“自偿能力＜偿债负担”时，则说明发行公债所能带来的收益已不足弥补自身的负担，有可能出现债务危机；只有当“自偿能力＝偿债负担”时，则既充分挖掘了公债潜力，又不影响政府还本付息的能力。
4.从资源有效配置角度分析。资源的配置可由政府部门进行，也可能由私人部门进行，而究竟由谁来配置应视各自的配置效率而定，政府发行公债，相当于这部分资源的支配权已由私人部门转至政府部门，那么，政府对该资源的配置效率至少应不低于私人部门的配置效率。否则，改由私人部门投资会创造出更大的经济效益。因此，公债的适度规模也就是当两者的配置效率相等时的数量。如图2所示，MGB表示政府配置资源的边际效益，MPB表示私人部门配置资源的边际效益，两者相交于E点，其对应的数量Q即为最佳的公债规模，此时，政府部门使用资源的边际效益恰好等于私人部门使用资源的边际效益。当MPB＞MGB时，表明政府配置资源的效率没有私人部门来得高。此时，政府应减少公债发行，退出部分投资领域，改由私人部门进行投资，从而提高整个国民收入。当MPB＜MGB时表明政府投资效率较高，应适当增发公债，以便更好地发挥政府投资的积极效应。
5.从公债的使用状况分析。当前，理论界对公债普遍存在重发行轻使用的倾向，忽视了对公债资金使用的管理监督，致使公债在使用过程中暴露出种种问题，埋下了许多隐患，主要表现为：(1)投资重点不突出。1998年国家共下达公债2257亿元，涉及的项目多达7007个，公债资金占全部项目计划总投资的比重仅为17.5%。资金分配过于分散，存在“撒胡椒面”现象，这样，一方面导致了重点项目资金不到位，开工不足的现象，另一方面导致地方忽视项目的可行性研究，为争夺资金而多列项目，抢报项目，致使资金使用效率低下。(2)项目论证不充分。1998年12月财政部驻35个省市的财政监察员对涉及138亿公债专项资金的72个重点项目进行检查，有20个项目存在不同程度的资金挪用现象，10个项目从设计、规划到投资均未经过科学严密的论证，属于“边施工，边设计，边规划”的“三边工程”，留下了许多“豆腐渣工程”，“胡子工程”，“钓鱼工程”。(3)配套资金不到位。公债项目的资金来源基本上可分为财政专项、银行配套、地方配套等几种，其中又以地方配套为多数，但目前地方因种种原因造成配套资金迟迟不到位，严重影响了工程进度和公债使用效益，从1998年统计数据反映，地方配套资金缺口达11105亿元。(4)概算变动不规范。一些公债项目工程概算变动未经合法程序，变动随意性很大。据测算，全国农网工程总投资1400亿元，经逐省检查，1998年底已达1800亿元，而且还在不断扩大，使得公债资金陷入“无底洞”的泥潭。因此，以公债使用效益宋评判公债适度规模，不仅符合当前的实际，而且便于扭转重发行轻使用的不良风气，大力提高公债的使用效益。
二、提高公债使用效益的几点建议
1.改进预算编制方式。1998年底，我国发行的1000亿元公债，本意是用于工期1-2年，见效快，已开工但资金紧缺的基础设施项目，但从实际操作来看，效果并不明显。这与当前的预算编制粗放，缺乏透明度有着直接关系。目前我国公债预算资金动辄几亿，几十亿，其中既没有具体的明细科目，也没有具体的操作依据，使得资金的监督检查形同虚设，加大了执行过程中违规操作的可能性。对此，我们可借鉴日本的做法，采取一种多重的复式预算制度。即由一个主预算和若干分预算所组成的复式预算，用以反映特定用途的预算资金的筹集和使用状况，其特点是在一般预算外设置多种“特殊”预算进行专门管理，以加强对资金用途的监督。
2.发行地方政府债券。1994年“分税制”改革以来，中央的宏观调控得到进一步加强，而地方的财力则相对削弱，地方与中央几乎收相同多的钱，却要办比中央多近2.5倍的工作，难怪有的地方叫苦不迭，财政收支难以为继。因此，有的地方为降低财政赤字，采取种种变通手法向银行借款，以后再用税收来偿还；有的地方则出于无奈，搞创收、乱摊派、滥收费，给企业背上了沉重的包袱，扰乱了正常的生产经营。迫于压力，1998年中央在增发的1000亿公债中有580亿转贷给地方使用，但这些都是权宜之计，只是为了解燃眉之急。而若通过发行地方债券：(1)可充分利用地方政府了解地方实际的优势，把资金用于刀刃上，有利于加快地方经济发展。(2)发行地方债券可增强地方的还贷责任感，努力管好、用好资金，提高资金的收益率。(3)在经济疲软时期发行地方债券，投资地方经济建设以带动地方经济的发展；在经济高涨时期收购或偿还地方债券，可紧缩地方银根，抑制地方经济过度膨胀。(4)发行地方债券并不影响中央公债的发行，采取中央公债发行时间优先，发行条件优先，来保证中央公债按时足额完成。
3.建立规范的公债市场运作机制。培育完善的债券市场，加强与货币政策的协调配套，对提高公债的使用效益有重要意义。具体应从以下几方面来加以完善：(1)恢复公债期货交易。1993年10月我国推出公债期货交易试点，但由于当时资本市场很不发达，法制很不健全，使得公债期货走了不少弯路。但纵观世界各国实践，公债期货对于提高公债的投资功能及保值增值都有显著作用。在市场体系已初步形成，特别是《证券法》已出台的情况下，我国恢复公债期货交易的时机已经成熟。(2)改进公债发行方式。目前，我国主要以凭证式公债为主，面向个人投资者发行，个人持有比重已达60%以上。而从这几年的实践来看，记帐式公债更适合于我国，同时还应考虑进一步鼓励和吸引机构投资者持有公债，并发展招标发行等方式。(3)建立做市商制度及同业经纪人制度。做市商制度是场外交易的重要组成部分，是场外市场发展的关键因素之一，它可以有效扩大银行间市场的覆盖范围。同业经纪人制度是资本市场的桥梁和纽带。它可以大幅度提高市场流动性，降低交易成本。
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