政府信息公开为何屡遇“玻璃门”——评《政府信息公开条例》第一案，本文主要内容关键词为：玻璃门论文,政府论文,信息论文,条例论文,第一案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
近年来，我国政府加快了提高政府透明度，打造“阳光政府”的步伐，大力推行政府信息公开制度。自2002年我国第一部地方信息公开立法《广州市政府信息公开规定》颁布以来，全国已有31个省(自治区、直辖市)和36个国务院部门制定了政务公开规定，其中，11个省(自治区、直辖市)制定了政府信息公开的地方性法规，①不少省会市、较大市也颁布实施了信息公开的地方性规定。但各地的政府信息公开规定颁布实施之后，当市民真的去查询这些政府信息时，却频频遭遇“红灯”。②公众被拒后向法院起诉，法院也常以“于法无据”为由不予受理。这表明尽管信息公开已经成为一种趋势，但是，由部门规章、内部规定、特权意识等组成的“玻璃门”③已挡住了政府信息公开的步伐。因此，当《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)于今年5月1日正式生效时，公众不由得对《条例》寄予厚望，期待《条例》的实施能够打破阻碍政府信息公开的一道道无形的“玻璃门”。
但是，在《条例》实施后的第一个工作日——5月4日，当湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等5人向县政府递交了《政府信息公开申请书》，请求县政府公布有关原县自来水公司改制的调查报告时，却依然遭遇了行政和司法的双重“玻璃门”。据报道，接到申请书的政府官员先是“一愣”，然后“当场拒绝”，理由是调查报告“不属信息公开的范围”。5月5日，黄由俭等人向法院提起了诉讼。据悉，这是《条例》正式实施以来，全国首例市民状告“政府信息不公开”的行政诉讼案。④但汝城县政府坚持认为：(1)调查报告不能代表政府意见，只是供领导参考使用的，因此，政府调查报告不属信息公开的范围。(2)有关原自来水公司改制情况的调查报告是在2007年作出的，而《条例》是今年5月1日才实施的，按照法不溯及既往的原则，此调查报告不受《条例》的约束。(3)“民告官”的行政诉讼只能对行政机关的具体行政行为起诉，而有关部门作出的调查报告是抽象行政行为，同时，这一调查报告并没有对黄由俭、邓柏松等5人的权益造成侵害，也没有要他们履行某种义务，因此，5人并不具备诉讼主体资格。⑤法院也以本案“涉及企业改制问题，不属于行政诉讼范围”为由不予受理。⑥
《政府信息公开条例》实施后的第一案也遭遇“玻璃门”的事实令满怀期待的公众倍感失望，但单纯的失望无助于问题的解决，在感性的失望之余，从法律的角度理性分析本案中的政府调查报告是否不属于政府信息公开的范围，为何在有了信息公开的法律依据之后，公众行使知情权的努力仍屡屡碰壁将更具意义。
二、政府调查报告是否不属于信息公开的范围
(一)以《条例》为依据，政府调查报告应否公开
汝城县政府拒绝公开调查报告的最主要理由是该报告不能代表政府意见，只是供领导参考使用的，因此，不属于公开的范围。该理由触及了《条例》实施过程中的一个核心问题和难点，即如何界定哪些信息属于可公开的信息，哪些属于不可公开的信息。
我国《条例》第9条至第12条以浓重笔墨对政府应主动公开的事项作了比较详细的规定，明确政府应该主动公开4类事项，并具体规定了各级政府及其工作部门应重点公开的政府信息。但这些关于政府主动公开信息事项的规定并不能适用于本案，因为，本案所涉及的是政府信息公开中的另一种方式，也是最主要方式——依公众申请公开，而《条例》恰恰在政府依申请公开的事项上规定得十分含糊。
《条例》第13条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。第14条第2款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。从该款的规定来看，《条例》规定的免除公开的事项是非常少的，只有国家秘密、商业秘密、个人隐私3项，并且，即使是属于国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息也并非绝对不公开，如不公开可能会对公共利益造成重大影响的，也可公开。因此，我们似乎可以得出结论，当公众向政府提出公开信息的申请时，除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息以外，绝大多数的政府信息都应当公开，因此，我国政府信息公开的范围是非常广的。
遗憾的是，事实并非如此：首先，《条例》并未对国家秘密、商业秘密和个人隐私加以界定，这就给行政机关留下了很大的自由裁量余地，对于不愿公开的信息，行政机关可以将之归入国家秘密、商业秘密和个人隐私的“大口袋”而拒绝公开。如在河南省首例政府信息公开案中，“咪表”停车位规划竟被解释为属于国家秘密而被拒绝公开。⑦“商业秘密”也经常被随意打扮——当社会舆论一再强烈要求公布商品房社会成本价时，很多地方政府部门正是以“商业秘密”为由，置之不理。其次，由于《条例》并未明确规定“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，⑧且第14条第1款又规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，这就使得免予公开的事项范围在实际中得到了极大的扩张。根据第14条第1款的要求，政府审查信息是否应当公开时，不仅要确保其不属于国家秘密、商业秘密、个人隐私，还要依照《保密法》、《档案法》等法律、法规进行审查。而我国目前的《保密法》、《档案法》均形成于上世纪80年代，对保密的范围规定过宽，保密的标准规定过严，确定秘级的程序过于简单，与信息公开的原则和理念存在冲突。因此，在《保密法》、《档案法》修改之前，有大量的政府信息将无法得以公开。更为严重的是，从“其他法律、法规和国家有关规定”的立法用语来看，行政机关在审查信息是否应该公开时，除了要以法律、法规为依据，还要依照“国家有关规定”，这也就意味着规章乃至其他规范性文件均可成为审查信息是否公开的依据。这就使行政机关有可能通过制定规范性文件的方式，为政府信息公开设定各种排除事项，从而逃避公开信息的义务。⑨以本案为例，政府相关部门对原自来水公司改制的调查报告应该并不属于《条例》第14条第2款明确排除的国家秘密、商业秘密、个人隐私这3项，理应公开。汝城县建设局向黄由俭等人提供的回函中的部分内容与县政府不同意公开的那份调查报告十分相似的事实也从侧面证明该调查报告中并未涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私等应保护的内容，没有免除公开的正当理由。但当地政府会不会也将其定为“秘密”文件从而排除公开，该调查报告是否会落入第14条第1款“其他法律、法规或规定”的排除范围，则一时难以判断。由于其他规范性文件的制定程序相对简单，行政机关通过制定规范性文件来确定免除公开的事项十分容易，实践中，很有可能出现各部门自定规则，设定形形色色的免予公开事项，从而架空《条例》，致公众的知情权落空。因此，第14条表面上看只规定了3项免除公开的事项，但实际上，却使免除公开事项具备了无限扩大化的可能。笔者认为，这是《条例》的一个重大缺陷。从国外信息公开立法经验来看，信息公开制度应遵循“以公开为原则，以不公开为例外”的基本原则，政府机关所拥有的公共信息原则上都应对公众公开，除非法律明确规定该信息可以免除公开。各国在信息公开立法中通常采用排除的方式，明确列举免除公开的信息范围，以此来界定信息公开制度的例外。只要是不属于排除事项的信息，民众均可申请。因此，“以公开为原则，以不公开为例外”原则的确立和对免除公开事项的规定应该是政府信息公开立法的核心内容，本应由《条例》予以明确，而不应留给各政府部门去各自设限，以避免使《条例》成为一纸空文。
(二)以其他国家和地区立法例为依据，政府调查报告应否公开
如果我们撇开《条例》规定得过于笼统、原则而又不确定的例外事项，参考其他国家和地区的信息公开立法与司法实践，就可以发现汝城县政府所提出的“调查报告不属于信息公开范围”的理由并非毫无道理。从各国信息公开立法来看，政府信息公开的例外主要包括以下事项：(1)国家秘密。(2)根据其他法律的明确规定不予公开的信息。(3)与公众无关的、纯粹的机关内部人事规则与制度。(4)企业的商业秘密或者以不公开为条件由企业向行政机关提供的其他信息。但是，这种例外只适用于由相对人而非行政机关提供的信息，行政机关自己制作的信息通常不能适用这条例外。(5)凡公开后会对个人隐私造成明显侵害的个人信息，如个人资料、医疗档案等。但有以下情况之一的除外：法律、法规规定公众可查阅的个人信息；为保护人的生命、健康或财产有必要公开的个人信息；与行政机关工作人员履行职务义务相关的个人信息；个人信息的记录对象同意公开的。(6)机关内部和机关之间的备忘录(inter-agency or intra-agency memorandums or letters)。(7)与刑事执法有关，公开后会影响犯罪侦查、公诉、审判与执行刑罚，或者影响被告人公平受审判权利的信息。
汝城县政府工作人员声称调查报告并不代表政府意见，只是供领导参考使用的，这其实是以调查报告是机关内部和机关之间的备忘录为由而主张免除公开。从各国信息公开立法来看，行政机关的最后决定如果具有政策或法律性质，必须对外公开，解释或支持最后决定的理由也不能拒绝公开。而准备过程中的文件不代表机关的最后决定，为了鼓励行政机关在作决定之前充分交换意见，并避免过早的公开会引起误解和对程序可能产生妨碍，⑩因此，法律不要求公开全部文件。美国的《信息自由法》即规定“私人和行政机关在进行诉讼时，在法律上不能利用的行政机关之间或机关内部的备忘录或函件”免除公开。澳大利亚的《信息自由法》第36条也规定行政机关的内部工作文件免予公开，即“如果申请公开的事项性质上属于或关于在行政机关或部长考虑过程中获得的或记录下来的主张、建议、讨论，或是为行政机关或部长考虑而准备的意见、建议、咨询，并且公开该文件将有违公共利益，则该文件属于免除公开的范围。”
但需要注意的是，准备过程中的文件并非一律免除公开。根据美国《信息自由法》的规定，免除公开的备忘录仅限于私人在和行政机关进行诉讼时，在法律上不能利用的文件，因此，纯粹表示事实资料的文件、律师建议不起诉的备忘录等，不能免除公开。而根据澳大利亚《信息自由法》的规定，该项免除公开事项仅仅保护记录了“考虑”过程的文件，而并不保护纯粹的“事实或统计材料”。同时，该项豁免不适用于行政机关在考虑过程中取得的科学或技术专家的报告，也不适用于行政机关所指定的内设机构出具的报告，同样也不适用于行政机关在执法或行使裁判职能中最终决定的记录或对其理由的正式陈述。(11)因此，本案所争议的调查报告如果仅系纯粹表现事实资料的文件，则该调查报告不应属于免除公开的范围。即使该报告记录了“考虑”过程，按照澳大利亚《信息自由法》的规定，由于该调查报告是由县政府安排建设局先进行调查，后又组织县政府办经研室、建设局、财政局、审计局、国资中心、法制办、自来水公司等单位(企业)，对该公司开展联合调查形成的，系“行政机关指定的内设机构出具的报告”，因此仍然不能免除公开。最后，即使该调查报告不是纯粹的表现事实资料的文件，也不是行政机关指定的内设机构出具的报告，也并非绝对免除公开，根据澳大利亚《信息自由法》的规定，行政机关内部和机关之间的文件，只有当公开该文件将有违公共利益时，方可免予公开，即行政机关若想适用该免除事项拒绝公开，必须证明公开该文件将有违公共利益，否则不得拒绝公开。
此外，本案中的调查报告是因汝城县原自来水公司黄由俭等职工向郴州市信访局反映该公司在改制过程中有重大国有资产流失等问题后，“为了稳妥处理自来水公司改制中存在的问题，给广大干部职工一份合理的解释”，由县政府组织有关部门调查形成的。即使县政府主张调查报告属于内部工作文件可以免除公开，但行政机关的最终决定无论如何必须向公众公开。因此，对职工反映的问题，政府在调查之后理应作出正式的调查结论，并对其理由进行详细说明，“给广大干部职工一份合理的解释”，而不能调查之后草草了事，久拖不决，拒绝公开。
从上述关于“行政机关内部工作报告”这一免除公开事项的分析可以看出，国外信息公开立法对免除公开事项的规定极其详尽，不仅明确界定每一项免除公开事项的范围，还规定了一些例外事项。同时，对免除公开的事项往往还设定了公共利益条款，在公众请求公开的信息属于免除公开事项时，行政机关并不能一律拒绝公开，而必须将公开信息的公共利益与拒绝公开所保护的利益进行利益衡量，如果公开信息的公共利益大于拒绝公开所保护的利益，该信息也应该公开，并且，如果对是否属于免除公开事项以及利益衡量判断产生争议时，其最终的解释、判断权力属于法院而非行政机关。这些详尽甚至略显复杂的立法规定和强大的司法保障使政府信息公开的范围较为明晰，限制了行政机关的自由裁量权，使行政机关无法随意解释扩大免除公开事项的范围，有效地保障了公众知情权的实现，值得我国借鉴。
三、《政府信息公开条例》是否具有溯及力
本案还涉及了《条例》是否具有溯及力的问题，主要表现在对《条例》第38条的理解分歧上。《条例》第38条规定，本条例自2008年5月1日起施行。汝城县政府据此认为有关原自来水公司改制情况的调查报告是在2007年作出的，因此，按照法不溯及既往的原则，此调查报告不受《条例》的约束。但有学者认为，法不溯及既往的原则在这里引用值得商榷。因为按照《条例》的规定，凡是政府信息只要不涉及机密，都可以公开。而在本案中，因为原自来水公司改制涉嫌违法的事情还没有处理，而调查对象县自来水公司还存在，调查报告依旧有效，还谈不上“法不溯及既往”的事。(12)
笔者认为，法的“溯及既往”是指是否溯及“事件和行为”，而不是指是否溯及“主体”(公民、法人)(13)或“客体”。主持《立法法》起草工作的全国人大常委会副秘书长乔晓阳即认为：“法的溯及力是指法是否溯及既往的效力的问题。即法对其生效之前的事件和行为是否适用的问题。”(14)国务院法制办主任曹康泰也认为：“法不溯及既往是指法律的规定仅适用于法律文件颁布生效以后的事件和行为，对于法律文件生效之前的事件和行为不适用。”(15)可见，法的“溯及既往”是指是否溯及“事件”或“行为”，而不是指是否溯及“主体”或“客体”，并且，对于一种行为的持续状态有明确期限的，在该期限内，不能用新的法律标准加以改变，否则属于溯及既往；一种行为的持续状态没有明确期限的，新法生效后，可以用新的法律标准去改变新法生效前的行为状态，这不属于溯及既往。(16)在本案中，《条例》所适用的对象是某类“客体”，即行政机关拥有的文件(信息)，这些信息不应区分过去的信息，还是现在的信息。《条例》调整的范围是行政机关的“行为”，准确地说，是行政机关占有、管理信息的行为。由于行政机关一旦取得某种信息之后，该信息就一直处于其占有和管理之下，行政机关对信息的占有和管理一直处于延续状态，并没有明确期限。因此，新法生效后，可以用新的法律标准去改变新法生效前的行为状态，这不属于溯及既往。《条例》规定自2008年5月1日起施行，其立法意图应是指从2008年5月1日起，各级行政机关占有和管理的信息的行为应当受《条例》拘束，即必须将相关信息予以公开，包括主动公开和依申请公开，而绝不意味着在2008年5月1日之间或之前形成的文件不受《条例》拘束。否则，如果只有在2008年5月1日之后形成的文件，公众方可请求公开，那么，《条例》所调整的范围将是极其有限的，《条例》实施后的很长一段时间，公众也很难实际行使请求权。故而，只要是政府所拥有的信息，无论其形成年限，也无论相关事项是否还在处理中，该文件是否依旧有效，只要该信息在2008年5月1日后仍为行政机关所拥有或管理，那么从2008年5月1日起，政府就有义务公开。
当然，对《条例》是否适用于《条例》生效前形成的文件，最好的消除歧义的方法是由立法予以明确。如澳大利亚《信息自由法》第12条就规定，公众无权按照本法请求行政机关公开在本法实施5年前即已成为行政机关文件的信息，除非该文件包含其本人的个人信息或与其企业、商业、金融事务有关的信息，或公开该文件对于其正确理解他已合法获得的另一份政府文件来说是必要的。也就是说澳大利亚《信息自由法》原则上不适用于该法颁布5年前的政府信息，这也就避免了立法歧义的产生。
四、政府调查报告是否属抽象行政行为,黄由俭等人是否具备原告资格
汝城县政府还提出了政府调查报告是抽象行政行为，黄由俭等人不具备原告资格的问题。应该说汝城县政府的这一理解混淆了本案的诉讼标的，表现出我国不少行政机关在面对信息公开诉讼这一新生事物时的不了解和不适应。事实上，本案中黄由俭等原告所起诉的行为并非相关政府部门制定调查报告的行为，而是针对县政府拒绝公开政府信息的行为。因此，根本无须讨论制作调查报告的行为是具体行政行为还是抽象行政行为。(17)以调查报告属于抽象行政行为为由认为本案不属于行政诉讼受案范围的说法是站不住脚的。《条例》第33条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”依此规定，行政机关拒绝信息公开申请的行为应属于典型的“政府信息公开工作中”的行为，并且该拒绝公开行为是针对特定的申请人、特定的申请事项，因此，又是一个典型的具体行政行为。同时，“合法权益”而非“人身权、财产权”的立法措辞，意味着公民提起信息公开诉讼时可以直接以其“知情权”受侵犯为理由提起行政诉讼，而不必受《行政诉讼法》第11条第1款所规定的“人身权、财产权”的限制。(18)因此，黄由俭等人诉县政府信息不公开案理应属于行政诉讼的受案范围，但令人遗憾的是，法院却作出了相反的结论，且“该案涉及企业改制问题，不属于行政诉讼受案范围”的理由也是无法令人信服的。正如前文所述，本案针对的是县政府侵犯公民知情权的行为而非侵犯企业经营自主权的行为，因此，在确定该案是否属于受案范围时，根本无须判断该信息的性质，只要县政府确实有拒绝公开信息的行为，法院即应受理。至于调查报告是不是涉及企业改制的问题，是不是属于公开范围，则是一个实体问题，应该在对案件实体审查之后方可作出裁判。事实上，即使原告起诉的是县建设局违法撤销自来水厂这一侵犯企业经营自主权的行为，《行政诉讼法》和相关司法解释中也并无“涉及企业改制问题不属于行政诉讼受案范围”这种荒唐的规定。因此，法院这一明显与法相悖的“不予受理”结论和理由不能不让期待着通过个案推动信息公开的公众倍感失望与困惑。(19)
至于黄由俭等人是否具备原告资格的问题，如果本案系黄由俭等人对县政府对自来水公司的调查决定不服，或不服建设局违法撤销原自来水公司的行为而提起的行政诉讼，按照现行《行政诉讼法》的规定，黄由俭等人作为国有企业的内部员工，是否具备原告资格确实值得商榷。但本案并非黄由检等人以企业职工的身份因行政行为侵犯企业经营自主权而提起的行政诉讼，而是以公民的身份行使知情权向政府请求公开信息遭到拒绝后而提起的信息公开诉讼。由于信息公开立法的理论基础之一是人民主权原则，因此，申请获取信息的权利被认为是一项对世权，即该权利的行使不需要依赖任何救济手段，无论是司法救济还是其他途径，并且申请人不需要像司法救济中必须具备诉讼资格那样具备任何特定的利益。各国信息公开立法中一般均明确规定任何人都有权获取政府信息，无须对其申请提供特别的理由，也无须证明其与被申请公开的信息之间存在利害关系。我国《条例》第13条虽然没有明确规定任何人无须任何理由即可申请公开信息，而是规定公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请公开信息，但也没有规定公民、法人或者其他组织必须说明其申请公开信息的理由。因此，可以认为，《条例》对申请人也没有特殊资格限制，任何人均应有权申请政府公开信息，当其申请被拒绝，申请人与拒绝公开的具体行政行为就存在法律上的利害关系，也应具备原告的资格。
五、结语
综上，可以得出结论，调查报告应否公开这个看似简单的问题，其解决需要较为详尽的立法支持，并经过复杂的事实分析和逻辑推论，绝非“当场”就可以得出拒绝公开的结论。至于县政府拒绝公开信息的行为属于行政诉讼的受案范围，黄由俭等人具备原告资格则是没有什么疑问的。但有关工作人员在“一愣”后就“当场拒绝”，法院又以牵强的理由放弃司法审查的职责，直接将信息公开诉讼拒之门外的事实，却让人感到理论与实践的距离。这再一次说明虽然许多权利已经法定，但实现和维护这些权利的道路并不平坦。
本案充分暴露出有些行政机关和法院对《条例》的实施仍然“准备不足”，但从《条例》的通过到正式施行，已留足了1年零3个月的准备期，因此“准备不足”也许只是托词，根本原因还在于有些政府部门对《条例》根本就未引起重视，更无对这部行政法规的遵奉之心和对打造“阳光政府”的诚意。还在坚持传统的“以不公开为原则，以公开为例外”，“重要的都是不公开的，公开的都是不重要的”的态度，对公众行使知情权的热情“兵来将挡，水来土掩”，将工作热情放到了如何阻碍公开上去了。本案的发生距《条例》的正式实施仅有5天时间，如果减去3天的小长假，可以说在两天之内《条例》就面临了公众的考验，这恐怕是许多政府部门始料未及的，这也消除了一些人对推动《条例》的公民自觉的担忧。显然，对于政府信息公开，从来就不缺乏自下而上的公众推动力，反而是政府自上而下的勇气和执行能力让人放心不下。(20)
本案也暴露出《条例》的不少立法缺陷。这项旨在让权力在阳光下运行的阳光条例，凸显了国家对公民知情权有效保护的良苦用心，着实给长期处于信息不对称状态下的公众带来了希望。然而，《条例》的现有38个条文只是对信息公开制度进行了初步构建，很多重要内容，特别是信息公开的范围尚规定得过于含糊、原则，这给实际操作带来了很大的困难，也易使刚刚因知情权得到法律保障而欢欣鼓舞的公众，在实际行使申请信息公开权利的时候一头撞到“玻璃门”上，从而把公众的喜悦引向质疑和失望，动摇对《条例》的信心。应该说政府敢给自己定规矩，让公众监督，勇气十分可嘉，但是，缺少对信息公开的刚性界定，在现实中就难免遭遇尴尬。只有使信息公开在法律层面上具有更高的效力，对不予公开的范围有刚性的界定，才能彻底拆除“玻璃门”，推进“阳光行政”，而这也是对政府部门的一种制度关爱。
本案还让我们看到，信息公开诉讼对我国的司法机关而言也是一个新的挑战。众所周知，“徒法不足以自行”，对《条例》而言，制定本已不易，践行当更艰难。要让《条例》从纸面走向地面，从自律走向他律，必须依靠外部监督，特别是依靠行政诉讼来实现。如果法院因惧怕伤害到与行政机关之间的“良好关系”而一味地只顾追逐自身利益，以各种理由对信息公开诉讼不予受理，放弃履行其监督和裁判的职责，则法治的有效运转就存在障碍，支撑整个司法体系的权力网络都可能因此而运转失灵。司法不彰反过来又将影响公众寻求司法救济的信心，并加速司法公信的流失。(21)
总而言之，《条例》的实施仅仅是建设我国政府信息公开制度的起点，政府信息公开制度的完善与有效运行尚需要立法、司法、行政三方面的支持，路漫漫其修远，尚需要学人继续上下而求索。
注释：
①参见李丽：《〈政府信息公开条例〉今年有望出台》，《中国青年报》2006年9月27日。
②如2005年董铭告上海市房管局拒绝信息公开一案，被告即以房产登记信息属于个人隐私为由拒绝公开，但案件审理中,却又当庭出示了部分申请公开的文件。又如在2006年1月河南首例政府信息公开案中，郑州市虽已出台《郑州市政府信息公开规定》,被告郑州市城市规划局和城建档案馆却以停车位规划属于秘密级档案为由拒绝公开相关信息。
③“玻璃门”是一种比喻，意指看着是敞开的实则进不去。
④参见赵文明：《透视政府信息公开条例实施后第一案》，《法制日报》2008年5月6日第8版。
⑤同上注。
⑥参见吴焰：《信息公开，还需再拆“玻璃门”》，《人民日报》2008年5月9日。
⑦参见李钧德：《“阳光政府”遭遇“玻璃门”——河南省首例政府信息公开案调查》，《成都日报》2006年5月10日。
⑧尽管有专家声称《条例》确定了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，但无论是在《条例》的第一章“总则”，还是第二章“公开范围”部分，均未出现“以公开为原则，以不公开为例外”的明确表述。而之前，在不少地方的信息公开立法和《政府信息公开条例专家建议稿》中，都已明确规定了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，这让我们很难相信《条例》对此原则未作规定仅仅是简单的立法疏漏。
⑨如2008年5月4日教育部就颁布了《教育部机关政府信息公开实施办法》，该办法“细化”了政府信息公开条例中不予公开的信息范围,除了国家秘密、商业秘密、个人隐私外，还规定对“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”不予公开，由此引起了批评。媒体评论认为，将“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”纳入不公开范围，有对信息公开重新设限之嫌，而及时公布“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”，恰恰是政府信息公开必不可少的内容。
⑩参见王名扬：《美国行政法(下)》，中国法制出版社1995年版，第991页。
(11)参见澳大利亚《信息自由法》第36条第6款。
(12)同前注④，赵文明文。
(13)参见胡建淼：《关于理解与掌握“法不溯及既往”原则中应注意的几个理论与实践问题——从一出租车司机状告市政府的行政案件谈起》，《法学》2001年第12期。
(14)乔晓阳：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第291页。
(15)曹康泰：《中华人民共和国立法法释义》，中国法制出版社2000年版，第203页。
(16)同前注(13)，胡建淼文。
(17)尽管有关政府部门制作调查报告的行为无论是行为针对的对象，还是针对的事项都是特定的，是一个典型的具体行政行为，但如果原告针对制作调查报告的行为提起诉讼，按照目前《行政诉讼法》的规定，很有可能因尚处于调查过程当中，并未形成最终的处理决定，尚未对原告的权利义务产生实际影响而被拒绝受理。
(18)《行政诉讼法》第11条第1款虽然规定了“人身权、财产权”的标准，但其第2款又规定，“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”《条例》属于行政法规，因此，《条例》有权将侵犯公民知情权的案件纳入行政诉讼的受案范围。
(19)事实上，从现有报纸报道来看，黄由俭等人向汝城县人民法院和郴州市中级人民法院都寄出了行政诉状，两级法院均不予受理，但无法确定法院是否作出了“不予受理”裁定。实践中，不少法院对一些明明属于行政诉讼受案范围但较棘手的案件往往会口头告知不予受理，却不出具书面裁定，这变相剥削了当事人对不予受理裁定的上诉权，是对法律的公然违背。本案中，由于被告是县政府，根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第1条的规定，应由郴州市中级人民法院作为一审法院，因此对郴州市中级人民法院不予受理的裁定，可向湖南省高级人民法院上诉。如果郴州中院未出具裁定，可参照第2条的规定，向湖南省高级人民法院直接起诉。
(20)参见刘义昆：《政府信息不公开第一案价值何在？》，《法制日报》2008年5月8日。
(21)参见王琳：《期待个案推动信息公开》，《广州日报》2008年5月8日。
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